III SA/Kr 811/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-12-14	
Data wpływu	2015-07-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Barbara Pasternak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6122 Rozgraniczenia nieruchomości	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	I OSK 1262/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287; Art. 31, art. 33; Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; Art. 156 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1999 nr 45 poz 453; Par. 12, 13; ROZPORZĄDZENIE MINISTRÓW SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI ORAZ ROLNICTWA I GOSPODARKI ŻYWNOŚCIOWEJ z  dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...] zatwierdził granice nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...] z dz. ew. nr [...] (przed zmianą działka nr [...] i [...]), położonych w obrębie wsi K.

Pismem z dnia 9 kwietnia 2013 r. T. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. T. K. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez naruszenie art. 33 w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, tj. wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, w przypadku gdy właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, ustalenie przebiegu granicy nie było możliwe na podstawie dowodów z dokumentów określonych w art. 31 ust. 2 prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz brak było zgodnego oświadczenia stron. Wnioskodawca poinformował ponadto, że w wyniku przeniesienia w dniu 12 października 2007 r. prawa własności działki nr [...] na T. P. K. aktem notarialnym Rep Nr [...] T. P. K. stał się stroną i jako strona postępowania w dniu 8 października 2012 r. wniósł pismo do Urzędu Gminy, w którym w sposób wyraźny podniósł, iż w toku postępowania rozgraniczeniowego nie brał udziału w rozprawie rozgraniczeniowej, ponadto wyraził sprzeciw przeciwko jakiemukolwiek postępowaniu rozgraniczeniowemu, a tym samym jako nowy właściciel nieruchomości, nie wyraził zgody na przebieg granicy nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [....] z działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...] — położonymi w obrębie Wsi K. Zarzucił również, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej w związku z art. 33 i 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i z naruszeniem przepisów o właściwości poprzez wydanie decyzji przez Wójta Gminy w przypadku, gdy Wójt nie miał podstaw do wydania decyzji, gdyż w tej sytuacji właściwy był sąd powszechny, a zatem organ powinien był umorzyć postępowanie administracyjne. T. K. wyjaśnił, że zarówno wnioskodawca B. G. – B. pismem z dnia 8 czerwca 2012 r., jaki i obecny właściciel działki T. P. K. pismem z dnia 8 października 2012 r. wnieśli o cofnięcie wniosku o rozgraniczenie, podkreślając, iż sprzeciwiają się jakiemukolwiek postępowaniu rozgraniczeniowemu i przebiegowi granicy nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...] — położonymi w obrębie wsi K. Tym samym nie było zgodnego oświadczenia stron w zakresie rozgraniczenia działek [...] a [...], [...]. Ustalenie przebiegu granic nie mogło nastąpić również na podstawie zebranych dowodów, gdyż protokół rozgraniczeniowy został sporządzony w 27.10.2006 r. tj. w czasie, gdy obecny właściciel nie był w posiadaniu działki [...]. Zgodnie z art. 31 prawa geodezyjnego i kartograficznego czynność ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 kpa w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz.1287 ze zm.), dalej pgik, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy decyzją z dnia [...] 2012 r.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że badając sprawę pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym pgik, stwierdzono, że Wójt Gminy nie dopuścił się rażącego naruszenia przepisów, które stanowiły podstawę do jej wydania. Kolegium wskazało, że zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Wójt Gminy po dokonaniu analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie art. 33 ust. 1 pgik decyzją z dnia [...] 2012 r. zatwierdził granice pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], a nieruchomościami stanowiącymi działki ewidencyjne nr nr: [...], (przed zmianą [...]), [...] na odcinkach opisanych punktami: D-A-B-C na mapie uzupełniającej do rozgraniczenia, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 30 maja 2012 r. KERG nr [...], jako ustalone na podstawie zgodnego oświadczenia stron.

