Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi G. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 czerwca 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 343/25 – w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałej części skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącej G. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Pismem z 30 stycznia 2026 r. G. W. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez r. W., wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego dalej: Burmistrzem, Organem lub organem I instancji) w załatwieniu sprawy wydania decyzji o warunkach zabudowy – dla inwestycji polegającej na legalizacji muru oporowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (utwardzeniem placu składowego i budową drenażu rozsączającego wraz z kanałem i studzienkami odwadniającymi) na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] w [...] – po wydaniu przez ww. Sąd dnia 26 czerwca 2025 r. prawomocnego wyroku uchylającego o sygn. akt IV SA/Po 343/25 (dalej: Wyrok WSA). Skarżąca wniosła o:

1. wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

2. uwzględnienie skargi na bezczynność Burmistrza przez Sąd i zobowiązanie Organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie – w razie niezałatwienia sprawy przez Burmistrza w trybie autokontroli,

3. stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności,

4. stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

5. przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub innej, uznanej przez Sąd za właściwą,

6. zasądzenie od Burmistrza na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł].

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy (w skrócie: decyzji w.z.) zostali zobowiązani I. J. i W. C. (dalej: Inwestorzy) przez PINB w [...], w celu zakończenia odnośnych postępowań naprawczych (legalizacyjnych) wszczętych z urzędu, ale z inicjatywy-wniosku Skarżącej z 20.1.2023 r. Po wydaniu prawomocnego uchylającego Wyroku WSA w obrocie prawnym pozostało kolejne zawiadomienie o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego znak: [...] z 23.4.2024 r. (wcześniej: zawiadomienie z 9.1.2024 r.). W ocenie Skarżącej, ponieważ sprawa jest bardzo dobrze znana Organowi (toczy się od ponad dwóch lat), a Sąd w Wyroku WSA dokonał oceny prawnej sprawy i udzielił wskazań co do dalszego postępowania, to sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki – czego Organ nie uczynił, choć od wydania tego wyroku minęło ponad 7 miesięcy, a od doręczenia Organowi akt z odpisem prawomocnego wyroku ponad 4 miesiące. Skarżąca zarzuciła, że Burmistrz od doręczenia mu wyroku nie wykonał jakiejkolwiek czynności w sprawie.

Co do żądania zawartego w pkt 5 petitum skargi, pełnomocnik Skarżącej stwierdził, że przyznanie żądanej sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody – dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności – lecz stanowi formę zadośćuczynienia dla strony skarżącej za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. W tym kontekście autor skargi skonstatował, że Skarżąca doznała w związku z bezczynnością Organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Ustalając zaś wysokość sumy pieniężnej, Sąd powinien – zdaniem autora skargi – wziąć pod uwagę sposób działania Burmistrza, noszący znamiona celowego unikania podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez dodatkowej sankcji Organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ponadto Sąd winien mieć na uwadze istotne dla Skarżącej uciążliwości powodowane działalnością gospodarczą sąsiada (handlem materiałami budowlanymi), takie jak: hałas, zalewanie wodami opadowymi i roztopowymi, itp. Albowiem pomimo istnienia budowli i urządzeń do odprowadzania wody, Skarżąca i tak jest zalewana przez sąsiada, gdyż nie zostały one prawidłowo zaprojektowane (stanowią samowolę budowlaną) i są niedostosowane do ilości wody, którą powinny odebrać (nie mają odpowiedniej wydajności) z bardzo dużej – samowolnie utwardzonej powierzchni (ponad 860 m2). Na koniec pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, że skarga została poprzedzona ponagleniem z 8.1.2026 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając w uzasadnieniu, że wbrew twierdzeniom skargi, po wydaniu Wyroku WSA podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy – do czego jednak na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę nie doszło, z uwagi na brak otrzymania niezbędnych wyjaśnień od Inwestorów. Dalej Burmistrz wskazał, że:

- stosownie do wytycznych z Wyroku WSA skierował do Inwestorów wezwanie do złożenia wyjaśnień oraz do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie kopii aktualnej mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku – odpowiedniej mapy ewidencyjnej.

