Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 2 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Monika Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi M. K. - G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 marca 2022r. znak SKO-PW-4171-6/22 w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.

Uzasadnienie:

Decyzją z dnia 7.01.2022r., znak: IRG.6331.3.2021, Burmistrz Rabki-Zdroju na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U.

z 2021 r., poz. 2233 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku M. K. w sprawie zmiany stosunków wodnych przy ul. [...] w Rabce-Zdroju, orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W uzasadnieniu w/w decyzji podano, iż w dniu 06.10.2021 r. do organu wpłynęło pismo M. K., w którym powołując się na ustawę o odpadach wniosła o ustalenie strony właściciela nawożącego odpady ziemi niewiadomego pochodzenia z innych działek na prawdopodobnie działki nr ewid. [...], [...], [...] położone w Rabce-Zdroju przy ul. [...] oraz o zobowiązanie nawożącego odpady ziemi niewiadomego pochodzenia, a tym samym stwarzającego zagrożenie dla zdrowia w postaci zanieczyszczenia studni oraz w przyszłości zalewania działki wskutek naruszenia istniejących stosunków wodnych, do usunięcia tych odpadów oraz wstrzymania dalszych prac związanych z nawożeniem kolejnych odpadów.

Burmistrz Rabki-Zdroju pismem z dnia 14.10.2021 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych. W dniu 25.10.2021 r. przeprowadził oględziny w trakcie których ustalono, że na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] została nawieziona ziemia wymieszana z odpadami pochodzenia budowlanego w postaci cegieł i betonu, teren został wyplantowany. Wysokość nasypu wynosi około 3 m.

Dalej organ wskazał, że podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 22.11.2021 r. brak było możliwości ustalenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych ze względu na brak opadów w ostatnim czasie. K. G. (współwłaściciel działki nr [...] i pełnomocnik wnioskodawczyni) podkreślił, że działka została podwyższona około 2 m, co ma istotne znaczenie dla zmiany stosunków wodnych w kierunku działki nr ewid.[...], jak i może mieć istotne znaczenie dla ujęcia wody znajdującej się na działce. K. G. oświadczył, że z powodu braku opadów, nie jest w stanie wykazać szkody.

Burmistrz Rabki-Zdroju uznał, że brak jest dowodów wskazujących, iż w wyniku nawiezienia odpadów w postaci ziemi i odpadów budowlanych i wykonania nasypu doszło do zmiany stosunków wodnych wpływających szkodliwie na działkę nr ewid.[...], ponadto nie wykazano szkody powstałej na działce nr ewd. [...]

M. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji odwołująca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że oględziny nieruchomości przez osoby nieposiadające wyspecjalizowanej wiedzy w odnośnym zakresie mogą być niewystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Z tego powodu w postępowaniu takim zasadne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 3.03.2022 r., znak: SKO-PW-4171 -6/22, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) w związku z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne (tj. Dz. U z 2021 r., poz. 624), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przybliżył regulację zamieszczoną w art. 234 ustawy Prawo wodne, wskazując, że postępowanie administracyjne powinno zmierzać do wyjaśnienia i ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia na właściciela obowiązków określonych w art. 234 ust 3 prawa wodnego. Art. 234 ust. 3 należy rozumieć w ten sposób, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest nadto ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a szkodą. Brak szkody oznacza bowiem, że do szkodliwej zmiany stanu wody nie mogło dojść.

Kolegium podzieliło pogląd, że decyzji nakazującej przywrócenie stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom nie można wydać jedynie na podstawie obaw, tylko musi dojść do ustalenia, że właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i zmiana te szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Zdaniem Kolegium, niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności zostały ustalone w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Przede wszystkim już z treści samego wniosku wynika, że składająca go wyraziła obawę zalewania w przyszłości swojej działki, która jest niżej położona w stosunku do działek na które nawieziono ziemię, tworząc nasyp ok. 3 m. Że są to obawy potwierdził podczas rozprawy K. G., działający jako pełnomocnik M. K. oświadczając, że istnieje niebezpieczeństwo zalania parceli oraz zatrucia wody pitnej w studni, znajdującej się na działce wnioskodawczyni. Nadto podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30.11.2021 r. stwierdził, iż z powodu braku opadów nie jest w stanie wykazać szkody.