T. K. zwrócił się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie:

1) art. 107 § 3 kpa i tym samym spowodowanie wadliwości decyzji, która zawiera niezrozumiałe uzasadnienie prawne,

2) art. 33 pgik poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nastąpiło ustalenie przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów, czy też zgodnego oświadczenia stron;

3) art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że nie doszło we wskazanym stanie faktycznym do rażącego naruszenie prawa;

4) art. 7, art. 8, art. 10 § 1 kpa poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

SKO decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 158 kpa w związku art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne o kartograficzne, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oraz kwestię rażącego naruszenia prawa jako przesłanki stwierdzenia nieważności. Oceniając zaś decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. pod kątem jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, Kolegium nie stwierdziło, aby decyzja ta naruszyła w sposób rażący którykolwiek z przepisów stanowiących podstawę do jej wydania. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego sprawy wynikało, iż zainteresowane strony nie zawarły ugody, natomiast Wójt Gminy po dokonaniu analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego, na podstawie art. 33 ust 1 pgik zatwierdził granice pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], a nieruchomościami stanowiącymi działki ewidencyjne nr: [...], (przed zmianą [...]), [....] na odcinkach opisanych punktami: D-A-B-C na mapie uzupełniającej do rozgraniczenia, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjno - kartograficznego w dniu 30 maja 2012r. KERG nr [...], jako ustalone na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Przebieg granic został natomiast szczegółowo opisany na szkicu granicznym stanowiącym załącznik do decyzji. W ocenie Kolegium decyzja Wójta została wydana zgodnie z regulacją zawartą w art. 33 pgik.

Kolegium uznało, że zakwestionowane przez wnioskodawcę stwierdzenie zawarte na str. 7 uzasadnienia decyzji Kolegium polegające na pozostawieniu wyrazu "zebranych" było efektem oczywistej omyłki, która nastąpiła podczas przenoszenia aplikacji tekstowych w trakcie sporządzania decyzji.

Odnosząc się do zarzutu, że zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, zebrana w sprawie dokumentacja była rozbieżna i niepełna i jako taka nie powinna stanowić podstawy do ustalenia granic nieruchomości, Kolegium wyjaśniło, że rzeczywiście zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, a zebrana w sprawie dokumentacja nie stanowiła podstawy do wydania w sprawie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, co zostało już wyjaśnione w decyzji z dnia [...] 2015 r. Kolegium stwierdziło bowiem wprost, że granice pomiędzy nieruchomością stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...], a nieruchomościami stanowiącymi działki ewidencyjne nr nr: [...], (przed zmianą [...]), [...] na odcinkach opisanych punktami: D-A-B-C ustalone zostały na podstawie zgodnego oświadczenia stron.

Kolegium za niezasadny uznało także zarzut, że postępowanie rozgraniczeniowe należało umorzyć i przekazać sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Wskazało, że postępowanie w zakresie ustalenia granicy działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr: [...], [...] - położonymi w obrębie wsi K gm. K zostało wszczęte postanowieniem z dnia 28 września 2006 r. na wniosek B. G. - B. W trakcie postępowania B. G. – B. zbyła działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz T. K. W dniu 28 listopada 2011 r. organ przekazał geodecie informację o zmianie właściciela działki ewidencyjnej nr [...] i poinformował, iż zgodnie z treścią księgi wieczystej [...] dziale II własność został wpisany T. P. K. celem uwzględnienia tego faktu w trakcie prowadzonych czynności rozgraniczeniowych. Pismem z dnia 7 grudnia 2011 r. Wójt Gminy poinformował T. K. o toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym w zakresie ustalenia granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...], [....] położonymi w obrębie Wsi K gm. K. Ponadto zwrócił się z zapytaniem, czy jest zainteresowany kontynuowaniem niniejszego postępowania. W załączeniu przekazano kopię postanowienia wraz z mapą. Pismo powyższe zostało odebrane przez T. K. w dniu 10 grudnia 2011 r., ale zainteresowany nie udzielił na nie odpowiedzi. Pismem z dnia 4 lipca 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania, iż przed wydaniem decyzji mogą się wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i zapoznać się z aktami sprawy w terminie od dnia 11 do dnia 25 lipca 2012 r.

Kolegium podało też, że 27 lipca 2012 r. wpłynął do wniosek T. K. o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego na okres 2-miesięcy do czasu uregulowania spraw majątkowych pomiędzy wnioskodawczynią rozgraniczenia, a A. B. Wójt Gminy wyznaczył na dzień 26 września 2012 r. rozprawę administracyjną, podczas której strony postępowania nie wyraziły zgody na zawieszenie postępowania. Jeszcze przed rozprawą, tj. w dniu 13 sierpnia 2012 r. wpłynęły pisma od A. T. oraz od A. B., w których poinformowali, że nie wyrażają zgody na zawieszenie tego postępowania.