- pismem z 10.12.2025 r. (doręczonym Organowi 16.12.2025 r.) Inwestorzy udzielili wyjaśnień w sprawie i złożyli wniosek o przedłużenie terminu na przedłożenie map. Zostały one dostarczone 5.1.2026 r. Zdaniem Burmistrza, Inwestorzy częściowo nienależycie ustosunkowali się do wezwania do udzielenia wyjaśnień, wobec czego Organ, pismem z 23.1.2026 r., ponowił wezwanie do wyjaśnienia spornej kwestii przez Inwestorów, gdyż – jak wskazał – nie jest uprawniony do samodzielnej modyfikacji wniosku;

- pismem doręczonym 13.2.2026 r. Inwestorzy udzielili wyjaśnień w sprawie.

Dalej Burmistrz argumentował, że mając na uwadze, iż:

- zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się w szczególności okresów opóźnień spowodowanych z winy strony;

- stosownie do art. 6 ustawy z dnia 5 listopada 2025 r. zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1668) w okresie od dnia wejścia w życie tej ustawy zmieniającej (tj. 9.12.2025 r.) do 31 grudnia 2026 r., bieg terminów, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.), które się rozpoczęły, przerywa się i terminy te biegną na nowo od dnia 1 stycznia 2027 r.,

brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, iż Burmistrz dopuścił się bezczynności w sprawie. Wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w niniejszej sprawie uzależnione jest bowiem od udzielenia przez Inwestorów stosownych wyjaśnień i wymagało przedłożenia właściwych map, co jest konsekwencją związania Organu wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w Wyroku WSA. Natomiast podniesione w skardze okoliczności związane z uciążliwościami, których Skarżąca ma doznawać na skutek działalności gospodarczej prowadzonej przez sąsiada, nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej żądania są zasadne.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, dla swej skuteczności musi ono zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie składu 7 sędziów NSA z 2.9.2020 r., II OSK 3732/18; to postanowienie oraz, o ile inaczej nie zastrzeżono, dalsze orzeczenia sądowe przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl,). Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.9.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.1.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20), o ile tylko ponaglenie nie zostało wniesione przedwcześnie (por. postanowienie WSA z 17.8.2023 r., IV SAB/Po 89/23).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik Skarżącej wystosował wymagane prawem ponaglenie pismem z 8 stycznia 2026 r. (wpływ do Organu: 12.1.2026 r. – k. 186 akt adm.). Zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, okoliczność, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO lub organ II instancji) postanowieniem z 29 stycznia 2026 r. ([...]; k. 189-190 akt adm.) nie stwierdziło bezczynności organu I instancji, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi, ani jej skuteczności. W postanowieniu tym organ II instancji, przywoławszy treść art. 35 i art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; w skrócie: k.p.a.) zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie, konkludując, że "organ I instancji nie pozostaje w bezczynności, ponieważ podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy". Tymczasem, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, Organ przekroczył termin załatwienia sprawy, z powodów niżej wyłuszczonych.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że ponaglenie w niniejszej sprawie zostało wniesione skutecznie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi – której przedmiotem uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w rozpatrzeniu wniosku Inwestorów o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji muru oporowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (utwardzeniem placu składowego i budową drenażu rozsączającego wraz z kanałem i studzienkami odwadniającymi) na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...] w [...] – należy podkreślić, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie "modelowe" postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z treści wniesionej skargi, w tym z brzmienia jej tytułu ("Skarga na bezczynność") oraz żądań skargi ("stwierdzenie, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności"), jednoznacznie wynika, że Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi pierwszą z wymienionych postaci opieszałości.

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanej Burmistrzowi bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj.: (a) skargi na bezczynność organu oraz (b) skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 5.7.2012 r., II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.6.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Burmistrz dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, ma ustalenie, w jakim terminie Organ powinien wydać decyzję we wnioskowanej sprawie lokalizacyjnej oraz czy termin ten został przez niego dochowany.

