Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, , , po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A.W. na czynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wykonania czynności niezgodnie z prawem w zakresie udostępniania zbiorów danych przestrzennych p o s t a n a w i a odrzucić skargę

A.W. pismem procesowym z dnia 13 stycznia 2023r. wniosła skargę podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a) oraz art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej u.s.g.), na Wójta Gminy M. w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających udostępnieniu zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania Gminy M. za pośrednictwem usługi pobierania.

Skarżąca wniosła o:

1) uznanie – na podstawie artykułu 146 paragraf 2 p.p.s.a. uprawnienia skarżącej wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów prawa do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów (tj. rysunku aktu planowania przestrzennego (app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego) oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (app:DokumentFormalny),

2) na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wniosła o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy,

3) zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podkreśliła, że jej skarga dotyczy indywidualnej relacji między skarżącą a organem, tj. odmowy udostępnienia skarżącej danych przestrzennych przez organ, zatem negatywnego rozpatrzenia indywidualnego, pisemnego wniosku skarżącej w tym względzie. Nie są przedmiotem wniosku czynności o charakterze ogólnym, takie jak samo prowadzenie danych przestrzennych.

W dalszej części uzasadnienia skarżąca podkreśliła natomiast, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Wójta Gminy M., ale jego niezgodne z prawem czynności.

W odpowiedzi na skargę wójt wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Sąd z urzędu w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu.

Przedmiotem niniejszej skargi jest brak zapewnienia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania Gminy M., wymaganych obowiązującymi przepisami prawa.

Rozważenia zatem wymaga, czy określony przez skarżącą przedmiot skargi, tzn. prowadzenie przez organ administracji publicznej zbiorów danych związanych z tematami danych przestrzennych, w sposób i na zasadach określonych w ustawie o infrastrukturze informacji przestrzennej, może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.

W zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegający rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1) nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Elementy te określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tak R. Hauser, M. Wierzbowski [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67).

W rozumieniu powołanego wyżej przepisu za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego, nie można uznać sposobu utworzenia i prowadzenia zbiorów danych przestrzennych, jak również ich merytorycznej zawartości (zob. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r. sygn. akt II SAB/Lu 48/16, wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Udostępnianie przez organy właściwe informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych (postanowienie WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Gd 92/22).

Stwierdzić zatem należy jednoznacznie, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej, nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień.

W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ administracji publicznej zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Stosownie zaś do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Te właśnie przepisy skarżąca wskazała jako podstawę zaskarżenia niewykonywania przez organ czynności nakazanych prawem. Należało zatem rozważyć, czy skarga, w której strona kwestionuje prawidłowość prowadzenia rejestru publicznego, zawierającego zbiory danych przestrzennych oraz jego merytoryczną zawartość podlega kontroli sądu administracyjnego. Rozważając ten aspekt sprawy należy mieć na uwadze, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Podstawą jej wniesienia jest naruszenie przez organ interesu prawnego strony skarżącej przez m.in. niepodejmowanie czynności nakazanych prawem, co oznacza obowiązek wykazania, że działania organu naruszają konkretny, indywidualny i aktualny interes prawny wnoszącego skargę, którego źródło wynika z konkretnych przepisów prawa. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być bowiem oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (lub jego niepodejmowaniem) – por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 765/22.

Dodatkowo, należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w sprawie II SA/Op 288/22 – postanowienie z dnia 18 listopada 2022 r., (wydane w sprawie zainicjowanej przez skarżącą), że za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny (por. postanowienie WSA w Olsztynie z 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 662/22). Tym samym, dodatkowo wskazać należy, że skarżąca nie wykazała także swego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego wskazaną przez skarżącą podstawę jej skargi. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w świetle przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich bowiem, że prawo do wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.