Następnie w dniu 10 października 2012 r. wpłynęło do pismo T. K. w którym wniósł o umorzenie postępowania, gdyż nie był obecny na gruncie w dniu 27 października 2006 r., zarzucił, że o rozprawie w dniu 26 września 2009 r. nie był powiadomiony i rozprawa nie powinna mieć miejsca. Poinformował również, że na skutek zmiany właściciela działki ewidencyjnej nr [...] sprzeciwia się jakiemukolwiek postępowaniu rozgraniczeniowemu i wnosi o umorzenie tego postępowania.

Kolegium dokonało analizy akt sprawy i ustaliło, że wezwanie na rozprawę administracyjną na dzień 26 września 2012 r. adresowane do T. K. na adres: ul. K, Z zostało zwrócone przez pocztę z adnotacją: "31 sierpnia 2012r. - Adresat nieobecny, powtórnie awizowano 07.09.2012r. — zwrot nie podjęto w terminie". W takiej sytuacji należy przyjąć, że wystąpił skutek doręczenia oraz, że strona była prawidłowo powiadomiona o rozprawie. Kolegium stwierdziło również, że w sprawie nie zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 2 kpa. Kolegium podkreśliło, że z akt sprawy wynika, iż strony postępowania zgodnie oświadczyły, że ustalone granice działki ewidencyjnej nr [...], a działką ewidencyjną nr [...] (przed zmianą nr [...]) oraz z działką ewidencyjną nr [...] na odcinkach opisanych na szkicu granicznym punktami: D-A-B-C, uznają za obowiązujące i nie zgłaszają zastrzeżeń do ich przebiegu. Strony podpisały protokół graniczny, który przed podpisaniem został im odczytany. Przed wydaniem decyzji strony nie wyraziły zgody na uwzględnienie wniosku T. K. o zawieszenie postępowania. Ponadto Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem T. K., że organ powinien był umorzyć postępowanie i z urzędu przekazać sprawę do rozpoznania sądowi, który w zaistniałych okolicznościach byłby właściwy do rozpoznania sprawy. Skoro bowiem organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe stwierdził, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, to tym samym brak było podstaw do umorzenia postępowania i przekazania z urzędu sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu.

Kolegium stwierdziło, że poczynione ustalenia wykluczały zaistnienie którejkolwiek przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa, warunkującej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję SKO z dnia 24 kwietnia 2014 r. , [...] wniósł T. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 kpa polegające w szczególności na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Kolegium z dnia 16 stycznia 2015 r. oraz niedostatecznym wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy, w szczególności nie wzięcie pod uwagę braku zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez uznanie, że nie doszło we wskazanym stanie faktycznym do rażącego naruszenia prawa a także naruszenie art. 33 i 34 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego błędną wykładnię oraz błędne zastosowanie do nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie, jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W toku tego postępowania organy badają, czy w sprawie istnieją przesłanki do wzruszenia decyzji, enumeratywnie wymienione w przepisie art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zakończonego zaskarżoną decyzją była decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2012r., [...]. W pierwszej kolejności należało rozstrzygnąć, czy w stosunku do decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, która wobec braku zgłoszonego przez strony żądania nie została skierowana na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010.1287 ze zm.), dalej pgik, dopuszczalne jest prowadzenie postępowania w nadzwyczajnym trybie, jakim jest tryb nieważnościowy. Problem ten był przedmiotem rozważań doktryny i orzecznictwa, które jednolicie opowiadają się za dopuszczalnością wniesienia przez stronę nadzwyczajnych środków prawnych od decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Decyzja taka, wydana na podstawie art. 33 ust. 1 i 2 pgik jest decyzją ostateczną, a zatem zgodnie z art. 16 § 1 kpa jej uchylenie lub zmiana, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa (por. wyrok SN z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. akt III RN 15/98, OSNAP 10/2000, poz. 378). Możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w trybie nadzwyczajnym nie stoi na przeszkodzie przewidziana w art. 33 ust. 3 pgik możliwość żądania przekazania sprawy sądowi. Tryb przewidziany w tym przepisie – tj. żądanie przekazania sprawy sądowi w terminie dni 14 –tu od otrzymania decyzji o rozgraniczeniu otwiera bowiem drogę do rozpoznania sporu granicznego przez sąd powszechny i powoduje, że decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą. Sąd rozpoznający sprawę rozgraniczeniową w zasadzie nie kontroluje poprawności (legalności) postępowania przed organem administracji. Natomiast uruchomienie któregoś z trybów nadzwyczajnych otwiera drogę do kontroli decyzji o rozgraniczeniu przez organy administracji publicznej, pod względem istnienia przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 lub 156 § 1 kpa. Należy więc przyjąć, że w przypadkach, gdy strona administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego kwestionuje legalność decyzji administracyjnej z powołaniem się na okoliczności wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 kpa, wówczas do rozpatrzenia żądania wznowienia postępowania lub żądania stwierdzenia nieważności decyzji właściwe są organy administracji publicznej.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tj. wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja poddana weryfikacji jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak- Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996 r., kom do art. 156 ustawy). Z uwagi na powoływaną przez skarżącego podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. tj. wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt. 2 kpa przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje istnienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, Lex Omega nr 165717). W wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2006r. sygn. akt I OSK 883/06 zauważa się, że rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę jego naruszenia i nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające nawet istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (Lex Omega nr 299873).

