Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 787/23 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wójt Gminy Dobra decyzją z 28 lutego 2022 r. w punkcie 1 nakazał A.B. (dalej: skarżący) i innym - współwłaścicielom działki nr ewid. [...]/27 obręb [...], jako posiadaczom odpadów, usunięcie z tej działki nr [...]/27 składowanych nielegalnie odpadów o kodzie 17 05 04 tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, innych niż wymienione w 17 05 03 oraz odpadów o kodzie 17 01 01 tj. odpadów z betonu oraz gruzu betonowego z rozbiórek i remontów, nawiezionych i składowanych w postaci skarpy o powierzchni 24,85 m x 9,5 m i wysokości od 1,4 m do 2 m. W punkcie 2 organ I instancji ustalił termin wykonania obowiązku- do 30 sierpnia 2022 r., a w punkcie 3 określił sposób usunięcia odpadów. Jako podstawę decyzji organ I instancji powołał art. 26 ust. 1, ust. 2, ust. 3a i ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z 30 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie uchyliło punkt 2 decyzji organu I instancji i w tym zakresie ustaliło termin wykonania obowiązku do 31 grudnia 2023 r., a w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.

Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 30 czerwca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

Wyrokiem z 4 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę skarżącego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z 30 czerwca 2023 r. w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że spór w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, kto jest odpowiedzialny za usunięcie przedmiotowych odpadów. Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów. Ustawodawca w art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach wprowadził domniemanie prawne, które pozwala na zidentyfikowanie posiadacza odpadów i w konsekwencji zobowiązanie go do ich usunięcia. Wprowadzenie domniemania prawnego zdejmuje z organu obowiązek prowadzenia czasochłonnego postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów, a przede wszystkim zapobiega sytuacji, w której ustalenie to byłoby niemożliwe. Domniemanie prawne może zostać obalone w sytuacji, gdy władający powierzchnią ziemi wykaże, że odpadami władał faktycznie inny podmiot. Ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, który powinien przedstawić wiarygodne i niebudzące żadnych wątpliwości dowody potwierdzające, że to inny podmiot (wytwórca odpadów) złożył je na nieruchomości wbrew woli właściciela. Nie jest zadaniem organów poszukiwanie dowodów, których celem byłoby obalenie domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Natomiast obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia władającego powierzchnią ziemi, a także weryfikacji dowodów i twierdzeń stron postępowania, przedkładanych w celu obalenia domniemania.

W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie postępowanie takie zostało przeprowadzone. Organ podjął wszystkie niezbędne działania, żeby ustalić podmioty zobowiązane do usunięcia odpadów. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że nie jest możliwe precyzyjne ustalenie, kto i kiedy umieścił odpady budowalne na działce skarżącego. Wynika to ze sprzecznych wyjaśnień składanych przez świadków, a także samego wniosku o wszczęcie postępowania złożonego przez A.M. Nie można też ustalić, czy skarpa uformowana z odpadów powstała jednorazowo, czy też była skutkiem sukcesywnego nawożenia odpadów budowalnych. Nie ulega natomiast wątpliwości, że w najbliższym otoczeniu prowadzone były roboty budowlane przez różne podmioty, w tym również samego skarżącego, co z kolei uprawdopodabnia stwierdzenie, że odpady znajdujące się na działce nr ewid. [...]/27 pochodzą w znacznej mierze z prowadzonych robót budowlanych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, nie jest jednak możliwe jednoznaczne ustalenie, kto i kiedy odpady te pozostawił.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że w tej sprawie wykazano ponad wszelką wątpliwość, że posiadaczem odpadów był A.K.. Okoliczność, że pomiędzy skarżącym i A.K. została zawarta umowa przedwstępna sprzedaży z 8 grudnia 2009 r., z której wynika, że A.K. uzyskuje prawo do kontynuowania i zakończenia budowy budynków jednorodzinnych, nie przesądza o tym, że na jej podstawie A.K. zyskał prawo do składowania odpadów budowlanych na działce skarżącego. Z umowy tej nie wynika także, że istniała konieczność wykorzystania ziemi i gruzu w trakcie budowy, natomiast nie ulega wątpliwości, że budowa domów jednorodzinnych przed jej zawarciem została rozpoczęta i miała być kontynuowana. Oznacza to, że odpady mogły znajdować się na działce również przed jej rozpoczęciem bądź powstały w trakcie budowy, a przed zawarciem umowy. Z akt sprawy wynika także, że w okolicy działki skarżącego budowana była droga, której budowa również mogła wygenerować odpady budowlane.

