II GSK 483/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-24	
Data wpływu	2012-03-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Sieńczyło - Chlabicz /przewodniczący/
Krystyna Anna Stec
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603	
Hasła tematyczne	Uprawnienia do wykonywania zawodu	
Sygn. powiązane	II SA/Po 804/11	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2005 nr 108 poz 908; art. 84 ust. 2;  Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365; art. 2 pkt 5, art. 2 pkt 11; Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
Dz.U. 1990 nr 65 poz 385; art. 42 ust. 1 pkt 3, art. 142 ust. 2; Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
Dz.U. 2004 nr 246 poz 2469; par. 2 pkt 3; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Małgorzata Niedobylska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Po 804/11 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uprawnienia diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w P., wyrokiem z dnia 15 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Po 804/11, oddalił skargę M. K. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w przedmiocie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Prezydent Miasta P. odmówił wydania M. K. uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów. W ocenie organu, nie spełniała ona kryterium posiadania wyższego wykształcenia technicznego, niezbędnego do przyznania powyższych uprawnień.

W wyniku rozpoznania odwołania od wskazanej decyzji, SKO w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów (Dz. U. Nr 246, poz. 2469 - dalej: rozporządzenie w sprawie diagnostów), diagnostą może zostać jedynie osoba, która posiada wymagane wykształcenie techniczne, lata praktyki, szkolenie oraz pozytywny wynik egzaminu złożonego przed komisją powołaną przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego. Z załączonych przez M. K. dokumentów wynika, iż ukończyła ona studia zawodowe na Wydziale Nauk Geograficznych i Geologicznych UAM, na kierunku Ochrona Środowiska oraz studiów wyższych magisterskich – uzupełniających na Wydziale Biologii UAM w Poznaniu, które to kierunki nie są kierunkami technicznymi w rozumieniu uchwały Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 24 października 2005 r. w sprawie określenia dziedzin nauki i dziedzin sztuki oraz dyscyplin naukowych i artystycznych (M.P. Nr 79 poz. 1120 ze zm. – dalej: uchwała Centralnej Komisji) zmienionej uchwałą Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia 10 grudnia 2008 r. (M. P. Nr 97 poz. 843). O fakcie posiadania wykształcenia technicznego decyduje dziedzina wiedzy, z której dana osoba uzyskała dyplom. SKO wskazało, iż jak trafnie podniesiono w decyzji, skarżąca kończąc studia pierwszego stopnia, uzyskała jedynie tytuł licencjata, a nie tytuł inżyniera, gdyż nie zostały spełnione warunki określone w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie rodzajów tytułów zawodowych nadawanych absolwentom studiów i wzorów dyplomów oraz świadectw wydawanych przez uczelnie (Dz. U. z 2009 r. Nr 11, poz. 61 – dalej: rozporządzenie MNiSW). Również ukończenie przez skarżącą studiów podyplomowych w zakresie "Bezpieczeństwa ruchu drogowego i rzeczoznawstwa samochodowego" nie stanowi okoliczności wskazującej na fakt posiadania przez nią wyższego wykształcenia technicznego, ponieważ studia podyplomowe stanowią inną, niż studia wyższe, i studia doktoranckie, formę kształcenia, przeznaczona dla osób legitymujących się dyplomem ukończenia studiów wyższych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę M. K. na decyzję SKO w P. Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; dalej p.r.d.) i § 2 rozporządzenia w sprawie diagnostów, do warunków, od spełnienia których ustawodawca uzależnił uzyskanie uprawnień diagnosty, zaliczyć należy: wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, odbycie wymaganego szkolenia oraz zdany z wynikiem pozytywnym egzamin kwalifikacyjny. Przy czym, wymóg posiadania wykształcenia technicznego jest podstawowym warunkiem uzyskania uprawnienia do wykonywania badań technicznych. Dlatego też przedmiotowa przesłanka nie może być interpretowana rozszerzająco, w szczególności poprzez zrównanie wykształcenia technicznego z innym rodzajem wykształcenia.

Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organów odmawiające przyznania uprawnień diagnosty wskazując, iż nie spełnia ona wymogu posiadania wykształcenia technicznego. W ocenie Sądu, ukończone przez skarżącą studia – studia zawodowe na Wydziale Nauk Geograficznych i Geologicznych UAM, na kierunku Ochrona Środowiska oraz studia wyższe magisterskie – uzupełniające na Wydziale Biologii UAM w Poznaniu – nie stanowią w świetle uchwały Centralnej Komisji kierunków technicznych.

