II SA/Sz 121/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-04-11	
Data wpływu	2024-02-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Krzysztof Szydłowski
Marzena Iwankiewicz
Wiesław Drabik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2492; art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 35, art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 32 ust. 1, art. 64, art. 163-165;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi P. Ł. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 28 czerwca 2022 r. nr uchwała XLI/1125/22 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Pogodno - Wincentego Pola" w Szczecinie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 13 ust. 1 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d II. zasądza od Gminy Miasto Szczecin na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 300 (trzysta złoty) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
P. Ł. (dalej również jako: "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Rady Miasta (dalej również jako: "organ uchwałodawczy", "Gmina", "uchwałodawca") z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ‘’[...]" w S., (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 28 czerwca 2022 r., poz. [...], dalej również jako: "Plan", "zaskarżona uchwała", "m.p.z.p."), powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej: "u.s.g.").

Zaskarżona uchwała reguluje zasady zagospodarowania przestrzennego działek o powierzchni ok 13 ha. Teren ten jest ograniczony:

1) od północnego wschodu obszarem zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" i ul. [...];

2) od południowego zachodu al. [...];

3) od północnego zachodu ul. [...];

4) od południowego wschodu [...] [...].

Skarżący zarzucił, że zaskarżona uchwała narusza:

1) art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 dalej jako "u.p.z.p.") poprzez nierozważenie interesu Skarżącego przy ustalaniu przeznaczenia terenu i określeniu potencjalnego sposobu zagospodarowania i korzystania z terenu;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności Skarżącego;

3) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa niżej;

4) art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr. 78, poz. 483 dalej jako "Konstytucja RP") poprzez wprowadzenie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw Skarżącego w sposób naruszający istotę tych praw;

5) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie w postanowieniach uchwały zasady równości wszystkich wobec prawa poprzez niczym nieuzasadnione zróżnicowanie przeznaczenia działki Skarżącego wobec działek sąsiadujących, tj. uniemożliwienie zabudowy działki Skarżącego przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiedniej działki, pozostającej w analogicznym usytuowaniu co działka Skarżącego, które to naruszenia miały bezpośredni wpływ na podjęcie zaskarżonej uchwały;

6) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności Skarżącego i uniemożliwienie mu korzystania z nieruchomości w pełnym zakresie bez uzasadnionych przyczyn.

Skarżący na podstawie art. 147 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej zw. "p.p.s.a.") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części tj. : § 13 ust. 1 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 1 lit. d), tj. w części, w której postanowienia m.p.z.p. odnoszą się do nieruchomości, której Skarżący jest właścicielem.

Skarżący w uzasadnieniu skargi wskazał, że na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...] w dniu 11 maja 2018 r. dokonał nabycia ww. nieruchomości (działki nr [...] Nr KW [...]), działając w dobrej wierze. Zakupił ją z zamiarem zabudowania wolnostojącym budynkiem jednorodzinnym. Przy czym w sąsiedztwie wszystkie działki przy ul. [...] mają w drugim szeregu wydzielone działki budowlane. Są one zabudowane budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Również w przepisach szczegółowych planu dla terenu elementarnego [...], na działce nr [...] (sąsiednia działka powstała w wyniku podziału), z obrębu [...], dopuszcza się zabudowę wielorodzinną, wielorodzinną z usługami (§13 ust. 1 pkt 2 Uchwały) - w kolejnych przepisach dopuszcza jej rozbudowę oraz wprowadzenie funkcji usługowych ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Natomiast Uchwala w zaskarżonej części niejako przeznaczyła teren działki Skarżącego na potrzeby obsługi budynku posadowionego na ww. sąsiedniej działce [...], tj. grunt Skarżącego przeznaczono na "zabudowę garażową lub gospodarczą" z maksymalną powierzchnią zabudowy w granicach działki budowlanej w granicach działki nr [...] z obrębu [...]: 10% (§ 13 ust. 3 pkt 1 lit d).

Wskutek powyższego, zdaniem Skarżącego, prawo własności zostało istotnie naruszone, nie tylko poprzez drastyczny spadek wartości nieruchomości, ale przede wszystkim poprzez uniemożliwienie wykorzystania działki w pierwotny, założony przy jej zakupie sposób - możliwość zabudowania wolnostojącym budynkiem jednorodzinnym (informacja o terenie dostarczona przez Urząd Miasta S. nie kwestionowała wtedy możliwości jej zabudowy, nieruchomość została zbyta jako działka budowlana).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022, poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, a wśród nich – jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – także aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej uchwały naruszającej prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały w oparciu między innymi o przesłankę materialnoprawną, może zatem nastąpić tylko wtedy, gdy akt ten pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest uchwała Rady Miasta z dnia 28 czerwca 2022 r., nr [...], w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego " [...]".

