Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1320/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej w R. z dnia [...] kwietnia 1996 r. nr [...] w przedmiocie określenia czasu pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i placówek usługowych dla ludności 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w T. na rzecz Rady Miejskiej w R. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA w K. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. o sygn. akt III SA/Kr 1320/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. (dalej jako Prokurator) na uchwałę Rady Miejskiej w R. (dalej: Rada) z dnia [...] kwietnia 1996 r., Nr [...] określającą czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i placówek usługowych dla ludności, stwierdził nieważność uchwały w całości.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Uchwałą z dnia [...] kwietnia 1996 r., wydaną na podstawie art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1976 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), dalej: p.w.k.p., Rada określiła czas pracy placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i placówek usługowych dla ludności.

W skardze do WSA w K. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały w całości. Argumentował, że uchwała ta narusza treść art. XII § 1 p.w.k.p., ponieważ ogranicza swobodę wykonywania działalności gospodarczej oraz narusza zasadę równości wobec prawa, a skoro została podjęta z przekroczeniem delegacji ustawowej, to wydano ją bez podstawy prawnej i dlatego powinna zostać unieważniona.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, podkreślając, że z treści uchwały nie wynika przekroczenie granic upoważnienia ustawowego.

Wyrokiem z dnia 14 marca 2013 r. WSA w K. skargę uwzględnił.

Sąd I instancji wyjaśnił, że uchwałę z dnia [...] kwietnia 1996 r. Rada podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), dalej: u.s.g. (wymienione przepisy nie zostały powołane w treści uchwały) oraz art. XII § 1 p.w.k.p. i nie zawiera ona uzasadnienia, a więc nie wiadomo czym kierowali się radni wydając ten akt prawa miejscowego, zaś brak uzasadnienia wskazuje na wadliwość proceduralną podejmowania uchwały i jest naruszeniem przepisów procesowych.

Sąd I instancji podkreślił, że art. XII § 1 p.w.k.p. powstał w innej rzeczywistości prawnej, ale należy go interpretować zgodnie z aktualnie obowiązującymi normami Konstytucji RP, w tym z zasadą swobody działalności gospodarczej.

Motywując unieważnienie uchwały Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób ustalić, czy wydając kontrolowaną uchwałę, Rada kierowała się przesłankami z art. XII § 1 p.w.k.p. Nie wiadomo, czy uchwała jest prawidłowym aktem wykonawczym do ustawy, zgodnym z celami ustawy i uszczegóławiającym jej regulacje. Do projektu uchwały nie sporządzono uzasadnienia, a z protokołu obrad [...] sesji Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 1996 r. można się jedynie domyślać, że radni, podejmując uchwałę, nie kierowali się przesłanką ograniczenia dostępności alkoholu, natomiast nie wynika z niego nic więcej. Sąd uznał zatem, że z powodu braku powołania się na przesłanki ustawy stanowiącej podstawę do podjęcia kontrolowanej uchwały nie jest możliwe przyjęcie, że mieści się ona w zakresie upoważnienia zawartego w treści art. XII § 1 p.w.k.p. Dlatego też, zdaniem Sądu, uchwała ta rażąco narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., a także zasadę praworządności z art. 7 Konstytucji RP.

Mając na uwadze powyższe WSA w K., stosując art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., unieważnił zaskarżoną uchwałę w całości.

II

Skargę kasacyjną złożyła Rada.

Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Wnosząca skargę kasacyjną Rada działając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. XII § 1 p.w.k.p. polegające na mylnym uznaniu, że w świetle tego przepisu ustalenie przez radę gminy dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności wymaga jednoznacznego wskazania, że celem uchwały jest ochrona interesów pracowników. Tymczasem, takie rozumienie tego przepisu stoi w sprzeczności z jego gramatycznym brzmieniem, z którego wprost wynika, że rada gminy ustala dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności bez konieczności spełnienia jakichkolwiek dodatkowych przesłanek, w szczególności bez konieczności wykazywania, że intencją gminy jest ochrona interesów pracowników.

Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał, że podejmując unieważnioną uchwałę, Rada naruszyła art. XII § 1 p.w.k.p. Jednak Rada nie przekroczyła delegacji zawartej we wskazanym przepisie i wydała uchwałę na jego podstawie. W ocenie skarżącej kasacyjnie z faktu braku wskazania w treści uchwały, że jej celem jest ochrona interesów pracowników nie sposób wywnioskować, jak błędnie uczynił to Sąd I instancji, że tym celem była chęć ograniczenia swobody działalności gospodarczej. Z uchwały nie wynika, by Rada wyszła poza granice ustawowe, a więc poza uwzględnienie praw i obowiązków pracowników. W szczególności nie wynika z niej uwzględnienie takich potrzeb lokalnej społeczności, jak zapewnienie porządku publicznego poprzez ograniczenie dostępności alkoholu i przeciwdziałanie jego dostępności. Oznacza to, że uchwała nie ogranicza swobody wykonywania działalności gospodarczej ani też nie godzi w zasadę równości wobec prawa.