Jest poza sporem, że zgodnie z ogólną zasadą wysłowioną w art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany artykuł normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Bezczynność organu lub przewlekłość postępowania zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2024, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej [...], okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).

W kontekście terminu do załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy wypada jeszcze przywołać regulację art. 51 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; w skrócie: u.p.z.p.). W myśl pierwszego z wymienionych przepisów: "W przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa." Zgodnie zaś z art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 1a-1d, 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, z tym że termin, o którym mowa w art. 51 ust. 2, wynosi 90 dni, a w przypadku decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej:

a) obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, termin ten wynosi 21 dni,

b) biogazowni rolniczej spełniającej warunki określone w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz. U. z 2026 r. poz. 52), termin ten wynosi 65 dni.

Od razu zauważmy – na co zwrócił też uwagę Organ w odpowiedzi na skargę – że w ustawie z dnia 5 listopada 2025 r. zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1668; w skrócie: zm.u.p.z.p.2025) został zawarty przepis epizodyczny art. 6, zgodnie z którym w okresie od dnia wejścia w życie tej ustawy – tj. od 9 grudnia 2025 r. – do 31 grudnia 2026 r., bieg terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie rozpoczyna się, a rozpoczęty przerywa się. Terminy biegną na nowo od dnia 1 stycznia 2027 r.

Powracając do analizy regulacji art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., należy zauważyć, że redakcja art. 51 ust. 2 u.p.z.p. budzi wątpliwości co do tego, czy przepis ten określa tylko termin, po bezskutecznym upływie którego może dojść do uruchomienia szczególnej sankcji, w postaci nałożenia na opieszały organ lokalizacyjny kary pieniężnej, czy także modyfikuje (tu odpowiednio: wydłuża do 90 dni) termin załatwienia sprawy lokalizacyjnej w stosunku do ogólnego terminu z art. 35 § 3 k.p.a. (w praktyce najczęściej 2-miesięcznego, gdyż sprawa ustalenia warunków zabudowy zaliczana jest zwykle do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu tego ostatniego przepisu).

Na rzecz stanowiska, że analizowane przepisy art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie wprowadzają szczególnych terminów załatwienia sprawy lokalizacyjnej – czyli "wyjątków" od "ogólnej" regulacji z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. – przemawia już literalne brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. (z którego wynika, że wskazany w nim termin dotyczy jedynie możliwości wymierzenia kary pieniężnej), odczytywane w kontekście zasady, w myśl której wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae").

Z kolei pogląd, zgodnie z którym art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje także szczególny termin załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy, znajduje oparcie w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986), mocą której dodano w art. 64 ust. 1 u.p.z.p. unormowania pkt 1–3. Otóż w uzasadnieniu projektu tej ustawy zmieniającej, w części poświeconej nowelizacji art. 64 ust. 1 u.p.z.p., czytamy, że: "projektowane przepisy ustalają w odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy inny termin jej wydania – 90-dniowy, a więc dłuższy niż dla decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jest to uzasadnione faktem, że decyzja o warunkach zabudowy jest wydawana po opracowaniu analizy urbanistycznej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 1588). Czas na przygotowanie analizy należało zatem uwzględnić w maksymalnym terminie wydania decyzji. Natomiast termin na wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych o powierzchni zabudowy do 70 m2 ustalono na 21 dni, gdyż sprawy te są prostsze i powtarzalne." (Druk nr 1534 Sejmu IX kadencji).

Taki też pogląd – że art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa również termin na załatwienie sprawy ustalenia warunków zabudowy – zdaje się dominować w orzecznictwie oraz w doktrynie (por. np.: wyrok WSA z 22.1.2026 r., II SAB/Gl 195/25; I. Zachariasz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. H. Izdebski, I Zachariasz, Warszawa 2023, uw. 3 do art. 64). Przy czym w doktrynie podnosi się zarazem, że z uwagi na fakt, iż ustawodawca bieg omawianego terminu powiązał z dniem złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej, należy uznać, że omawiany termin dotyczy tylko postępowania przed organem pierwszej instancji. "Oznacza to, że w postępowaniu przed organem odwoławczym obowiązuje termin określony w art. 35 § 3 k.p.a., a więc termin miesięczny liczony od dnia otrzymania odwołania" (zob. A. Despot-Mładanowicz [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, uw. 3 do art. 51).