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację strony skarżącej.

W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi bowiem mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa administracyjnego, ale również np. w przepisach prawa cywilnego i może wynikać z prawa własności lub innych praw rzeczowych. W konkretnym przypadku musi istnieć związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, wynikającą z norm prawa materialnego a zaskarżoną przezeń uchwałą. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, CBOSA). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, negatywnie wpływając na jego sytuację prawną np. pozbawiając go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu powołanego przepisu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę (por. NSA w wyroku z dnia 20 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1305/09, CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd ustalił, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości, objętej zaskarżonym aktem, tj. właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...], która została objęta zaskarżoną uchwałą i oznaczona symbolem [...], jak i względem której plan miejscowy określa przeznaczenie podstawowe – zabudowa budynkiem garażowym i gospodarczym.

Zdaniem Skarżącego wprowadzone w tym zakresie ograniczenie z pominięciem jego interesu prawnego diametralnie zmieniło przeznaczenie nabytej przez niego nieruchomości i co ważne ustaliło sposób jej zagospodarowania całkowicie odmiennie niż działek sąsiednich, a w konsekwencji uniemożliwiło zabudowę działki Skarżącego przy pozostawieniu możliwości zabudowy sąsiedniej działki, pozostającej w analogicznym usytuowaniu co działka Skarżącego, co uzasadnia wskazane na wstępie zarzuty naruszenia przepisów art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Reasumując, poprzez wprowadzone w planie ograniczenie przeznaczenia obszaru działki nr [...] wyłącznie do funkcji zabudowy garażowej i gospodarczej doszło, w opinii Skarżącego, do przekroczenia przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego poprzez wyłączenie funkcji mieszkalnej (zabudowania wolnostojącym budynkiem jednorodzinnym), co nastąpiło z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz z naruszeniem zasady równości. Niniejsza zaś uchwała uniemożliwia zagospodarowanie terenu, zgodnie z przysługującym skarżącemu prawem własności, co uzasadnia legitymację do złożenia skargi do tut. Sądu.

Zdaniem Sądu wprowadzając niniejszą zmianę w zagospodarowaniu terenu organ uchwałodawczy wpłynął niewątpliwie na zakres uprawnień do korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Stąd też w ocenie Sądu Skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały. Niniejszy plan miejscowy bowiem - poprzez przyjęte w nim regulacje względem oznaczonej nieruchomości Skarżącego - wyznacza zakres możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości i w konsekwencji ogranicza sposób wykonywania prawa własności.

Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że niewątpliwie legitymowanym do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości objętej ustaleniami tego planu (art. 140 k.c.). Interes osoby posiadającej taką nieruchomość znajduje bowiem ochronę w przepisach k.c. Właściciel nieruchomości ma interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo, przez ograniczenie jego wykonywania i narzucanie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 849/16, CBOSA).

Pozytywne ustalenie niniejszej kwestii otworzyło drogę do kontroli legalności zaskarżonej uchwały i oceny, czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące zasad i procedury, w tym czy Gmina nie przekroczyła tzw. władztwa planistycznego. W wyroku z dnia 16 listopada 2009 r. (sygn. akt II OSK 1249/09) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że całościowa kontrola miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna odbywać się w zakresie w jakim jest to możliwe dla aktów prawa powszechnie obowiązującego (prawa miejscowego). W przywołanym wyroku NSA wypowiedział tezę, że odróżnić należy te wszystkie wymogi planu, które odnoszone są do ogółu adresatów planu, od tych które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości. Wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów, doktrynalnie zwanych "władztwem planistycznym", następuje do każdej z nieruchomości z osobna, wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Wobec tak zakreślonych ram sądowej kontroli tut. Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Tym samym Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działek, oznaczonych w ewidencji gruntów numerem [...], objętych w planie symbolem [...], która to należy do skarżącego.

W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie, w miejscowym planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. W doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym przepis ten wykłada się w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe tylko wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Rozstrzygając o prawidłowości ustaleń planu miejscowego w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu należy przy tym pamiętać, że determinują one bezpośrednio właśnie treść decyzji wydawanych w sprawie realizacji konkretnych obiektów budowlanych na danym terenie. W sytuacji gdy na określonym obszarze uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to inwestorzy nie uzyskują decyzji o warunkach zabudowy, dlatego tak ważne jest, aby podstawowe parametry przyszłych inwestycji budowlanych w zakresie dyktowanym art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. były wyznaczane w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania indywidualnych pozwoleń na budowę (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 695/19, CBOSA).

