II GSK 5135/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-12-15	
Data wpływu	2016-11-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Magdalena Maliszewska	
Symbol z opisem	6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie
Telekomunikacja	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2195/12	
Skarżony organ	Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 3 § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 133 § 1, art. 190; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23; art. 7, art. 77 § 1, art. 155; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800; art. 114 ust. 3 pkt 3 i 6, art. 115 ust. 2, art. 123 ust. 1; Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2195/12 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. z siedzibą w W. 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2195/12, po rozpoznaniu skargi S. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r.; 2/ stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r., następnie wielokrotnie zmienianą kolejnymi decyzjami, Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty dokonał rezerwacji częstotliwości z zakresu 824-830 MHz oraz 870-875 MHz.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. S. S.A. w W. zwróciła się o zmianę powyższej decyzji, jako podstawę prawną podając art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Skarżąca stwierdziła, że wnioskowana zmiana jest co do zasady dopuszczalna i ma na celu doprecyzowanie sposobu aranżacji kanałów, aby jak najefektywniej wykorzystać zarezerwowane częstotliwości do których jest uprawniona, czyli od 842 do 830 MHz oraz od 869 do 875 MHz, pozostających w jej dyspozycji na cele związane z uzyskiwaniem pozwoleń radiowych. Spółka wskazała, że wnioskowana zmiana przyzna jej analogiczne uprawnienia, jakie posiadają inni operatorzy, co będzie wspierało skuteczną konkurencję, dawało potencjalną możliwość zaoferowania użytkownikom lepszej jakości usług i zwiększenia ich różnorodności, a nie zwiększy poziomu szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych wytwarzanych przez urządzenia. W piśmie uzupełniającym wniosek spółka podniosła, że zmiana decyzji nie wymaga zmiany planów zagospodarowania częstotliwości również z uwagi na dopuszczenie w Zarządzeniach wykorzystania zakresu częstotliwości przez systemy inne niż oparte na zapisanej w zarządzeniach aranżacji kanałów. Odnośnie posiadanych pozwoleń radiowych wydanych o dotychczasową decyzję rezerwacyjną strona uzupełniła wniosek w ten sposób, że z dokonywanej zmiany będą wyłączone zasoby na obszarze gmin wyszczególnione w załączniku nr 1 do pisma i w zakresie dotyczącym wskazanych obszarów decyzja może mieć charakter warunkowy i czasowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Prezes UKE odmówił dokonania zmiany decyzji rezerwacyjnej stwierdzając, że decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, a wnioskowanej zmianie sprzeciwiają się przepisy prawa: uwagi POL–35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie Krajowej Tablicy Przeznaczeń Częstotliwości (Dz. U. nr 134 poz. 1127 ze zm.; dalej jako: KTPCz), zarządzenia nr 72 Prezesa UKE z dnia 17 grudnia 2009 r. sprawie planu zagospodarowania częstotliwości z zakresu 876-880 MHz oraz 921-925 MHz (Dz. Urz. UKE z 2009 r. Nr 51 poz. 142 – dalej zarządzenie) oraz art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171 poz. 1800 ze zm.; dalej jako: P.t.). Zdaniem organu, uwzględnienie wniosku doprowadziłoby do zmniejszenia separacji częstotliwościowej pomiędzy systemami UMTS a GSM-R, co skutkowałoby przekroczeniem dopuszczalnego poziomu emisji niepożądanych i miałoby wpływ na powstawanie zakłóceń w systemie GSM-R. Organ podkreślił, że system GSM-R przeznaczony jest dla zapewnienia łączności kolejowej, w tym bezpieczeństwa ruchu kolejowego istotnego ze względu na bezpieczeństwo publiczne, o czym mowa w art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t. Organ wskazał ponadto, że skarżąca nie wyraziła zgody na proponowane dodatkowe warunki wykorzystywania częstotliwości w odniesieniu do zakresu 876 – 880 MHz. Uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się również interes społeczny. Elastyczne określenie sposobu wykorzystania częstotliwości pozwoliłoby na bardziej efektywne jej wykorzystywanie z korzyścią dla użytkowników, jednakże znaczenie pierwszorzędne ma zapewnienie bezpieczeństwa transportu kolejowego, opierającego się na sprawnie działających systemach telekomunikacyjnych, w tym systemie GSM-R.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezes UKE, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Odnośnie zarzutu niedochowania uzgodnień organ wyjaśnił, że w toku postępowania uzyskał od S. informacje dotyczące określenia zasobów spółki, a nie uzgodnienia całej treści ewentualnej zmiany. Przedstawione przez skarżącą opinie nie mają charakteru opinii sporządzonych przez biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., lecz są ekspertyzami prywatnymi, uznanymi przez organ za dowody w sprawie, składające się na całokształt materiału dowodowego. Organ stwierdził, że systemy GSM-R budowane dla celów bezpieczeństwa i porządku publicznego w rozumieniu art. 123 P.t., mają pierwszeństwo hierarchiczne. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że interes społeczny wymaga zapewnienia bezpieczeństwa transportu kolejowego, opierającego się w dużej mierze na sprawnie działających i niezakłócanych urządzeniach i sieciach telekomunikacyjnych, w tym wdrażanym właśnie w sposób zharmonizowany na terytorium Unii Europejskiej systemie GSM-R.