W ocenie Sądu w niniejszym składzie, te same względy – czyli normatywne powiązanie biegu terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. (do którego odsyła art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), z dniem złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej – przemawiają za przyjęciem, że art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie znajduje również zastosowania w sytuacji, gdy sprawa wraca do organu pierwszej instancji po wyroku sądu administracyjnego.

Potwierdzają to wypowiedzi przedstawicieli doktryny formułowane na kanwie analogicznej (a w istocie: stanowiącej pierwowzór art. 51 ust. 2 u.p.z.p.) regulacji art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm.; w skrócie: p.b.), w świetle których: "Termin 65 dni określony w art. 35 ust. 6 p.b. nie obowiązuje również w przypadku, gdy organ pierwszej instancji rozpatruje sprawę ponownie na skutek kasacyjnego rozstrzygnięcia organu odwoławczego bądź wyroku sądu. Organ pierwszej instancji obowiązują wówczas ogólne terminy rozpoznania sprawy wynikające z art. 35 § 2 i 3 k.p.a." (zob. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2016, uw. 14 do art. 35; por. też D. Sypniewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, uw. 11 do art. 35).

Wypada w tym miejscu zauważyć, że na tle przywołanego art. 35 ust. 6 p.b. w doktrynie również zwrócono uwagę na rozbieżność pomiędzy literalną wykładnią tego przepisu, a jego w praktyce rozszerzającym rozumieniem i stosowaniem – podnosząc mianowicie, że: "Choć literalna wykładnia art. 35 ust. 6 p.b. wskazuje, że upływ terminu 65 dni jest jedynie przesłanką nałożenia kary na organ administracji architektoniczno-budowlanej, to w orzecznictwie pojawił się pogląd, że art. 35 ust. 6 p.b. zawiera odrębną w stosunku do art. 35 § 3 k.p.a. regulację, ustanawiającą dłuższy (65-dniowy) termin niż termin dla rozpoznania sprawy szczególnie skomplikowanej, a w doktrynie przyjmuje się, że jest to termin na rozpatrzenie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę" (zob. D. Sypniewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, Warszawa 2025, uw. 11 do art. 35).

Powracając do głównego nurtu rozważań, należy stwierdzić, że niezależnie od zasygnalizowanych wyżej wątpliwości co do znaczenia oraz charakteru terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. – do którego to przepisu odsyła art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – zdaniem Sądu nie powinien budzić istotnych zastrzeżeń wniosek, że w przypadku, gdy po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku kasatoryjnego organ pierwszej instancji rozpatruje sprawę ponownie, wówczas do określenia terminu jej załatwienia nie znajduje zastosowania art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., lecz odnośne "ogólne" regulacje k.p.a. (na czele z art. 35 § 3).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy zauważyć, że w sprawie tej orzekał uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym Wyrokiem WSA (tj. wyrokiem z 26.6.2025 r., IV SA/Po 343/25) uchylił zaskarżone decyzje organów II i I instancji. Po wyeliminowaniu z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, sprawa wróciła więc na etap postępowania pierwszoinstancyjnego.

Mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko, Sąd w niniejszym składzie doszedł do przekonania, że ponownie rozpatrującemu sprawę Burmistrzowi, ustawowego terminu na jej załatwienie nie wyznaczał art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p., lecz art. 35 § 3 k.p.a. Zakładając przy tym, że przedmiotowa sprawa ustalenia warunków zabudowy mogła być uznana za "sprawę szczególnie skomplikowaną" w rozumieniu tego ostatniego przepisu, to można było uznać, że ów ustawowy termin na jej załatwienie przez organ I instancji wynosił 2 miesiące, licząc od dnia zwrotu temu organowi akt administracyjnych sprawy po Wyroku WSA.