Zdaniem Sądu I instancji, ustalone przez organy okoliczności sprawy uprawniały organ do uznania, że skarżący nie obalił domniemania z art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach. Jednocześnie organ nie miał obowiązku poszukiwania dowodów na poparcie prezentowanego przez skarżącego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postepowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), polegające na niedostrzeżeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Polegało to na pominięciu obowiązku tych organów do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w wyniku czego błędnie zastosowano domniemanie, że posiadaczami odpadów są skarżący oraz pozostałe osoby wskazane w decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci aktualnego odpisu zupełnego księgi wieczystej działki nr ewid. [...]/27 na dowód tego, że 16 lutego 2024 r. dotychczasowi właściciele będący uczestnikami postępowania dokonali sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz A.M.

Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest lakoniczne i sprowadza się w istocie do dwóch kwestii.

Po pierwsze, skarżący polemizuje ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym: "nie jest rolą organów poszukiwanie dowodów, których celem byłoby obalenie domniemania z art. 3 pkt 19 u.o." oraz "domniemanie zwarte w tym przepisie wraz z regulacją art. 12 k.p.a. zdejmuje z organu obowiązek prowadzenia czasochłonnego postępowania zmierzającego do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów". Przede wszystkim, nie jest możliwe podważenie stanowiska Sądu I instancji w tym w zakresie przez odwołanie się do dwóch zdań wyjętych z kontekstu całego uzasadnienia wyroku. Ponadto, nie ulega wątpliwości, że przyjęcie przez ustawodawcę domniemania prawnego oznacza swoiste "uproszczenie" dla organu, ponieważ na tym polega istota domniemania. Stanowi ono pewne przyjęte prawnie założenie, które może zostać obalone, ale inicjatywa w tym zakresie należy przede wszystkim do strony postępowania. Oczywiście nie zwalnia to organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, miało w tej sprawie miejsce.

Po drugie, skarżący "podtrzymuje, że w toku postępowania przed organami zostało udowodnione, że odpady objęte niniejszym postępowaniem stanowią własność A.K., który na działce sąsiedniej prowadził budowę w charakterze dewelopera. Na powyższe wskazują zarówno zeznania stron, treść umowy z dnia 8 grudnia 2009 r. oraz okres, w którym odpady miały pojawić się na działce [...]/27". Powyższe stanowi w istocie całość uzasadnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie i nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji również w kontekście przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przedstawił szczegółowo stanowisko organów, w tym także argumenty organów przemawiające za przyjęciem określonych dowodów w sprawie oraz brakiem uwzględnienia innych dowodów (np. umowy z 8 grudnia 2009 r.). Nie można skutecznie podważyć tego rodzaju stanowiska lakonicznym stwierdzeniem, że w ocenie skarżącego została udowodniona okoliczność przeciwna niż to przyjęły organy i co zaakceptował Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonego wyroku uwzględniając co do zasady okoliczności faktyczne i prawne z daty jego wydania, który to z kolei wyrok Sąd I instancji wydaje dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu (w tym przypadku decyzji), w stanie prawnym i faktycznym obowiązującym w dacie jego wydania. Z tego powodu brak było podstaw do dopuszczenia dowodu z dokumentu, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze kasacyjnej, ponieważ do zawarcia umowy sprzedaży doszło ponad pół roku po wydaniu zaskarżonej decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił również jaki jest cel przeprowadzenia tego dowodu w kontekście rozstrzygnięcia tej sprawy.

Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.