Stąd, odpowiednio też ustawodawca wymienił przykładowe elementy w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj.: linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.

Z postanowień zaskarżonej uchwały wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] lokalny prawodawca jako przeznaczenie podstawowe przewidział zabudowę garażową i gospodarczą o wskaźniku zabudowy do 10%. Tym samym niniejszy teren został przeznaczony pod zabudowę inną niż mieszkaniowa. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że działka [...] może zostać zabudowana budynkiem garażowym i gospodarczym o parametrach wskazanych w §13 skarżonej uchwały. Wokół zaś obszarów pozostających w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego dominuje przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

W ocenie Sądu uchwałodawca pominął fakt, że działka skarżącego powstała wyniku podziału działki [...], będącej własnością A. M., która to w roku 2017 wystawiła działkę nr [...] na sprzedaż w drodze przetargu nieograniczonego. Informacja o terenie dostarczona przez Urząd Miasta S. nie kwestionowała wtedy możliwości jej zabudowy, więc przy dużym zainteresowaniu, została zbyta jako działka budowlana. Mając powyższe na uwadze, nie zaistniały jakiekolwiek przesłanki prawne do zakwalifikowania przedmiotowej działki jak działki wyłączającej możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie Sądu dla zgodności badanej uchwały z prawem, wbrew stanowisku organu uchwałodawczego, nie ma znaczenia, że Skarżący:

- nie złożył żadnego wniosku do m.p.z.p. "[...]" w S. (w wykazie wniosków do m.p.z.p. "[...]" w S. z dnia 12 października 2021 r., brak jest wniosku złożonego przez Skarżącego);

- nie zapoznał się osobiście z projektem planu wyłożonym do publicznego wglądu w dniach od 1 kwietnia 2022 r. do 22 kwietnia 2022 r. w siedzibie Biura Planowania Przestrzennego Miasta;

-nie był obecny w czasie dyskusji publicznej (brak obecności w dniu 11 kwietnia 2022 r. podczas dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozwiązaniami);

-nie złożył żadnej uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. (w wykazie uwag do m..p.z.p. "[...]" w S. z dnia 23 maja 2022 r., brak uwagi wniesionej przez Skarżącego).

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego, choć stanowi warunek konieczny do rozpatrzenia skargi, nie jest jednak wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a Aby tak przyjąć konieczne jest stwierdzenie, że naruszenie interesu prawnego skarżącego nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa. Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi i oceny charakteru tego naruszenia. Rozpoznając bowiem skargę wniesioną na uchwałę organu gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd zobligowany jest do kontroli takiej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Z treści cytowanego przepisu wynika, że prawodawca rozróżnia pojęcie "zasad sporządzania planu" oraz "trybu jego sporządzania". Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy gminy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Pojęcie zasad sporządzania planu interpretowane jest zaś jako zbiór wartości i merytorycznych wymogów kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony do tego organ. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą więc zawartości aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej), a w szczególności zawartych w nim ustaleń (art. 15 ust. 2 i ust. 3 m.p.z.p.).

Podkreślenia przy tym wymaga, że w obu przypadkach prawodawca zastrzegł, że takie naruszenie winno mieć charakter istotny. Nie każde zatem naruszenie zasad i trybu sporządzania planu będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Naruszenie istotne to takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (por. wyrok NSA z 3 października 2019 r. II OSK 27/18, CBOSA).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, ustala przeznaczenie terenów oraz określa sposób ich zagospodarowania i zabudowy, przy czym jego regulacje co do zasady obowiązują na przyszłość, nie nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązku ich aktywnego wdrażania. Jednocześnie, żaden przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza obowiązku dostosowania regulacji planu zagospodarowania przestrzennego do postanowień zawartych w wydanych przed jego uchwaleniem decyzjach o pozwoleniu na budowę, czy decyzjach zezwalających na zmianę sposobu użytkowania istniejących już obiektów budowlanych. Takich unormowań brak również na gruncie ustawy - Prawo budowlane. Wymienione decyzje, jako przyznające jej adresatom określone uprawnienia, podlegają wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 u.p.z.p.).

W odniesieniu do działki nr [...] należy mieć na uwadze, że w toku przeprowadzonej procedury planistycznej wykazano, iż Skarżący dysponuje aktem notarialnym. Rep A nr [...], o nabyciu działki [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Tym samym nieruchomość ta korzysta z domniemania jej legalnego przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową, a to nakazywało organom planistycznym rozważyć, czy w odniesieniu do działki Skarżącego również nie powinna zostać dopuszczona funkcja mieszkaniowa.