Z protokołu sporządzonego podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30.11.2021 r. wynika, iż takich szkód również nie ustalono. Natomiast podczas oględzin przeprowadzonych 25.10.2021 r. w dniu ustalono, że na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] została nawieziona ziemia wymieszana z odpadami pochodzenia budowlanego w postaci cegieł i betonu, teren został wyplantowany. Wysokość nasypu wynosi około 3 m.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo uznał więc, iż nie doszło do zmiany stanu wody na gruncie, szkodliwie oddziaływującej na grunt sąsiedni.

W kwestii zarzutów odwołania organ II instancji wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie zawierają one żadnych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na zmianę ustaleń faktycznych dokonanych przez organ I instancji i stanowią jedynie polemikę ze stanowiskiem organu I instancji, zawartym w zaskarżonej decyzji.

M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Rabki- Zdroju i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w całości organowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że w przedmiotowej sprawie ustalone zostało, że na działkach nr ewid [...], [...] i [...] została nawieziona ziemia wymieszana z odpadami pochodzenia budowlanego a wysokość nasypu wynosi ok 3 metry. K. G. - pełnomocnik skarżącej, podkreślił, że podwyższenie działki ma istotne znacznie dla zmiany stosunków wodnych w kierunku działki nr ewid [...] W odwołaniu skarżąca zwróciła uwagę na konieczność powołania biegłego posiadającego wiadomości specjalne w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się do zarzutu braku powołania dowodu z opinii biegłego. Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie powołanego art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nadto, gdy istnieje różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między określonym działaniem, a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym, w razie przesądzenia tego związku, rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Tym samym z uwagi na brak dopuszczenia dowodu z opinii biegłego istota sprawy nie została wyjaśniona i zasadny jest zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 kpa. Dodatkowo w świetle art. 38a ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych z dnia 28.07.2005 r. (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 z zm.) we wszystkich strefach ochrony uzdrowiskowej (tj. A,B i C) zabrania się prowadzenia robót melioracyjnych i innych działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych (analogiczne zapisy w uchwale Nr XXXVIII/244/13 Rady Miejskiej w Rabce –Zdroju z dnia 17.07.2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu UzdrowiskaRabka-Zdrój).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

W związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy zdalnej, stosownie do treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (DZ.U. z 2020r.poz.1842 t.j. z późn. zmianami), w sprawie zarządzono przeprowadzenie posiedzenia niejawnego celem rozpoznania sprawy.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że jak wynika z zawiadomienia o wszczęciu postępowania /k.30 akt adm./, organ wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych na działce ewidencyjnej nr [...] w Rabce – Zdroju. Postępowanie wszczęto w związku z zawiadomieniem M. K. z dnia 6.10.2021r. o nawiezieniu ziemi na działki sąsiednie, stwarzającym zagrożenie zanieczyszczenia studni, z której korzysta, jak również możliwości spowodowania w przyszłości zalewania jej działki niżej położonej. W trakcie oględzin w dniu 25.10.2021r. stwierdzono istotnie istnienie nawiezionej ziemi, zaś K. G. oświadczył, że istnieje niebezpieczeństwo zatrucia wody pitnej w studni i zalania parceli /k.22/. W trakcie oględzin w dniu 30.11.2011r. stwierdzono, że brak jest możliwości stwierdzenia, czy doszło do zmiany stosunków wodnych, ze względu na brak opadów /k.10/, a tym samym K. G. nie jest w stanie wykazać szkody.

W związku z wszczęciem postępowania w sprawie zmiany stosunków wodnych, wskazać trzeba, że prowadzone ono było w oparciu o przepis art. 234 ust. 3 ustawy Prawo Wodne. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

