II OSK 1489/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-30	
Data wpływu	2023-07-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	IV SA/Po 130/23	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 106 § 3, 135, 141 § 4 , 145 § 1 pkt 1 lit. c) , 151,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 7, 8, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 80, 138 § 1 pkt 1 i 2,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1333; art. 42 ust. 2, 103 ust. 2,; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229; art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 42 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 130/23 w sprawie ze skargi Z.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2022 r. znak: WOA.7721.254.2022.KP w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 kwietnia 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 130/23, oddalił skargę Z.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 30 grudnia 2022 r. znak: WOA.7721.254.2022.KP w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

WWINB działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 17 listopada 2022r. nr 413/2022, którą organ nałożył na inwestora W.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu dobudowanego do budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działa nr [...], arkusz [...], obręb [...]) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy wskazując, iż w dniu 3 maja 2019 r. do PINB wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania i wydanie nakazu rozbiórki obiektu garażowego położonego na nieruchomości przy ul. [...] w P. W dniu 24 lipca 2019 r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości, w wyniku której organ I instancji zwrócił się do Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "GEOPOZ" o udostępnienie zdjęć lotniczych z lat 1980-2005 - obiektu garażowego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...]). Po jej otrzymaniu PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych związanych z wybudowaniem przedmiotowego garażu. Następnie organ powiatowy zwrócił się do H.P. i W.P. z zapytaniem dotyczącym trybu legalizacji garażu. Pismem z 10 grudnia 2021 r. W.P. wniósł o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r. Wobec powyższego PINB postanowieniem nr 29/2022 z 10 lutego 2022 r. nałożył na W.P. - inwestora robót budowlanych związanych z wybudowaniem garażu, dobudowanego do budynku mieszkalnego, obowiązek sporządzenia i przedłożenia oceny technicznej w zakresie zgodności ww. obiektu garażowego z przepisami technicznymi i zasadami wiedzy technicznej zawierającej inwentaryzację tego obiektu. Ocena techniczna została przedłożona 21 lipca 2022 r.

Decyzją z dnia 17 listopada 2022r. nr 413/2022 PINB nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie garażu wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P.

WWINB w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji wyjaśnił, iż garaż został wybudowany przez W.P. na nieruchomości należącej do współwłaścicieli dwóch wydzielonych nieruchomości lokalowych tj. Z.S. (księga wieczysta nr PO1P/00048087/5) oraz H.P. i W.P. na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej (księga wieczysta nr [...]). Garaż został wybudowany w latach 80-tych XX wieku, przed 1 stycznia 1995 r. - co potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1989-2006. Wobec powyższego w sprawie mają zastosowanie przepisy p.b. z 1974 r. Organ odwoławczy podniósł, iż z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, dlatego zastosowanie w sprawie miał art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany łub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W ocenie WWINB, PINB słusznie wykluczył istnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b. z 1974 r. bowiem garaż znajduje się na terenie, gdzie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tj. uchwała Rady Miasta Poznania nr XXXVIll/644/VI 1/2016 z dnia 22 listopada 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2 grudnia 2016 r., poz. 7473), dalej: m.p.z.p. WWINB podkreślił, że w świetle obowiązującego m.p.z.p. dopuszczalne jest pozostawienie na działce istniejących obiektów przed uchwaleniem planu, a dobudowany do budynku garaż istniał już w chwili tworzenia planu. Ponadto z art. 37 ust. 1 p.b. z 1974 r. wynika, że aby orzec o rozbiórce - obiekt winien znajdować się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę. Tymczasem zgodnie z m.p.z.p. działka nr [...] , arkusz mapy [...], obręb [...] przeznaczona jest pod zabudowę. Odnosząc się z kolei do drugiej przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. WWINB zauważył, że w aktach sprawy jest ocena techniczna dostarczona w związku z postanowieniem PINB nr 29/2022 z dnia 10 lutego 2022 r., z której wynika, że obiekt nadaje się do dalszej eksploatacji i nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku mieszkalnego. Dlatego też powołując się na ww. ocenę techniczną obiektu wykluczono zastosowanie art. 40 p.b. z 1974 r.

Skargę na decyzje WWINB wniósł Z.S. zarzucając decyzji naruszenie: 1) art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że możliwa jest legalizacja obiektu budowlanego; 2) art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzi podstawa do legalizacji garażu; 3) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy; 4) art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.