Przedstawione wyżej zasady dotyczące ustalania, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, odnieść należy do kontrolowanego postępowania, dla którego kluczowe znaczenie mają przepisy Rozdziału 6 pgik i dokonanie kontroli decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. celem stwierdzenia, czy nie jest ona dotknięta wada nieważności. Celem postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 29 ust. 1 pgik jest ustalenie przebiegu granic nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym wyczerpująco określają przepisy art. 31 pkt 4 pgik, 33 ust. 1 i 34 ust. 2 pgik. Sprawa o rozgraniczenie może zatem w postępowaniu administracyjnym zakończyć się ugodą mającą moc ugody sądowej i umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa wobec zwarcia ugody - art. 31 ust. 1 pkt 4 pgik, decyzją organu o rozgraniczeniu - art. 33 ust. 1 pgik, oraz decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi - art. 34 ust. 2 pgik. Z uwagi na fakt, że weryfikacji w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w art. 156 kpa poddana była decyzja o rozgraniczeniu wydana na podstawie art. 33 ust. 1 pgik, przypomnienia wymaga, że zgodnie z tym przepisem wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.

Przepisy art. 31 ust. 2 i 3 określają rodzaje dowodów w postaci znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej stanowiących ustalenia przebiegu granicy. Zarazem stanowią (art. 31 ust. 3), że jeżeli brak danych, o których mowa w ust. 2 lub są one nie wystarczające albo sprzeczne ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy.

W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 1 pgik wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami: w wypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności zwraca się upoważnionemu geodecie dokumentację do poprawy i uzupełnienia. Nadto wydanie pozytywnej decyzji o rozgraniczeniu poprzedza włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Wydane na podstawie art. 32 ust. 6 pgik Rozporządzenie Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. 1999.45.453), dalej rozporządzenie, określa rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic oraz sposób i tryb wykonywania przez geodetę czynności ustalania przebiegu granic i sporządzania dokumentacji przy rozgraniczeniu nieruchomości. Przepisy tego aktu określają zatem dopuszczalne i niezbędne środki dowodowe i czynności geodety w toku postępowania administracyjnego o rozgraniczenie podejmowane celem ustalenia przebiegu granicy. Z drugiej strony zebrany w taki sposób materiał stanowi podstawę do dokonania przez organ oceny, o której mowa w art. 33 ust. 3 ust. 2 pgik, przed wydaniem decyzji o rozgraniczeniu na podstawie ust. 1 tego przepisu.