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2030/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki i podzielił stanowisko organu. Sąd stwierdził, że uwzględnieniu wniosku sprzeciwiają się przepisy szczególne oraz interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazał, że wzruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w trybach szczególnych, określonych w k.p.a. i ustawach szczególnych. Decyzja o zmianie decyzji regulacyjnej wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. jest zaś decyzją uznaniową, wymagającą oceny, czy spełnione zostały przesłanki jej zastosowania. Sąd zgodził się z organem, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi niemożność zmiany decyzji. Wskazał przy tym, że używany przez skarżącą zakres 869-875 MHz może być użytkowany przez użytkowników cywilnych, zaś zakres sąsiadujący 876-888 MHz przeznaczony jest do użytkowania jako rządowy, z zastrzeżeniem uwagi POL-35, zgodnie z którą wyjątkowo dopuszcza się wykorzystywanie zakresów 876,0-877,5MHz i 921,0-922,5 MHz przez cywilnych użytkowników służby ruchomej na potrzeby łączności kolejowej GSM-R, co jednak wymaga uzgodnień z Ministrem Obrony Narodowej. Za organem WSA podał, że system GSM-R może zarówno służyć celom komunikacji między osobami znajdującymi się w pociągu, jak też może służyć celowi zapewnienia bezpieczeństwa ruchu pociągów i przesyłania danych z urządzeń sterowania tym ruchem. Za niezasadny WSA uznał zatem zarzut naruszenia przez organ konstytucyjnej zasady równości podmiotów, podnosząc, że pomiędzy użytkowaniem cywilnym danego zasobu częstotliwości, a użytkowaniem rządowym istnieje zasadnicza różnica. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ustalił na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t., że dokonanie wnioskowanej zmiany prowadziłoby do zakłócenia działania urządzeń składających się na bezpieczeństwo państwa. Z prawidłowo poczynionych ustaleń wynika bowiem wpływ poziomu emisji pozapasmowych dla wykorzystywanego przez S. w razie dokonania zmiany systemu UMTS, na silniejsze oddziaływanie sygnału przesyłanego w tym systemie na systemy częstotliwości przylegające do tego kanału. Z tego powodu używanie urządzeń radiowych, w razie uwzględnienia wniosku skarżącej, spowoduje powstanie szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych. Stwierdzenie zakłóceń pracy systemu GSM-R przez urządzenia skarżącej stanowiłoby zaś podstawę do cofnięcia decyzji rezerwacyjnej na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 1 Pt. Za prawidłowe WSA uznał zatem stanowisko organu, iż uwzględnieniu wniosku spółki sprzeciwiały się przepisy rozporządzenia wprowadzające KTPCz. Sąd wskazał również, że zasada ochrony podmiotów, które otrzymały rezerwację wcześniej, obowiązuje wyłącznie w przypadku podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji, czyli użytkujących częstotliwości cywilne, co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Analizując przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a., WSA wskazał, że należało wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony. Sąd uznał za trafną ocenę Prezesa UKE, że oceniając interes społeczny przede wszystkim należało zapewnić bezpieczeństwo transportu kolejowego, które w dużej mierze zależy od sprawnie działających i niezakłóconych urządzeń i sieci telekomunikacyjnych.