Pismem procesowym z dnia 1 marca 2023 r. skarżący przesłał kopie inwentaryzacji budowlanej autorstwa inż. bud. R.B. z marca 2019 r. wnosząc o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność wykonania obiektu garażu w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną w ten sposób, że obiekt ten nie nadaje się w obecnym stanie do legalizacji.

W odpowiedzi na powyższe pismo H.P. i W.P. przedstawili informację o stanie lokalu mieszkalnego, mieszczącego się w P., ul. [...] piętro pierwsze, którego właścicielem jest Z.S. Uczestnicy wskazali, że od roku około 2012 lokal jest niezamieszkały co skutkuje jego systematyczną dewastacją, nie jest ogrzewany, a latem nie jest wietrzony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd wyjaśnił, iż w sprawie bezspornym jest, że garaż został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., co potwierdzają zdjęcia lotnicze wykonane w latach 1989-2006. Zatem od czasu zakończenia budowy upłynęło więcej niż 20 lat, W.P. nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uproszczonej legalizacji wyrażonej w art. 49 f ust. 1 p.b., którą prowadzi się tylko na żądanie właściciela lub zarządcy obiektu. W sprawie należało uwzględnić art. 103 p.b., zgodnie z którym przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Tym samym, na podstawie wskazanej regulacji prawnej, postępowanie należało przeprowadzić z uwzględnieniem przepisów art. 37, 40 i 42 p.b. z 1974 r., a tym samym wyjaśnić, czy nie zachodzi podstawa do wydania na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy nakazu przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Sąd wojewódzki podzielił stanowisko organów, iż nie ziściły się przesłanki do orzeczenia rozbiórki. W odniesieniu do pierwszej z przesłanek Sąd wskazał, że lokalizacja garażu jak i jego parametry nie naruszają przepisów m.p.z.p. przedmiotowy garaż został dobudowany do budynku mieszkalnego w latach 80-tych, a więc istniał już w chwili tworzenia planu. Dlatego, na co słusznie wskazały organy orzekające w sprawie, posadowienie garażu jest nie jest niezgodne z planem. Skoro zatem badany obiekt nie narusza przepisów planistycznych, to nakazanie rozbiórki mogłoby opierać się wyłącznie na ustaleniu, że dalsze użytkowanie obiektu powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Okoliczność taka nie została w postępowaniu stwierdzona, przeciwnie - zgromadzone w sprawie dokumenty wykazały, że zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r. przesłanka warunkująca wydanie nakazu rozbiórki nie zaistniała, bowiem rozbudowa garażu nie spowodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Potwierdza to ocena techniczna dostarczona w związku z postanowieniem PINB nr 29/2022 z dnia 10 lutego 2022 r.

Sąd zaznaczył, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Reasumując zaś wskazał, iż w sytuacji, gdy zbędne jest nałożenie obowiązków w oparciu o art. 40 p.b. z 1974 r., istnieje możliwość zalegalizowania obiektu poprzez wydanie pozwolenia na jego użytkowanie.

Skargę kasacyjną wniósł Z.S. zaskarżając powyższy wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. i art. 103 ust. 2 p.b. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego poprzez niepełne zebranie dowodów w niniejszej sprawie, w tym nie przeprowadzenie dowodu z inwentaryzacji budowlanej autorstwa inż. bud. R.B. z marca 2019 r., błędne ustalenie stanu faktycznego, tj. ustalenie, że stan techniczny i konstrukcji pozwala na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego;

2) art. 106 § 3 p. p. s. a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie bez oddalenia wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci inwentaryzacji budowlanej autorstwa inż. bud. R.B. z marca 2019 r. i nie odniesienie się do tego wniosku dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

3) art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonych decyzji organów I i II instancji, w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje zostały wydane prawidłowo, gdy tymczasem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy – naruszenie a) art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. w zw. z art. .103 ust. 2 p.b. w sposób wskazany w zarzucie naruszenia prawa materialnego poniżej.

Powyższe naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył wyżej wymienionych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonych decyzji);

II. przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 42 ust. 2 i 3 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak jest możliwości wydania nakazu rozbiórki i jest możliwa legalizacja obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w sytuacji, gdy inwestor nie posiada tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uprawnienia cywilnoprawnego);

2) § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a i § 3 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 42 ust. 2 i 3 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dopuszczenie w zapisach m.p.z.p. zachowania budynków istniejących dotyczy także budynków wzniesionych nielegalnie, a tym samym istnieje możliwość legalizacji budynku wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wbrew zakazowi lokalizowania na działce budowlanej nie więcej niż jednego budynku gospodarczego lub garażu;

3) art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzi podstawa do legalizacji garażu wybudowanego na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) w przypadku, gdy inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a sam obiekt powoduje zagrożenie dla mienia (budynku mieszkalnego) i jest sprzeczny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§3 ust. 5 pkt 1 lit a m.p.z.p.).

