Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2165/19 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 października 2016 r. nr 280 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2021r. sygn. akt I SA/Wa 2165/19, oddalił skargę W. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 14 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

Sąd zauważył, że w rozpoznawanej sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy dokonano na podstawie wykonanej na zlecenie organu weryfikacji dokumentacji geodezyjnej w zakresie konturu błędnie ujawnionych w operacie dwóch budynków, położonych na działkach ewid. nr [...] i [...] z obrębu [...]przy ul. [...] w Warszawie, dzielnica Białołęka. Geodeta uprawniony dokonał porównania mapy z terenem i ustalił, że w miejsce wykazanych w ewidencji dwóch budynków znajduje się jeden. Pozyskany kontur i powierzchnię zabudowy ujawniono w sprawozdaniu technicznym sporządzonym w dniu 28 sierpnia 2015 r. Przekazane informacje stanowiły podstawę dla wydania w tej sprawie decyzji z urzędu, która odzwierciedla rzeczywisty stan zabudowania na gruncie. Sąd uznał także za niezasadne stanowisko, że ewidencja gruntów i budynków wymaga ponownego zbadania i aktualizacji przede wszystkim w zakresie wpisów dotyczących pomiarów ww. działek ewidencyjnych.

Sąd wyjaśnił, że podnoszona przez skarżącą kwestia nie była, jak i nie mogła być przedmiotem rozważań organów, które dokonywały weryfikacji wpisów ewidencyjnych jedynie w wąskim zakresie - błędnie ujawnionego konturu budynku (budynków). Przedstawione powyżej rozumienie pojęcia aktualizacji oraz techniczno-deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnego sporu o własność.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła W. G. zaskarżając wyrok w całości. W oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 24 ust 2a pkt 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990) - dalej: ustawa w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2016 r., poz. 1034) - dalej: rozporządzenie poprzez jego błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że procedura aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków może dotyczyć weryfikacji wpisów jedynie w wąskim zakresie (w realiach rozpatrywanej sprawy - błędnie ujawnionych konturów budynku), podczas gdy zdaniem skarżącej wyżej wskazany przepis umożliwiał organom administracji publicznej weryfikację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków również w zakresie pomiarów działek ewidencyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego oddalenia skargi w sprawie i utrzymania w mocy błędnych decyzji organów administracyjnych;

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o:

I. uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi;

II. przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym.

Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sad Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzuty te zostały oparte na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r – Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że procedura aktualizacji informacji w ewidencji gruntów i budynków może dotyczyć weryfikacji jedynie w wąskim zakresie.

Powołany art. 24 ust. 2a ust. 1 stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 1 z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają (w lit. a do lit. d wskazano źródła tych zmian), którymi są: informacje wynikające z przepisów prawa (pkt 1 lit. a), dokumenty , o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (pkt 1 lit. b), materiały zasobu (pkt 1 lit. c), wykrycie błędnych informacji (pkt 1 lit. d) oraz wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (pkt 2).

Z kolei powołany w zarzucie skargi kasacyjnej, obowiązujący w dacie orzekania przez organy § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034, ze zm.) stanowił, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu:

1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi;

2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych;

3) wyeliminowania danych błędnych;

Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega więc na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Może się to odbywać wyłącznie w sytuacji, gdy uzasadnia to udokumentowany aktualny stan prawny lub gdy błędne wpisy w bazie danych ewidencyjnych mają charakter oczywistych - w świetle złożonych dokumentów - pomyłek. Z uwagi na czysto deklaratoryjny charakter urządzeń ewidencyjnych, niezgodność danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym oraz nieprawidłowość ujawnionych w ewidencji danych, musi być oczywista, a zatem bezsporna i niewymagająca prowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Dalej trzeba powiedzieć, że ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem jest jednoznaczne uznanie, iż ewidencja gruntów i budynków nie ma charakteru prawotwórczego. Jej zadaniem wyłącznie odzwierciedlanie w sposób prawidłowy aktualnego stanu prawnego, a nie tworzenie stanu prawnego nowego, choćby był on zgodny z żądaniem wnioskodawcy.