Z treści powyższych przepisów – zarówno ustawy pgik, jak i wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego wynika, że stanowią one kompletną regulację, jeżeli chodzi o tryb przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, rodzaj i kolejność czynności podejmowanych przez geodetę na gruncie jak i rezultaty tych czynności – co winno znaleźć odzwierciedlenie w treści sporządzonego protokołu granicznego. Wynik tych czynności ma decydujące znaczenie jeżeli chodzi o rodzaj i treść rozstrzygnięcia kończącego etap administracyjny rozgraniczenia nieruchomości. Dopiero brak pozytywnego rezultatu w postaci zawarcia przez strony ugody, o której mowa w art. 31 ust. 4 pgik pozwala na kontynuowanie postępowania celem ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron (wzgl. w przypadku braku oświadczenia - niekwestionowania przebiegu granicy przez jedną ze stron) pozwala na "przejście do następnego etapu czynności ustalania przebiegu granic. Oznacza to, że ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron może nastąpić w przypadku, gdy przebiegu granicy nie można ustalić na podstawie zebranych dowodów, których rodzaje są wymienione w § 3 - 5 rozporządzenia, o czym stanowi § 12 rozporządzenia. Niemożność natomiast wydania któregokolwiek z powyższych rozstrzygnięć powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi - art. 34 pgik. Podstawową, wspólną przesłanką determinującą możliwość wydania którejkolwiek z decyzji kończącej administracyjne postępowanie o rozgraniczenie jest udział w czynnościach ustalania przebiegu granic osób uprawnionych do wystąpienia jako strony postępowania rozgraniczeniowego. Tylko bowiem takie podmioty uprawnione są do zawarcia ugody lub złożenia oświadczenia dotyczącego przebiegu granicy, o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zakończenie postępowania administracyjnego o rozgraniczenie nieruchomości uzależnione jest więc nie tylko od możliwości ustalenia przebiegu granicy na podstawie zebranych dowodów, ale także od treści oświadczeń składanych przez strony w toku czynności ustalania przebiegu granic z udziałem geodety.

Z treści decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. wynika, że "strony postępowania ustaliły przebieg granic działki ewidencyjnej nr [...] z działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...] położonymi w obrębie wsi K i podpisały protokół graniczny". Z protokołu tego, sporządzonego w dniu 27 pażdziernika 2006 r. wynika natomiast, że strony złożyły oświadczenia dotyczące przebiegu granic, oraz że dokumenty geodezyjne są niespójne i nie dają możliwości jednoznacznego określenia przebiegu granic. Z powyższego wynika zatem, że przebieg granicy został ustalony przez organ na podstawie art. 33 ust. 1 pgik - na podstawie zgodnego oświadczenia stron. W czynnościach ustalania przebiegu granic na gruncie w dniu 27 pażdziernika 2006 r. brała udział ówczesna właścicielka działki ew. nr [...] B. G. – B. zarazem wnioskująca o rozgraniczenie nieruchomości w dniu 15 września 2006 r. W toku postępowania administracyjnego przeniosła ona na rzecz skarżącego prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę ew. nr [...] w dniu 12 października 2007 r. Skarżący został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu rozgraniczeniowym pismem organu z dnia 7 grudnia 2011 r. Dalszy przebieg postępowania i treść składanych przez strony pism szczegółowo opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zbędne jest więc ponowne jego opisywanie. Analizując przebieg postępowania zakończonego decyzją Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odniosło się do składanych przez skarżącego w toku postępowania rozgraniczeniowego pism zawierających wnioski o zawieszenie postępowania rozgraniczeniowego, względnie jego umorzenie. Wnioski te oceniło jako nieuzasadnione, uznając równocześnie, że Wójt Gminy miał podstawy do wydania decyzji o rozgraniczeniu a to wobec istnienia zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granic działki [...] z działkami [...] i [...], co skutkuje tym, że brak podstaw do uznania, że decyzja o rozgraniczeniu wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Należy przychylić się do stanowiska i argumentacji Kolegium, iż brak było podstaw do zawieszenia postępowania rozgraniczeniowego wobec braku na to zgody pozostałych uczestników postępowania. Nie ma natomiast racji skarżący twierdząc, że cofnięcie wniosku o rozgraniczenie przez B. G. – B., oraz przez skarżącego powinno było spowodować umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa. Przede wszystkim B. G. – B. wyzbywając się własności działki nr [...] utraciła przymiot strony postępowania, więc składanie przez w/w jakichkolwiek wniosków procesowych pozbawione było znaczenia. Natomiast co do cofnięcia wniosku o rozgraniczenie przez skarżącego należy przyznać rację organowi, który zasadnie powołał się na treść art. 105 § 2 kpa, zgodnie z którym umorzenie postępowania byłoby możliwe tylko przy braku sprzeciwu pozostałych stron, co w sprawie nie miało miejsca (sprzeciw uczestnika A. B.). Poza powyższymi słusznymi twierdzeniami organu stwierdzić jednak należy, że SKO nie oceniło decyzji Wójta Gminy w sposób pełny i należyty, z uwzględnieniem treści art. 156 § 1 kpa. Pominęło bowiem treść obowiązujących, jednoznacznych regulacji dotyczących postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1 pgik. Skutkiem powyższego, ocenę Kolegium, iż decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. nie jest dotknięta wadą nieważności należało uznać za błędną. Kolegium nie odniosło się bowiem zupełnie do najistotniejszej kwestii podnoszonej także przez skarżącego w toku kontrolowanego postępowania, tj. braku udziału skarżącego w czynnościach ustalenia przebiegu granic. Jak już wyżej wskazano udział stron w postępowaniu o rozgraniczenie nabiera szczególnego charakteru a to z uwagi na możliwość wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne wyłącznie po dokonaniu czynności, o których mowa w rozporządzeniu, polegających na ustalaniu przebiegu granic. W toku tych czynności strony są uprawnione do składania wiążących oświadczeń dotyczących zasięgu przysługującego im prawa własności. Niedopuszczalne jest więc wydanie decyzji o rozgraniczeniu na podstawie art. 33 ust. 1 pgik - zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granic, w sytuacji braku udziału w tych czynnościach wszystkich stron postępowania. SKO pominęło i nie oceniło istotnej okoliczności - iż z chwilą wyzbycia się własności działki ewidencyjnej nr [...] B. G. – B. utraciła przymiot strony postępowania o rozgraniczenie, pomimo iż była wnioskującą o jego przeprowadzenie, jako właścicielka tej działki w 2006 r. W jej miejsce przymiot strony uzyskał skarżący i to z chwilą nabycia własności tej działki. Zatem skarżący powinien był uczestniczyć w czynnościach ustalania przebiegu granic na gruncie i mieć możliwość składania oświadczeń co do ewentualnego zawarcia ugody i jej treści lub w przypadku nie zawarcia ugody – oświadczenia dotyczącego przebiegu granicy. Oczywiste jest więc, że w takim stanie sprawy nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o rozgraniczeniu na podstawie zgodnego oświadczenia stron - skoro strona postępowania nie brała udziału w czynnościach i nie składała jakichkolwiek oświadczeń w prawem przepisanym trybie, właściwym i koniecznym dla wydania decyzji na podstawie art. 33 ust. 1 pgik. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie przepisów art. 33 ust. 1 pgik oraz przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości. Nie dostrzegło tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pomimo szczegółowego przedstawienia przebiegu postępowania na także treści zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku kontrolowanego postępowania jak i postępowania rozgraniczeniowego.