Wyrokiem z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1141/11, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej spółki, uchylił powyższy wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Za uzasadniony sąd kasacyjny uznał zarzut pominięcia przez WSA istotnych elementów sprawy, bezkrytyczne powielenie stanowiska organu, a przede wszystkim niewyjaśnienie, na jakiej zasadzie Sąd uznał, że Prezes UKE wszechstronnie zbadał i ocenił materiał dowodowy, mający m.in. uzasadniać ustalenie dotyczące szkodliwych zaburzeń elektromagnetycznych. NSA stwierdził, że przyzwolenie organu na zmianę (uchylenie) decyzji w określonych w art. 155 k.p.a. warunkach nie może być traktowane jako kategoria uznania administracyjnego. Decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu nie jest decyzją uznaniową, lecz stanowi nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, a której zastosowanie warunkowane jest spełnieniem określonych przesłanek oraz oceną organu co do potrzeby jej zastosowania. Zdaniem NSA, ocena Sądu I instancji budzi zasadnicze wątpliwości ze względu na to, że zaprezentowane uzasadnienie nie obejmuje analizy prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego oraz analizy przepisów mających zastosowanie w sprawie. Nie wiadomo bowiem na jakiej podstawie WSA uznał, że użytkowany przez spółkę system nadawania powoduje szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne i zakłóca system GSM-R, tym bardziej, że nie jest jasne, czy system ten już funkcjonuje, czy też jego używanie jest zaledwie eksperymentem, a ostateczne wdrożenie znajduje się dopiero w sferze planów. Z uzasadnienia nie wynika, że Sąd I instancji dokonał analizy akt administracyjnych pod kątem udokumentowania prawdziwości twierdzeń organu o szkodliwym wpływie urządzeń skarżącej na urządzenia GSM-R. Nadto za zasadny uznano zarzut pominięcia przez WSA pisma procesowego zwracającego uwagę na nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że WSA z jednej strony jako podstawę decyzji wskazuje art. 155 k.p.a., a z drugiej strony przesłanki odmowy zmiany decyzji Sąd i organ, wyprowadzają z uwagi POL-35 rozporządzenia w zw. z art. 123 ust. 1 pkt 1 i 3 P.t. Uzasadniając tezę, że przeszkodą wyrażenia zgody na zmianę decyzji są przepisy rozporządzenia wprowadzające KTPCz, Sąd najpierw podkreśla wagę użytkowania rządowego i przypisanej mu częstotliwości 876,5-877,5 MHz, a następnie wyjaśnia przeznaczenie systemu GSM-R użytkownika cywilnego po to, by stwierdzając różnicę pomiędzy użytkowaniem cywilnym, a użytkowaniem rządowym dojść do art. 123 ust. 1 pkt 3 P.t. i przyjąć, że dokonanie zmiany rezerwacji częstotliwości zgodnie z wnioskiem zagroziłoby bezpieczeństwu państwa. Wywód ten NSA uznał za niezrozumiały, odnosi bowiem ten sam stan rzeczy raz do użytkownika rządowego, raz do cywilnego, wskazując to na zagrożenie bezpieczeństwa państwa, to na zagrożenie bezpieczeństwa publicznego. Zaprezentowane w uzasadnieniu stanowisko Sądu należy odczytywać, że upatruje on w zmianie decyzji (zgodnie z wnioskiem) zagrożenia równocześnie dla dwóch wartości tj. bezpieczeństwa państwa i bezpieczeństwa publicznego - przy czym - organ zagrożenia bezpieczeństwa państwa nie stwierdził, powołując się na zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego. NSA stwierdził, że Sąd I instancji uzasadnił przede wszystkim nie tyle zasadność odmowy zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., lecz prawo Prezesa UKE do zastosowania art. 123 ust. 1 P.t., co jednak należało uznać za wadliwe z uwagi na niemożność twierdzenia, że wnioskowanej zmianie przeciwstawiają się przepisy szczególne. Ponadto zdaniem NSA w uzasadnieniu Sądu I instancji zabrakło precyzyjnego wyjaśnienia zasady ochrony podmiotów, które uzyskały wcześniej rezerwację, na którą powoływała się skarżąca.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2195/12, uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji przywołał treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II GSK 1141/11, odnośnie wskazania, że: - podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja w przedmiocie zmiany decyzji regulacyjnej nie jest decyzją uznaniową; - przyjęcie za podstawę odmowy zmiany decyzji normy art. 123 Pt jako przepisu szczególnego jest wadliwe.