Ów zwrot nastąpił w dniu 26 września 2025 r. (zob. prezentata wpływu do Organu pisma SKO z 24.9.2025 r. informującego o zwrocie akt i załączeniu kopii prawomocnego Wyroku WSA – k. 168 akt adm.), co oznacza, że zasadniczo organ I instancji powinien był załatwić sprawę w terminie do 26 listopada 2026 r. – czego nie uczynił. Co więcej, analiza przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy pokazuje, że w tym okresie Organ nie podjął w tej sprawie żadnej czynności (pierwsze wystąpienie do Inwestorów, o którym mowa w odpowiedzi na skargę, zostało wystosowane dopiero pismem z 4.12.2025 r. – k. 169 akt adm.), ani nie poinformował stron o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy, stosownie do wymogów art. 36 k.p.a. (tego aktu staranności nie wykonał zresztą także i później – brak bowiem w aktach zawiadomienia, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a.).

Oznacza to, że od 27 listopada 2026 r. Burmistrz popadł w tej sprawie w zarzucaną mu bezczynność – w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. – w której pozostaje nadal, skoro dotychczas nie przedłużył terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Tej oceny nie może zmienić fakt powołania się przez Organ na epizodyczną regulację art. 6 zm.u.p.z.p.2025, gdyż – po pierwsze – przepis ten wszedł w życie dopiero 9 grudnia 2025 r., a więc już po popadnięciu przez Burmistrza w zarzucaną mu bezczynność. A po drugie – istotniejsze – przepis ten przerywa bieg terminów, o których mowa w art. 51 ust. 2 i art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Tymczasem w kontrolowanej sprawie, na obecnym etapie jej rozpatrywania (tj. po Wyroku WSA), żaden z tych przepisów nie znajdował zastosowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto – stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Ponieważ Organ do dnia wydania niniejszego wyroku nie rozpoznał i nie rozstrzygnął wniosku Inwestorów o wydanie decyzji w.z., Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – zobowiązał Burmistrza do załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy po Wyroku WSA, w terminie 30 dni od dnia doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

Konsekwentnie – stosownie do przywołanego wyżej art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). "Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.6.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.3.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.4.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.3.2015 r., IV SAB/Po 19/15).

W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że Organ mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale do pewnego stopnia usprawiedliwionym nie do końca jasna treścią art. 64 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. – że termin na załatwienie przedmiotowej sprawy wynosił 90 dni oraz że uległ on przerwaniu na podstawie art. 6 zm.u.p.z.p.2025. Ponadto okoliczności sprawy nie wskazują na lekceważące podejście Organu do sprawy, gdyż ostatecznie, po ponad 2 miesiącach całkowitej bierności, podjął on czynności wyjaśniające, zmierzające do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (choć miały one miejsce już po upływie terminu do załatwienia sprawy).

Już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Burmistrza nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, iż brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącej o przyznanie jej od Organu sumy pieniężnej. Poza tym niepozbawiona znaczenia dla takiej oceny była również okoliczność, że w skardze brak w istocie merytorycznej argumentacji mającej przemawiać za przyznaniem Skarżącej wnioskowanej rekompensaty w żądanej wysokości. Takiej argumentacji nie stanowi bowiem li tylko ogólnikowe stwierdzenie autora skargi, że żądana suma należy się Skarżącej, gdyż "doznała w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować." Również powoływane przez Skarżącą uciążliwości "powodowane działalnością gospodarczą sąsiada (...), takie jak: hałas, zalewanie wodami opadowymi i roztopowymi itp." nie przemawiają za przyznaniem wnioskowanej sumy pieniężnej. Tym bardziej, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu (z akt sprawy o sygn. III SA/Po 278/26), że (nieprawomocnym) wyrokiem z 01 kwietnia 2026 r. tut. Sąd oddalił skargę G. W. w sprawie jej żądania nałożenia na Inwestorów, na podstawie art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960; w skrócie "p.w."), obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W konsekwencji – w części dotyczącej żądania Skarżącej przyznania od Organu sumy pieniężnej – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt uiszczonego przez Skarżącą wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne jej zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych (480 zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r. poz. 118) oraz koszt poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie: 597 zł.