Jak wskazano wyżej, wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie art. 31 ust. 1 pgik poprzedza dokonanie przez organ oceny dokumentacji, o której mowa w ust. 2 pkt. 1 ustawy. Treść załączonych akt rozgraniczeniowych, oraz treść decyzji o rozgraniczeniu i jej uzasadnienia nie wskazuje, aby wydanie przez Wójta Gminy poprzedzone było oceną, o której mowa wyżej. Brak przeprowadzenia przez organ tej oceny traktować należy jako rażące naruszenie art. 33 ust. 2 pkt. 1 pgik. Omawiane naruszenie powoduje, że organ wydający decyzję o rozgraniczeniu nie może jej oprzeć na podstawie zebranych dowodów pozwalających na ustalenie przebiegu granicy, bowiem przepisy art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy należy stosować łącznie.

Stwierdzić więc należy, że SKO błędnie uznało, iż decyzja Wójta Gminy z dnia [...] 2012 r. [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z przedstawionej wyżej argumentacji decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 33 ust. 1 pgik, § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie rozgraniczania nieruchomości, oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Treść bowiem tej decyzji pozostawała w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z brzmieniem tych przepisów. Dodać należy, że skutek spowodowany tym naruszeniem był także nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego. Pozostawienie w obrocie prawnym tej wadliwej decyzji pociągnęłoby za sobą brak możliwości ponownego ustalenia przebiegu wskazanych w niej granic w postępowaniu tak przed organami administracyjnymi jak i przed sądem powszechnym.

Ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie miało na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu co do rodzaju i charakteru naruszeń prawa przez organ wydający decyzję o rozgraniczeniu.

Przepis art. 156 kpa pomimo zamieszczenia go w ustawie procesowej jest przepisem prawa materialnego. Wobec naruszenia tego przepisu w sposób mający wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) ppsa orzec jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ppsa.