Badając ponownie sprawę WSA stwierdził, że wadliwość przyjęcia za podstawę odmowy zmiany decyzji art. 123 P.t. jako przepisu szczególnego oznacza, że odpada uwzględnienie jako ważniejszego interesu społecznego. W konsekwencji należało przyjąć, że Prezes UKE nie dokonał prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia swoich racji przy badaniu wniosku strony w oparciu o warunki przewidziane w art. 155 k.p.a., a ustalenia w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, w zaskarżonych decyzjach wydanych na rzecz podmiotu, który posiadał rezerwację zabrakło – z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. - wyważenia słusznego interesu strony, a w szczególności precyzyjnego ustalenia i wyjaśnienia zachowania zasady ochrony jej interesu w kontekście przesłanek art. 155 k.p.a. Zasada ochrony podmiotu, który uzyskał wcześniej rezerwację ma zastosowanie do podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. W niniejszej sprawie zabrakło zaś ustaleń, czy organ odmówił spółce ochrony ze względu na udzieloną wcześniej przez Prezesa UKE rezerwację określonemu podmiotowi użytkującemu już system GSM-R, czy wdrożenie systemu GSM-R jest dopiero w sferze planów. W konsekwencji organ nie wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił faktu, że skarżąca jest podmiotem, który wcześniej uzyskał rezerwację i jej słuszny interes - jako strony - winien mieć pierwszeństwo w sytuacji ubiegania się o zmianę decyzji regulacyjnej.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie wskazał konkretnych dowodów stanowiących o szkodliwym wpływie urządzeń skarżącej na urządzenia GSM-R. Kwestie dowodowe mają zasadnicze znaczenie dla możliwości stwierdzenia istnienia okoliczności, które świadczyłyby o ewentualnym niespełnieniu przesłanek zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organ nie odparł zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego. Zdaniem WSA, nieskuteczne było powoływanie się przez organ na ustalenia z 2005 r., że urządzenia skarżącej powodowały szkodliwe zaburzenia elektromagnetyczne w paśmie 890 - 915 MHz. Ustalenia te były bowiem dokonane dla potrzeb decyzji z dnia [...] października 2005 r. w sprawie zmiany rezerwacji dla spółki przy ówczesnej zmianie kanałów i odnoszą się do nieznanych w niniejszej sprawie ustaleń. Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na jakich dowodach, zebranych w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, organ opiera twierdzenie o szkodliwym wpływie urządzeń skarżącej na urządzenia GSM-R. Sąd podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym to strona przedłożyła dowody w postaci opinii z Instytutu Łączności i twierdziła, że aranżacja częstotliwości obecnie przez nią stosowana oraz aranżacja, o którą wnioskowała w trybie art. 155 k.p.a., będą praktycznie jednakowo wpływać na system GSM-R, a różnice będą bez znaczenia dla skutków kompatybilnościowych.

