Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "W." Sp. j. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 869/20 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "W." Sp. j. w L. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 23 stycznia 2020 r. nr DGK-VII.4781.56.2019.KPT w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty dodatkowej za wydobywanie kopaliny postanawia: oddalić zażalenie

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 869/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a." odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi W. Spółka Jawna z siedzibą w L. na decyzję Ministra Klimatu z dnia 23 stycznia 2020 r., w przedmiocie ustalenia opłaty dodatkowej.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że strona skarżąca nie wyjaśniła należycie, w jaki sposób wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki (decyzją z dnia 23 stycznia 2020 r., ustalono opłatę dodatkową w wysokości 1 141 220,00 złotych za wydobywanie kopaliny (piasków i żwirów) przez stronę z rażącym naruszeniem warunków koncesji na wydobywanie kopaliny). Z przedstawionych we wniosku o wstrzymanie informacji wynikało, że zapłata ustalonej w decyzji opłaty dodatkowej bardzo mocno obciąży sytuację finansową strony, co spowoduje naruszenie jej wypłacalności. Wskazała także, że obecnie realizuje kontrakty budowlane których brak ciągłości realizacji spowoduje naliczenie skarżącej wysokich kar umownych, a to w konsekwencji może spowodować upadłość strony i masowe zwolnienia pracowników. Wskazała także, że nie posiada wolnych środków finansowych, zaś zapłata opłaty dodatkowej skutkować będzie znaczną szkodą dla ciągłości prowadzonej przez wnioskodawcę działalności. Z kolei w piśmie z 18 września 2020 r. (k. 40) proponowała zastaw rejestrowy na maszynach i urządzeniach będących własnością firmy skarżącej.

Sąd zwrócił uwagę, iż Spółka nie wskazała jakie są to maszyny i urządzenia, ile ich jest, ani ile mogłoby być objętych zastawem. Nie przedstawia na to żadnych dowodów. Podobnie nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających argument na będące w realizacji kontrakty budowlane oraz zawarty w nim zapis (lub zapisy) o karach umownych. Odnosząc się do argumentu skarżącej o ewentualnej upadłości spółki i masowych zwolnieniach pracowników na skutek wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd poza dostępnym w aktach SPP na k. 295 "Oświadczeniem o liczbie zatrudnionych pracowników ze wskazaniem wynagrodzenia" (tj. 131 pracowników w maju 2020 r.) nie ma żadnej wiedzy jakiej skali dotyczyć mogą zwolnienia pracowników (określonych przez stronę "masowymi"), czy w związku z tym będą dodatkowe koszty odprawy (jeśli tak to jakiego rzędu wielkości) oraz ile i na jakich warunkach obecnie strona realizuje kontrakty budowlane. Sąd z urzędu stwierdza, że z dokumentacji zgromadzonej w aktach SPP wynika, że strona skarżąca osiąga przychody ze sprzedaży oraz przyznano jej dofinansowanie w ramach rządowego programu Tarcza Finansowa PFR dla mikro, małych i średnich przedsiębiorców (COVID-19). W związku z tym posiada środki finansowe, zatem argument strony odnoszący się do ewentualnej upadłości spółki na skutek wykonania zaskarżonej decyzji i zapłaty naliczonych na nią kar umownych jest niezasadny.

Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o zmianę postanowienia i wstrzymanie w całości wykonanie zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem strony skarżącej aż do prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy dotyczącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do ponownego rozpatrzenia WSA w Warszawie w przypadku, jeżeli NSA doszedłby do wniosku, iż należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. sprzeczność istotnych ustaleń WSA w Warszawie z treścią zebranego w spranie materiału dowodowego.

2. rażące naruszenie art. 61 § 2 p.p.s.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, pomimo że jej wykonanie spowodowałoby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.

Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej.

Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10, niepubl.).

Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20).

Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636).

W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., a zatem prawidłowo sąd pierwszej instancji, oceniając wniosek skarżącej, w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku w zakresie zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja podniesiona w zażaleniu. W ocenie NSA strona – poza ogólnikowymi i nieuprawdopodobnionymi stwierdzeniami – w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a zatem trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli. Przyjąć bowiem należy, że oparte na uznaniu rozstrzygnięcie sądu administracyjnego pierwszej instancji, jeżeli będzie miało spójne i logiczne uzasadnienie, będzie prawidłowe (tak B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61).

Ponadto wskazać należy, że na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wpływ miało także rozstrzygnięcie w sprawie o sygn. akt II GZ 319/22 w której Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie Spółki na postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu zażalenia