Jak wynika z rysunku Planu (załącznik nr 1 do Uchwały), działka nr [...] położona jest przy ulicy [...] w drugim szeregu, w tej samej jednostce elementarnej - na obszarach oznaczonych na rysunku m.p.z.p. tymi samymi symbolami: działka nr [...] na terenie oznaczonym symbolem [...] MN, działka nr ([...]) na terenie oznaczonym symbolem tym samym, przy czym działka ta została niejako "wyjęta" z terenu stanowiącego zwarty obszar oznaczony symbolem [...] . Co istotne, na całym obszarze objętym Planem zdecydowanie dominuje funkcja MN. Mając powyższe na uwadze można zatem uznać, że tylko w przypadku działki nr ([...]) organ planistyczny nie uwzględnił stanu fatycznego i prawnego, to jest wydzielenia tej działki z działki [...] oraz to, że dokonano zbycia na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym na działce [...] oznaczonej symbolem [...] MN posadowiony jest budynek mieszkalny wielorodzinny wpisany jako obiekt o wartościach zabytkowych wpisany do Gminnej ewidencji zabytków. Natomiast działka [...] oznaczonej symbolem [...] MN nie została jako obszar wpisany do rejestru zabytków. Zlokalizowanie stanowiska archeologiczne (załącznik graficzny) wraz ze strefą ochroną co nie wyklucza przeznaczenia tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W planie ustanowiono zasady ochrony, polegające m.in. na stosowaniu przepisów cytowanej wyżej ustawy o ochronie zabytków.

Reasumując, poprzez wprowadzenie w planie ograniczenie przeznaczenia obszaru działki Skarżącego nr [...] wyłącznie do funkcji zabudowy budynkiem garażowym lub gospodarczym doszło, w opinii Sądu, do przekroczenia przez Radę Miasta granic władztwa planistycznego poprzez wyłączenie funkcji mieszkaniowej, co nastąpiło z pominięciem konstytucyjnej ochrony prawa własności, zasady proporcjonalności oraz z naruszeniem zasady równości.

Zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Ustalenia planu mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych, w tym prawa własności - również z uwzględnieniem zasady proporcjonalności (art. 64 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że granicami władztwa planistycznego gminy są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro jednak rada gminy, uchwalając plan miejscowy, realizuje konstytucyjną zasadę samodzielności gminy (art. 16 oraz art. 163-165 Konstytucji RP), to strona skarżąca plan miejscowy powinna wykazać, że zakres i sposób ingerencji w prawo własności był nieuzasadniony i nastąpiło zbyt daleko idące ograniczenie prawa własności (por. np. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 331/17, CBOSA). Przy ocenie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego należy mieć również na uwadze, że uwzględnienie interesu prywatnego nie oznacza bezwzględnej ochrony prawa własności konkretnych obywateli kosztem istotnego interesu publicznego (por. np. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3813/18, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że została naruszona zasada równości poprzez odmienne potraktowanie Skarżącego, będącego właścicielem działki nr [...], który na której dopuszczono możliwość zabudowy budynkiem garażowym i gospodarczym do powierzchni zabudowy 10%.

Z przywołanych względów, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do działki, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], objętych w planie symbolem [...], która to należy do Skarżącego.

Wobec oznaczenia, iż skarżący kwestionuje niniejszą uchwałę tylko w części, tj. w zakresie należącej do niego nieruchomości, Sąd przyjął, że zaskarżeniu podlegała uchwała w części, ale jednocześnie nie znalazł podstaw aby niniejszy akt wyeliminować z obrotu prawnego w całości. Z poczynionych bowiem na wstępie uwag wynika, że w niniejszej sprawie przedmiotem skutecznego zaskarżenia i oceny Sądu może być tylko ta część zaskarżonej uchwały, która objęta jest naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego, opartego – jak wynika z argumentacji skargi - na prawie własności nieruchomości. Granice bowiem interesu prawnego strony skarżącej, a dokładniej jego naruszenia, wyznaczają co do zasady zakres orzekania przez Sąd o nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy w sprawie przyjęcia planu miejscowego, merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest więc w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego strony opartego na przysługującym jej tytule prawnym (prawie własności) do oznaczonej nieruchomości objętej planem. Skoro przedmiotem zaskarżenia w trybie art. 101 u.s.g., mogą być tylko te postanowienia (części) uchwały, które dotyczą nieruchomości, wobec których strona skarżąca ma możliwość wykazania jej naruszenia interesu prawnego, to kontrola Sądu ogranicza się jedynie do tych postanowień. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd może badać i stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy zarzucane i stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości strony Skarżącej, prowadziłoby w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka nie różniłaby się w takiej sytuacji od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Wr 452/23, CBOSA).

Z przywołanych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I wyroku).

O kosztach orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w CBOSA na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.