Powołane wyżej regulacje w zakresie postępowania modernizacyjnego zostały prawidłowo zastosowana w okolicznościach kontrolowanej sprawy, co wynika zarówno z akt sprawy, jak i szczegółowych ustaleń organów administracji. W przedmiotowej sprawie organ wskazał, że dokumentem, w oparciu o który dokonano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie oznaczeń zabudowy na działkach ew. nr [...] i [...] w dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy było opracowanie geodezyjne przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczących błędnie ujawnionego konturu budynku/ budynków.

Legalności przeprowadzonego postępowania nie podważa zarzut nie uwzględnienia w ramach przeprowadzonego postępowania aktualizacyjnego także innych –wadliwych zdaniem skarżącej – wynikających z dokumentów pozyskanych w trakcie prowadzonych wcześniej szeregu postępowań sądowych.

Wskazać należy, że postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego ma szczególny charakter, polega bowiem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu, przy czym konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana. Ewidencja gruntów i budynków nie ma bowiem charakteru prawotwórczego, a jej zadaniem jest odzwierciedlenie w sposób prawidłowy aktualnego, a nie tworzenie nowego, stanu prawnego. Podkreślić należy, że organy prowadzące ewidencję powinny dążyć do zgodności danych zawartych w rejestrze ze stanem znajdującym potwierdzenie w materiale źródłowym stanowiącym zgodnie z przepisami prawa podstawę do wprowadzenia zmian.

W toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może zatem we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w dokumentach, na podstawie których już wcześniej dokonano wpisów. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się wszak do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. Zmiany wpisów w operacie ewidencyjnym muszą mieć przy tym swoje oparcie w dokumentach zasobu. Organ ewidencyjny nie posiada bowiem kompetencji do samodzielnego dokonywania ustaleń dotyczących danych zawartych w ewidencji, w tym w szczególności ustaleń w zakresie prawidłowości dowodów przeprowadzonych w ramach postępowań sądowych.

Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji nie zostało w żaden sposób wykazane (poza twierdzeniami skarżącej) istnienie niezgodności danych ewidencyjnych ze stanem faktycznym.

Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że organ ewidencyjny, prowadząc postępowanie administracyjne w przedmiocie aktualizacji ewidencji w przypadku, gdy nie zostały uprzednio przeprowadzone postępowania, których wyniki dałyby podstawy do zmiany wpisów dokonanych w ewidencji, a wnioskodawca nie przedstawił wraz z wnioskiem o aktualizację dokumentów wymienionych w przepisach prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie ma podstaw do dokonania aktualizacji wpisów. Tym samym, nie wystarczy samo kwestionowanie prawidłowości czy kompletności dokumentów stanowiących w przeszłości podstawę wpisów, aby doszło do wnioskowanej aktualizacji (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2022 r., I OSK 865/21 publik. CBOSA). Zasadnie zatem przyjęto w zaskarżonym wyroku, że samo zakwestionowanie przez skarżącą wcześniejszych wpisów, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych, nie daje podstawy do dokonania aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków w tym zakresie. Brak wzruszenia dokumentów, których wadliwość lub niepełność zarzuca skarżąca, w przewidzianym do tego trybie, uniemożliwia dokonanie zmian w ewidencji. W przypadku takim wystąpiłaby bowiem niedopuszczalna rozbieżność pomiędzy treścią ewidencji a pozostającymi w obrocie prawnym dokumentami, w tym orzeczeniami sądowymi. Tym samym zarzut naruszenia art. 24 ust 2a pkt 1 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 45 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków należało uznać za niezasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Zgodnie zaś z art. 193 zd. drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się jedynie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu w zakresie postępowania kasacyjnego, ponieważ wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.