Zdaniem Sądu organy słusznie wskazały, że skarżąca kończąc studia pierwszego stopnia na kierunku Ochrona Środowiska, uzyskała jedynie tytuł licencjata, a nie tytuł inżyniera, gdyż nie zostały spełnione warunki określone w § 2 pkt 4 rozporządzenia MNiSW. W konsekwencji, fakt uzyskania przez skarżącą tytułu licencjata po studiach wyższych zawodowych na Wydziale Nauk Geograficznych i Geologicznych UAM, na kierunku Ochrona Środowiska, nie jest równoznaczny z posiadaniem przez nią wyższego wykształcenia technicznego.

Odnosząc się do zarzutu posiadania wykształcenia technicznego, z uwagi na fakt ukończenia studiów podyplomowych w zakresie "Bezpieczeństwa ruchu drogowego i rzeczoznawstwa samochodowego" prowadzonych przez Wojskową Akademię Techniczną – Wydział Mechaniczny, Sąd wskazał, że świadectwo ukończenia studiów podyplomowych nie stanowi dowodu posiadania wykształcenia technicznego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.; dalej p.s.w.) studia podyplomowe oznaczają inną niż studia wyższe i studia doktoranckie formę kształcenia przeznaczoną dla osób legitymujących się dyplomem ukończenia studiów wyższych. Definicję studiów wyższych zawarto natomiast w pkt. 5 powyższego artykułu, gdzie wskazano, iż są to studia prowadzone przez uczelnię posiadającą uprawnienia do ich prowadzenia, kończące się uzyskaniem odpowiedniego tytułu zawodowego, więc studia podyplomowe są inną formą kształcenia niż studia wyższe. W konsekwencji fakt ukończenia studiów podyplomowych o charakterze technicznym nie przesądza o legitymowaniu się przez skarżącą wyższym wykształceniem technicznym.

Wobec powyższego, podnoszone przez skarżącą argumenty dotyczące posiadania umiejętności praktycznych zdobytych poprzez długoletnią pracę nie stanowią, w ocenie Sądu, przesłanek ustawowych warunkujących uzyskanie uprawnień diagnosty, będących podstawą orzekania w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożyła M. K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wymagań diagnostów, w zw. z art. 84 ust. 2 p.r.d. skutkującym uznaniem, że powyższe przepisy, pomimo nieprecyzyjnego i nieostrego sformułowania pojęcia "wykształcenie techniczne" uzasadniają odmowę przyznania skarżącej uprawnień zawodowych diagnosty samochodowego, a co za tym idzie, pozwalają na przyjęcie, że M. K. nie spełnia wszystkich ustawowych wymogów w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji o odmowie wydania jej uprawnień diagnosty do wykonywania badań technicznych pojazdów.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że ustawodawca wymaga od przyszłego diagnosty wykształcenia technicznego średniego lub wyższego, ale nie sprecyzował jaki charakter winno mieć wykształcenie, aby można było je uznać za "techniczne".

Zdaniem skarżącej, organy nie powinny rozstrzygać na niekorzyść strony wszelkich niejasności czy wątpliwości dotyczących oceny stanu faktycznego. Skoro zatem powołane w skardze przepisy rozporządzenia w sprawie diagnostów i ustawy p.r.d., w zakresie wprowadzenia wymogu wykształcenia technicznego, budzą wątpliwości interpretacyjne, co do ich właściwego znaczenia i intencji ustawodawcy, to powinny być interpretowane na korzyść podmiotu, którego praw i obowiązków dotyczą. Ponadto brak posiadania tytułu zawodowego inżyniera nie może przemawiać za odmową przyznania uprawnień diagnosty, skoro ani prawo o ruchu drogowym, ani rozporządzenie w sprawie diagnostów, nie wskazują na taki wymóg. Uchwała Centralnej Komisji, na którą powołał się Sąd I instancji, nie jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym, nie może być więc podstawą decyzji o prawach i obowiązkach obywateli. Treść art.2 ust.1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym wskazuje na to, że ustawodawca zrównuje znaczenie tytułu licencjata i inżyniera, jako efekt kształcenia na studiach pierwszego stopnia. Oznacza to, że uzyskany przez skarżącą tytuł licencjata jest wystarczający do spełnienia wymogów "wykształcenia wyższego", a wobec braku jasnego uregulowania pojęcia "wykształcenie techniczne", nie było podstaw do odmowy wydania jej uprawnień diagnosty samochodowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, poza nieważnością postępowania, którą bierze pod uwagę z urzędu, a która w niniejszej sprawie nie występuje. Powyższe oznacza, że kontrola kasacyjna wyroku Sądu I instancji przeprowadzana jest wyłącznie w granicach zakreślonych przez stronę w podstawach i zarzutach zawartych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę określoną w art.174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie diagnostów w zw. z art.84 ust.2 p.r.d.