Istotna jest wykładnia tego przepisu, dokonana przez orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreślająca konieczność wystąpienia realnej, a nie hipotetycznej (tj. kiedyś, w przyszłości) szkody. Wobec stanowiska skarżącej konieczne jest przybliżenie wypowiedzi judykatury w tej kwestii. I tak WSA w Poznaniu wskazał: "Zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy (wyrok z dnia 11 sierpnia 2022 r. III SA/Po 201/22 LEX nr 3398865). Potwierdza to jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r. III OSK 390/22, LEX nr 3349259: "Zastosowanie art. 234 ust. 3 p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie powołanego przepisu uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy". NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2022 r. III OSK 5094/21, LEX nr 3363288 wskazał: "Sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem". Stosując się do tego wskazania, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 21 lutego 2022 r. II SA/Ke 785/21, LEX nr 3328115 podniósł: "Sama zmiana stanu wody na gruncie nie uprawnia jeszcze do tego, aby organ nałożył obowiązki wynikające z przepisu art. 234 ust. 3 p.w., bowiem potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Organ w takim postępowaniu nie ma podstaw do poszukiwania wszelkich przyczyn istnienia niezadawalającego stanu wód na gruncie wnioskodawcy. Konieczne jest zatem stwierdzenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy tą zmianą a szkodą na sąsiedniej nieruchomości, a więc dopiero zaistnienie wszystkich określonych w art. 234 ust. 3 tej ustawy przesłanek stwarza po stronie organu obowiązek wydania nakazu, o którym mowa w tym przepisie". Identyczne stanowisko zajął WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r. II SA/Go 670/21, LEX nr 3281629, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2021 r. II SA/Kr 911/21, LEX nr 3344702, WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 27 października 2021 r. II SA/Gl 723/21, LEX nr 3267752, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 lipca 2021 r. VIII SA/Wa 455/21, LEX nr 3265386, WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 czerwca 2021 r. II SA/Rz 661/21, LEX nr 3214296, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 marca 2021 r. II SA/Kr 1219/20, LEX nr 3176726, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 6 kwietnia 2020 r. II SA/Bk 181/20, LEX nr 2973634.

Podkreśla się w orzecznictwie, że szkodliwa zmiana na gruncie musi być realna. Tak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 sierpnia 2020 r. II OSK 1002/20, LEX nr 3075965: "Dla zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego konieczne jest jedynie ustalenie, czy zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie hipotetyczne ale o rzeczywiste" (identycznie NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2021 r. III OSK 530/21, LEX nr 3332169). WSA w Białymstoku podkreśla stanowczo tę okoliczność: " Brak szkody determinuje rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż sytuacja nieustalenia zaistnienia szkody nie może stanowić podstawy wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 3 p.w.". Trzeba jeszcze przytoczyć w tym względzie wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r VII SA/Wa 1729/19,. LEX nr 3053445: " Postępowanie w przedmiocie zmiany przez właściciela gruntu stanu wody na gruncie w sposób powodujący szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie i ustalenie, że zmiana ta nastąpiła w wyniku działania oznaczonej osoby jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy owe szkodliwe zmiany już wystąpiły. Innymi słowy, działanie, w wyniku którego powstaje naruszenie stosunków wodnych musi być dokonane, a nie hipotetyczne. W trybie art. 234 ust. 1 pkt 1 i 3 p.w. nie ustala się natomiast przyszłego, hipotetycznego naruszenia stosunków wodnych".

Jak to wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r. II SA/Kr 54/21, LEX nr 3185069: "Niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, jest wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenia wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej". W kontrolowanej sprawie skarżąca nie wskazała jakiejkolwiek realnej szkody, pomimo odbycia dwukrotnych oględzin i taki stan rzeczy trwał w trakcie całego postępowania. W tej sytuacji prawidłowo organy odmówiły wydania decyzji w przedmiocie przywrócenia stanu poprzedniego czy wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Co się tyczy zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, to w ocenie sądu jest on bezzasadny. Trzeba bowiem pamiętać, do czego służy dowód w postępowaniu w sprawie zmiany stosunków wodnych. Wypowiadał się na ten temat wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 16 grudnia 2020 r. II OSK 2983/20, LEX nr 3097695 NSA wskazał: "Zastosowanie przepisu art. 234 ust. 3 p.w. uzależnione jest od wystąpienia skutku w postaci szkody, zatem pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy. Ustalenie wspomnianego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu". Opinia biegłego dotyczy zatem najczęściej związku przyczynowego między zaistniałą zmianą na gruncie, a powstałą, zaistniałą już realnie szkodą, gdyż ustalenie tego wymaga zazwyczaj wiadomości specjalnych. W przypadku, gdy szkoda nie wystąpiła, brak postaw do stosowania art. 234 ust. 3 Prawa Wodnego, a tym samym do przeprowadzania opinii biegłego. W szczególności w świetle aktualnej wykładni, taka opinia nie powinna być prowadzona na okoliczność istnienia prawdopodobieństwa wystąpienia takich szkód w przyszłości.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.