Sąd uwzględnił zarzut skarżącej, że brak przeprowadzenia pomiarów, badań, analiz technicznych poddaje w wątpliwość rzetelność tez merytorycznych organu. Niejasne jest także stanowisko Prezesa UKE co do załączenia do materiału dowodowego opinii Instytutu Łączności. Wbrew zasadzie z art. 75 § 1 k.p.a. organ nie uznał tej opinii za dowód, ale w uzasadnieniu odnosił się do niej odmiennie niż strona. WSA wskazał, że nie wiadomo również, czy organ wziął pod uwagę jej treść, czy odmówił jej wiarygodności. Argumentacja Prezesa UKE nie przekonuje zatem do przyjęcia, że zmianie sprzeciwiał się interes społeczny. W tej kwestii organ wskazywał, że skutkiem dokonanej zmiany będzie powodowanie zakłóceń, których poziom nie został zbadany. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Jako wytyczne Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ rozważy zasadność wniosku strony, przy uwzględnieniu warunków z art. 155 k.p.a. WSA podkreślił, że organ nie może odmówić, bez przekonywującego uzasadnienia, prawa do reagowania na potrzeby rynku telekomunikacyjnego, a do tego zmierzał wniosek strony. Prezes UKE, zachowując zasady wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a, dokona wyważenia jej słusznego interesu, a w szczególności precyzyjnie ustali i wyjaśni zachowanie zasady ochrony jej interesu w kontekście przesłanek art. 155 k.p.a. Dla oceny wyważenia słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego WSA zobowiązał organ do wskazania konkretnych dowodów stanowiących o szkodliwym wpływie urządzeń skarżącej na urządzenia GSM-R.

II

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 155 i 123 P.t. poprzez błędne przyjęcie, iż NSA w wyroku z 7 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1141/11, stwierdził, iż Prezes UKE wadliwie uznał, że art. 123 P.t. stanowi podstawę do odmowy zmiany decyzji rezerwacyjnej zgodnie z wnioskiem S. co w ocenie WSA przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy wskazania NSA były odmienne;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE wydając zaskarżoną decyzję nie ustalił istotnych w sprawie okoliczności oraz niewskazanie jaki wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie mogło mieć rzekome naruszenie przepisów postępowania;

3. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes UKE nie wskazał konkretnych dowodów stanowiących o szkodliwym wpływie urządzeń S. na urządzenia GSM-R oraz nie przeprowadził w tym zakresie badań i analiz technicznych;

4. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że Prezes UKE naruszył art. 75 § 1 k.p.a., gdyż nie uznał przedłożonych przez S. opinii za dowód, natomiast odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzj;

5. prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji;

6. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie w toku postępowania dowodowego przed WSA przez ten Sąd ustaleń, które wykraczają poza uzupełniający ich charakter i prowadzą do samodzielnych i odmiennych ustaleń przez Sąd niż ustalenia dokonane przez organ w toku postępowania administracyjnego;

7. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie w toku postępowania dowodowego przed WSA przez ten Sąd ustaleń w oparciu o dokument, który WSA wydaje się uznawać za posiadający walor opinii biegłego;

8. prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 2 P.t. oraz art. 114 ust. 3 pkt 3 i 6 P.t. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie co doprowadziło do stwierdzenia, iż zmianie decyzji rezerwacyjnej zgodnie z Wnioskiem S. w trybie art. 155 k.p.a. nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 190 p.p.s.a. w zw. z art. 155 i 123 P.t.; art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.; art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 115 ust. 2 p.t oraz art. 114 ust. 3 pkt 3 i 6 p.t w zw. z art. 155 k.p.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1141/11 przesądził, że podejmowana na podstawie art. 155 k.p.a. decyzja w przedmiocie zmiany decyzji regulacyjnej nie jest decyzją uznaniową oraz, że przyjęcie za podstawę odmowy zmiany decyzji normy art. 123 p.t. jako przepisu szczególnego jest wadliwe. NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że przewidziana przepisem art. 123 ust. 1 p.t. możliwość dokonania z inicjatywy Prezesa UKE zmiany lub cofnięcia decyzji o rezerwacji częstotliwości stanowi samodzielną podstawę zmiany takiego rozstrzygnięcia, prowadzącą najczęściej do ograniczenia lub pozbawienia nabytego uprawnienia ze względu, co przepis wyraźnie artykułuje, na stwierdzone, a więc istniejące w dacie rozstrzygnięcia i dowiedzione okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, w świetle zaprezentowanej powyżej wykładni wskazał, że wadliwość przyjęcia za podstawę odmowy zmiany decyzji art. 123 p.t. jako przepisu szczególnego oznacza, że odpada uwzględnienie jako ważniejszego interesu społecznego. Innymi słowy oznacza to, że Prezes UKE nie dokonał prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia swoich racji przy badaniu wniosku strony w oparciu o warunki przewidziane w art. 155 k.p.a., a ustalenia w tym zakresie mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe zastosowanie art. 155 k.p.a. uwarunkowane jest spełnieniem przesłanek określonych tym przepisem oraz oceną organu co do potrzeby jej zastosowania.