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest posiadanie przez skarżącą wykształcenia technicznego, jako jednej z przesłanek uzyskania uprawnień diagnosty uprawnionego do badań technicznych pojazdów. Stosownie bowiem do art.84 ust.2 p.r.d., starosta wydaje uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli osoba ubiegająca się o jego wydanie posiada wymagane wykształcenie techniczne i praktykę, odbyła wymagane szkolenie oraz zdała z wynikiem pozytywnym egzamin kwalifikacyjny. Natomiast zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie diagnostów, diagnostą uprawnionym do wykonywania badań technicznych pojazdów może być osoba, która posiada wyższe wykształcenie techniczne o specjalności innej niż samochodowa i udokumentowane 4 lata praktyki w stacji obsługi pojazdów lub zakładzie (warsztacie) naprawy pojazdów na stanowisku naprawy lub obsługi pojazdów.

W ocenie orzekających w sprawie organów, jak też Sądu I instancji, wykształcenie posiadane przez skarżącą nie jest wykształceniem technicznym. Spełnienie pozostałych przesłanek nie było kwestionowane.

Ani przepisy ustawy p.r.d., ani rozporządzenia w sprawie diagnostów na zawierają legalnej definicji pojęcia "wykształcenie techniczne", a ponieważ skarżąca wskazuje na posiadanie wyższego wykształcenie technicznego, to odpowiedzi na pytanie, jakie wykształcenie wyższe uznać należy za techniczne, poszukiwać należy na gruncie przepisów o szkolnictwie wyższym. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 225/10 (cbois.nsa.gov.pl), że kryterium oceny czy wykształcenie ma charakter techniczny stanowi dyplom i wskazany w nim tytuł zawodowy nadany absolwentowi.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca ukończyła w dniu [...] 2001 r: studia wyższe zawodowe na Uniwersytecie A. Mickiewicza w Poznaniu na Wydziale Nauk Geograficznych i Geologicznych , na kierunku ochrona środowiska i uzyskała tytuł licencjata. Następnie ukończyła studia wyższe magisterskie - uzupełniające na Uniwersytecie A. Mickiewicza w Poznaniu na Wydziale Biologii, na kierunku ochrona środowiska w zakresie ochrona i kształtowanie środowiska przyrodniczego i uzyskała w dniu [...] 2003 r. tytuł magistra.

Zatem w dacie ukończenia przez skarżącą studiów, zarówno pierwszego, jak i drugiego stopnia, nie obowiązywała ani ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, ani rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 19 grudnia 2008r. w sprawie rodzajów tytułów naukowych, na które to przepisy powoływały się zarówno orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji.

Obowiązywała wówczas ustawa o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. (Dz.U. Nr 65, poz.385) oraz wydane na podstawie art.149 ust.2 tej ustawy zarządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 9 kwietnia 1992 r. w sprawie określenia rodzajów dyplomów i tytułów zawodowych oraz wzorów dyplomów wydawanych przez uczelnie (M.P. Nr 12, poz.85). W zarządzeniu tym określone zostały wzory dyplomów ukończenia studiów wyższych oraz tytuły zawodowe nadawane absolwentom tych studiów. I tak tytuł magistra - nadawany był absolwentom magisterskich wyższych studiów humanistycznych i matematyczno-przyrodniczych (z wyjątkiem nauczycielskich), społecznych, ekonomicznych, teologicznych, wychowania fizycznego, turystyki, rekreacji, fizjoterapii oraz medycznych (z wyjątkiem lekarskich i stomatologicznych), tytuł magistra inżyniera – nadawany był absolwentom magisterskich wyższych studiów technicznych z wyjątkiem architektonicznych, rolniczych oraz tych kierunków ekonomicznych, które zostaną ustalone przez Radę Główną Szkolnictwa Wyższego na podstawie odrębnych przepisów, tytuł inżyniera - nadawany był absolwentom wyższych zawodowych studiów technicznych, rolniczych oraz tych kierunków ekonomicznych, które zostaną ustalone przez Radę Główną Szkolnictwa Wyższego na podstawie odrębnych przepisów, a tytuł licencjata – nadawany był absolwentom wyższych zawodowych studiów humanistycznych i matematyczno-przyrodniczych, społecznych, ekonomicznych, artystycznych, teologicznych, wychowania fizycznego, turystyki, rekreacji, fizjoterapii oraz medycznych (z wyjątkiem lekarskich i stomatologicznych).