Prokurator nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 2 grudnia 2014 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadminstracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Rady ma usprawiedliwione podstawy, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w K.

Rada występując ze skargą kasacyjną stawia wyrokowi Sądu I instancji zarzut naruszenia prawa materialnego, art. XII § 1 p.w.k.p. polegający na błędnym przyjęciu, że uchwała określająca dni i godziny otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności wymaga jednoznacznego wskazania, że jej celem jest ochrona interesów pracowników, zatem niewskazanie w niej jakiegokolwiek celu nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności, jak przyjmuje to WSA w K.

W ocenie NSA stanowisko Rady w zakresie rozumienia art. XII § 1 p.w.k.p. jest trafne, zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie zasługuje na akceptację. W orzecznictwie NSA przesądzono, że przyznane w art. XII § 1 p.w.k.p. radzie gminy uprawnienie do określenia dni i godzin otwarcia wskazanych tam placówek i zakładów nie może być łączone z żadną inną regulacją jak tylko z Kodeksem pracy (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II GSK 477/07, także wyrok NSA z dnia 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 86/13; dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznając skargę kasacyjną NSA potwierdza trafność takiego stanowiska. Tym niemniej stwierdza, że wyrok Sądu I instancji narusza treść art. XII § 1 p.w.k.p. w tym znaczeniu, że WSA w K. wskazuje na brak odniesienia się w kontrolowanej uchwale do stosunków pomiędzy pracownikami a pracodawcą (zakładem pracy), jako na istotną wadę uchwały skutkującej jej nieważnością.

Strona skarżąca trafnie wskazuje w uzasadnieniu swojej skargi kasacyjnej, że wykładnia językowa tego przepisu nie może prowadzić do wniosków przyjętych przez Sąd I instancji. Słusznie Rada zauważa, że uzasadnienie skarżonego wyroku jednoznacznie wykazuje (s. 6-7), że wykładnia językowa przepisu art. XII § 1 p.w.k.p. prowadzi do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia zasad obecnego porządku prawnego o ile można uchwale przypisać, że jej celem było osiągniecie innego skutku niż wynikający z Kodeksu pracy. Zatem Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na odwołaniu się nie tylko do wykładni językowej, ale także do systemowego rozumienia treści przepisu. Tego sposobu argumentacji nie podziela NSA i dodatkowo wskazuje, że art. XII § 1 p.w.k.p. nie precyzuje zasad i kryteriów, które powinny uzasadniać podjęcie uchwały, jednak to nie oznacza, że Rada może działać bez przestrzegania zasad odnoszących się do tworzenia prawa miejscowego, a to w konsekwencji musi prowadzić do przyjęcia, że brak powołania przesłanek warunkujących podjęcie zaskarżonej uchwały, choćby brak uzasadnienia jest równoznaczne z przyjęciem, że uchwała wykracza poza zakres upoważnienia ustawy.

W ocenie NSA stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy taka uchwała narusza przepisy ustaw wprost nakazujące zrealizować dyspozycję ustawy. W innych przypadkach takie działanie jest niedopuszczalne, bo wiąże się z ograniczeniem samodzielności uchwałodawczej gminy, a to jest wkroczeniem w wartość chronioną konstytucyjnie. Dla Sądu II instancji nie budzi wątpliwości, że z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia wówczas, gdy kontrolowana uchwała wyraźnie odnosiłaby się do celów spoza prawa pracy i to wynikałoby z jej treści lub uzasadnienia albo dałoby się ustalić na podstawie materiałów towarzyszących jej podjęciu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie te okoliczności nie występują, a sam Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku potwierdza, że nie można jednoznacznie określić celu podjęcia uchwały, to wniosek jaki wysnuwa Sąd z braku jej uzasadnienia nie może spotkać się z akceptacją. Podstawa stwierdzenia nieważności uchwały nie może być domniemywana, zatem nie do przyjęcia jest stanowisko, że brak uzasadnienia uchwały, które wskazywałoby na cel jej podjęcia jest tego typu naruszeniem, które powinno skutkować jej nieważnością. Niewątpliwie brak uzasadnienia lub niemożność ustalenia celu w oparciu o materiały związane z podjęciem uchwały to wady postępowania uchwałodawczego, ale nie mogą być one, w ocenie NSA, traktowane jako tego rodzaju wadliwość, skutkiem której może być stwierdzenie nieważności. Skoro przepisy ustawy dla uchwał podejmowanych na podstawie art. XII § 1 p.w.k.p. nie nakładają obowiązku uzasadniania uchwał, a brak jest również przepisów ogólnych, które konstytuują taki obowiązek, to w konsekwencji tego rodzaju wada nie daje podstaw do orzeczenia o nieważności uchwały. Przyjęcie stanowiska odmiennego, prezentowanego w skarżonym wyroku, narusza przepisy prawa i z tego powodu skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Z uwagi na powyższe oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.