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151, art. 135 p.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 i 2, § k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. i art. 103 ust. 2 p.b. polegający na nie przeprowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego dowodu z inwentaryzacji budowlanej autorstwa inż. bud. R.B. z marca 2019 r. a w konsekwencji błędnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Nie można bowiem czynić zarzutu organowi nadzoru budowlanego, że nie przeprowadził dowodu z dokumentu, którego skarżący kasacyjnie w toku prowadzonego przez organy postępowania nie przedłożył, a skoro się na jego treść powoływał to właśnie na skarżącym spoczywał ciężar udowodnienia podnoszonych przez niego okoliczności. Z treści powołanych wyżej przepisów k.p.a., normujących postępowanie dowodowe, nie można wyprowadzić wniosku, że to wyłącznie organy administracji publicznej zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony, gdy ona środków takich sama nie przedstawia. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przez organ administracji, nie zwalnia bowiem strony postępowania od współdziałania w jego realizacji. Jest to widoczne zwłaszcza wtedy, gdy dany środek dowodowy pozostaje w wyłącznej gestii strony, zaś dotychczasowe twierdzenia organu mają wystarczające oparcie w już zebranym materiale. W praktyce wynikająca z art. 77 § 1 k.p.a. zasada określana jest mianem zasady koniecznego współdziałania organu i strony w wyjaśnieniu istotnych okoliczności sprawy. Nie ulega wątpliwości, że skarżący nie dostarczył organom nadzoru budowlanego dokumentu, z którego wywodził korzystne dla siebie twierdzenia, a później czynił z tego tytułu zarzuty w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy.

Nie znajduje uzasadnienia także kolejny zarzut procesowy naruszenia art. 106 § 3 p. p. s. a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie bez oddalenia wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci inwentaryzacji budowlanej autorstwa inż. bud. R.B. z marca 2019 r. oraz nie odniesienie się do tego wniosku dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd wojewódzki wprawdzie formalnie nie zajął stanowiska w przedmiocie tego wniosku dowodowego, ale wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, odniósł się do tego dowodu w treści uzasadnienia wyroku wskazując, że nie można skutecznie zwalczać ustaleń zawartych w ekspertyzie technicznej z 2022 r. przy pomocy inwentaryzacji budynku sporządzonej w 2019 r., bo już tylko sam upływ czasu powoduje, że stan techniczny budynku mógł ulec zmianie. Należy zauważyć, że przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Nadto nawet nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a tym bardziej dopuszczenie dowodu bez odnotowania tego faktu w protokole rozprawy, zwłaszcza, że na postanowienie w tym zakresie nie przysługuje zażalenie.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 2 oraz art. 42 ust. 2 i 3 p.b. z 1974 r. także nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Kwestią sporną jest powiązanie występowania przesłanek z art. 37 p.b. z 1974 r. z brakiem posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie realizacji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym legalizacja samowoli budowlanej zrealizowanej przez inwestora, który w dacie budowy nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc z naruszeniem prawa własności stanowi inną ważną przyczynę w rozumieniu art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r., uzasadniającą orzeczenie o nakazie rozbiórki. Inne ważne przyczyny w rozumieniu przepisu art. 37 ust. 2 p.b. z 1974 r. należy bowiem ustalać i oceniać na datę wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 647/07, LEX nr 483245). Należy również zauważyć, że w zakresie konieczności badania przez organy nadzoru budowlanego prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa odmienne poglądy. Zgodnie z pierwszym z nich legalizacja samowoli budowlanej odbywająca się w trybie wspomnianych przepisów nie obejmowała badania prawa do gruntu (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15). Zwolennicy przeciwnego poglądu wskazywali, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 p.b. z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2764/15). Przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 p.b. z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Za niedopuszczalną należałoby uznać jedynie taką wykładnię przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., która pozwalałaby na legalizację obiektu budowlanego osobie, która wybudowała go na cudzym gruncie nie posiadając do niego tytułu prawnego ani w dacie budowy, ani w dacie legalizacji. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że nie można przesądzić, iż legalizacja samowoli budowlanej zrealizowanej przez podmiot, który w dacie budowy nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, naruszałoby prawo własności właściciela nieruchomości, bez zbadania aktualnego na dzień orzekania przez organ nadzoru budowlanego stanu prawnego nieruchomości, na której zlokalizowany jest samowolnie wzniesiony obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn.. akt II OSK 1724/21, LEX nr 3315574). Należy przy tym zauważyć, że inwestorzy są właścicielami jednego z dwóch lokali znajdujących się w budynku do którego dobudowany został sporny garaż i z własnością przynależnego im lokalu związany jest udział ½ we własności nieruchomości wspólnej, zatem nie zachodzi sytuacja wzniesienia obiektu budowlanego na cudzym gruncie. Nie można również wykluczyć, że ta część nieruchomości, na której wybudowano sporny garaż jest przeznaczony do wyłącznego użytku inwestorów, na co może wskazywać załączona przez skarżącego do wniosku o wszczęcie postępowania mapa do celów prawnych (k.51) a potwierdzać treść umowy quoad usum.