Ponadto, na podstawie art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o szkolnictwie wyższym , Rada Główna Szkolnictwa Wyższego podjęła uchwałę nr 356/96 z 28 listopada 1996 r. w sprawie nadawania tytułu zawodowego "inżynier" (Dz. Urz. MEN Nr 7, poz. 40), z której wynika, że tytuły zawodowe "inżynier" i "magister inżynier" nadawane są absolwentom wyższych studiów zawodowych bądź magisterskich, którzy w wyniku ukończenia tych studiów zdobyli umiejętność projektowania i znajomość metod wytwarzania produktów, przedmiotów bądź obiektów charakteryzujących się cechami użytkowymi, a w przypadku obiektów o wysokim stopniu złożoności takich np. jak sieć dróg publicznych, kopalnia, elektrownia czy huta – wiedzę niezbędną do eksploatacji obiektu bądź do organizacji procesu produkcyjnego. Natomiast w § 2 uchwały wskazano, że tytuły zawodowe "inżynier" i "magister inżynier" związane są nieodłącznie z technicznymi bądź rolniczymi kierunkami studiów. Nadawanie tych tytułów absolwentom innych kierunków studiów, w tym również kierunków ekonomicznych uzasadnione jest jedynie wówczas, gdy przedmioty techniczne bądź rolnicze stanowią nie mniej niż 50% ogółu obciążeń dydaktycznych przewidzianych programami takich kierunków studiów.

Z brzmienia powyższych unormowań wynika, że o ukończeniu wyższych studiów technicznych świadczył dyplom i uzyskanie tytułu inżyniera lub magistra inżyniera. Oznacza to, że skoro skarżąca ukończyła studia na uniwersytecie i uzyskała tytuł licencjata, a następnie magistra na kierunku "ochrona środowiska", to nie można uznać, że posiada wykształcenie techniczne.

Wprawdzie powołane wyżej zarządzenie i uchwała nie stanowią źródeł prawa, ale są pomocne przy interpretacji pojęć zawartych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, w tym przy interpretacji pojęcia "wykształcenie techniczne", o którym mowa w art. 84 ust. 2 p.r.d i § 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie diagnostów.

Podobny charakter ma uchwała Centralnej Komisji do spraw Stopni i Tytułów z 24 października 2005 r. w sprawie określenia dziedzin nauki i dziedzin sztuki oraz dyplomów naukowych i artystycznych, która określa m.in. jakie dyscypliny naukowe wchodzą w skład nauk technicznych. Powołanie się na brzmienie powyższych przepisów przy interpretacji pojęć nie narusza prawa.

Posiadane przez skarżącą doświadczenie zawodowe oraz specjalistyczne wykształcenie zdobyte podczas studiów podyplomowych w zakresie "Bezpieczeństwa ruchu drogowego i rzeczoznawstwa samochodowego", mające – w jej ocenie – przesądzać o legitymowaniu się przez nią wystarczającą wiedzą techniczną, nie mogą zastąpić wymaganego przez ustawę warunku "wykształcenia technicznego". Skarżąca ukończyła studia podyplomowe w okresie od 24 października 2007r. do 26 czerwca 2008r. , a zatem już w okresie obowiązywania ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, świadectwo ukończenia studiów podyplomowych nie stanowi dowodu posiadania wykształcenia technicznego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym "studia podyplomowe" oznaczają "inną niż studia wyższe i studia doktoranckie formę kształcenia przeznaczoną dla osób legitymujących się dyplomem ukończenia studiów wyższych. Definicję "studiów wyższych" zawarto natomiast w pkt. 5 powyższego artykułu, gdzie wskazano, iż są to studia prowadzone przez uczelnię posiadającą uprawnienia do ich prowadzenia, kończące się uzyskaniem odpowiedniego tytułu zawodowego. Z definicji tych w sposób niewątpliwy wynika, iż studia podyplomowe są "inną formą kształcenia" niż studia wyższe. W konsekwencji fakt ukończenia studiów podyplomowych o charakterze technicznym nie przesądza o legitymowaniu się przez skarżącą wyższym wykształceniem technicznym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych rozważań, prawidłowe jest stanowisko, że skarżąca nie spełniła warunku posiadania wyższego wykształcenia technicznego, uprawniającego ją do uzyskania tytułu diagnosty. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał postępowanie organów i wydane rozstrzygnięcia za zgodne z prawem i oddalił skargę. Wprawdzie zarówno organy obu instancji, jak i Sąd I instancji, odnosiły się do przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i przepisów wykonawczych do tej ustawy, zamiast do ustawy o szkolnictwie wyższym z 12 września 1990 r. i przepisów wykonawczych do niej, ale uchybienie to – wobec zbieżności powyższych regulacji – nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Zatem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia wyrok odpowiada prawu. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.