Powyższe wskazuje również na niezasadność zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 115 ust. 2 p.t oraz art. 114 ust. 3 pkt 3 i 6 p.t w powiązaniu z art. 155 k.p.a. ponieważ NSA przesądził, że to nie te przepisy, ale art. 123 p.t. był wadliwie uznany za przepis szczególny będący podstawą odmowy zmiany decyzji w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.

Natomiast w zakresie zastosowania w sprawie przepisów procedury administracyjnej dotyczących standardów postępowania dowodowego NSA wyjaśnił, że w sytuacji, gdy - co zauważył WSA - brak jest odwołania się organu do przeprowadzonych przezeń dowodów uzasadniających wniosek o zakłóceniach systemu GSM-R przez system UMTS skarżącej oraz szkodliwych oddziaływaniach elektromagnetycznych ze strony systemu UMTS, przekonanie Sądu I instancji co do "prawidłowo poczynionych ustaleń" oraz "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych" w tej kwestii, jako nieodpowiadające zaaprobowanym przez Sąd ustaleniom, należy ocenić krytycznie.

Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tych przepisów, bowiem WSA związany wcześniejszym orzeczeniem NSA w tej sprawie zaznaczył, że w zaskarżonych decyzjach Prezesa UKE wydanych na rzecz podmiotu, który posiadał rezerwację zabrakło – z naruszeniem art. 7 i 77 §1 k.p.a. - wyważenia słusznego interesu strony, a w szczególności precyzyjnego ustalenia i wyjaśnienia zachowania zasady ochrony jej interesu w kontekście przesłanek art. 155 k.p.a. W tym kontekście należy zgodzić się również z WSA, że niejasne jest także stanowisko organu co do załączenia do materiału dowodowego opinii Instytutu Łączności.

Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. Należy podkreślić, że jedynie nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego wyroku.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza bowiem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, ocenę zagadnienia dopuszczalności i prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2004 r., sygn. akt II SA 1221/03 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia z dnia 30 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 865/13 dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa, jak i oceny w ich kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza zarzutów obejmujących naruszenie art. 155 i 123 p.t.; art. 115 ust. 2 p.t oraz art. 114 ust. 3 pkt 3 i 6 p.t w powiązaniu z art. 155 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 77 § 1 i art. 155 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez WSA dowodów i faktów, które zaistniały po dniu wydania zaskarżonej decyzji oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie ustaleń, które wykraczają poza uzupełniający ich charakter i prowadzą do samodzielnych i odmiennych ustaleń przez Sąd niż ustalenia dokonane przez organ.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. W tym kontekście należy podkreślić, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz pisma procesowe i wywody strony, w tym złożone w toku rozprawy załączniki do protokołu. Nietrafny jest zatem pogląd kasatora, że Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji może opierać się wyłącznie na aktach postępowania administracyjnego. Nie ma racji również autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez dokonanie w toku postępowania dowodowego przed WSA przez ten Sąd ustaleń w oparciu o dokument, który WSA wydaje się uznawać za posiadający walor opinii biegłego. W tym kontekście należy zauważyć, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedstawienie przez stronę dokumentu będącego tzw. prywatną opinią biegłego stanowi w istocie przedstawienie własnego poglądu strony, przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy. W takiej sytuacji, sąd załączoną opinię powinien traktować nie jako dowód z dokumentu, ale jako część twierdzeń strony, które mogą być pomocne dla oceny, czy organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej, a następnie oceny tego czy prawidłowo dokonały subsumcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych (por. A. Skoczylas, glosa do wyroku NSA z dnia 25 września 2000 r., FSA 1/00, OSP 2001, z. 2, poz. 19). Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, a zatem WSA nie naruszył art. 133 § 1 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.