Zgodzić się należy także ze stanowiskiem Sądu wojewódzkiego, że w sytuacji gdy zbędne jest nałożenie obowiązków z art. 40 p.b. z 1974 r. istnieje możliwość zalegalizowania obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie, przy czym podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu (art. 42 ust. 3 p.b. z 1074 r.). Zdatność oznaczać będzie, że sporny obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, zatem niezbędne będzie ustalenie, czy inwestor obecnie posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której wybudował sporny obiekt (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 231/20, LEX nr 3488413).

Niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a, § 3 ust. 5 pkt 1 m.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 42 ust. 2 i 3 p.b. z 1974 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istnieje możliwość legalizacji budynku wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafna jest argumentacja Sądu wojewódzkiego wskazująca, że budynek garażu został wybudowany w latach 80-tych, a więc przed uchwaleniem obowiązującego m.p.z.p. i dlatego w sprawie znajduje zastosowanie § 3 ust. 2 pkt 3 lit. a m.p.z.p., zgodnie z którym w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się dopuszczenie zachowania istniejących budynków lub lokali usługowych, z dopuszczeniem ich przebudowy. Postanowienia planu w tym zakresie wprowadzają wyjątek od ogólnych zasad (§ 3 ust. 5 pkt 1) ograniczających ilość budynków gospodarczych i garaży do jednego na działce. Zatem nie sposób przyjąć, że sporny garaż znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Nie znajduje uzasadnienia także zarzut kasacyjny naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 2, art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że zachodzi podstawa do legalizacji garażu w sytuacji, gdy obiekt ten powoduje zagrożenie dla mienia. Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że ocena zagrożenia spowodowanego przez samowolnie wzniesiony obiekt budowlany powinna być aktualna w momencie wydawania rozstrzygnięcia. Dokonanie tej oceny na podstawie dokumentów wytworzonych w 2019 r. nie spełnia tego wymogu, gdyż ocena taka ma wyłącznie walor historyczny wskazujący na fakt, że w dacie sporządzenia tego dokumentu obiekt posiadał wskazane w nim cechy. W konsekwencji dokument ten nie pozwalał na prawidłową ocenę czy zachodzi wspomniana przesłanka (art. 37 ust. 1 pkt 2) nakazania dokonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Dlatego też prawidłowo organ nadzoru budowlanego oparł swoją ocenę w tym zakresie na przedłożonej przez inwestorów w 2022 r. ekspertyzie technicznej, w której autor posiadający uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej stwierdził, że garaż nadaje się do dalszej eksploatacji i nie wpływa negatywnie na konstrukcję budynku mieszkalnego, do którego został dobudowany, a stan obecny konstrukcji garażu nie zagraża bezpieczeństwu mienia i osób. Nadto sporny garaż nie pogarsza także warunków użytkowych dla otoczenia i został właściwie wkomponowany w istniejącą architekturę. Skarżący kasacyjnie tej oceny skutecznie nie podważył. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniała przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b. z 1974 r.

Konsekwencją bezzasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego jest uznanie za niezasadny zarzut naruszenia art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 2 p.b. z 1974 r. poprzez oddalenie skargi, a nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu pomimo, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Sąd wojewódzki prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję i wydał orzeczenie, które nie narusza wskazanych w zarzucie przepisów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.