Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Inspektor sądowy Magdalena Figurniak-Cis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 23 maja 2023 r., nr SKO.40.1059.2023.śr w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 25 stycznia 2023 r., nr ŚR.5211.15.2022.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez E. S. (dalej także: skarżąca, wnioskodawczyni bądź strona) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (dalej: Kolegium lub SKO) z dnia 23 maja 2023 r., nr SKO.40.1059.2023.śr, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia 25 stycznia 2023 r., nr ŚR.5211.15.2022, odmawiającą przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 18 października 2022 r. E. S. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w P. (dalej także OPS) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem – K. K., który jest rozwiedziony. Wraz z wnioskiem strona przedłożyła m.in.: 1) oświadczenie własne, że zrezygnowała z zatrudnienia z dniem 14 października 2022 r. na rzecz opieki nad niepełnosprawnym ojcem, nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności, jest jedyną osobą sprawującą opiekę nad nim, ojciec K. K. nie żyje, a jego matka ma 94 lata i sama wymaga opieki; 2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 11 lutego 2019 r., nr [...], z którego wynika, że K. K. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepełnosprawność istnieje od 55 roku życia, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 grudnia 2015 r., a orzeczenie wydano na stałe; 3) świadectwo pracy z dnia 14 października 2022 r. wystawione przez firmę S. w K.

W toku postępowania, organ pierwszej instancji, stosownie do treści art. 23b ustawy o świadczeniach rodzinnych, pozyskał dane z systemu PESEL, Elektronicznego Krajowego Systemu Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności, Centralnej Bazy Beneficjentów, Centralnego Wykazu Ubezpieczonych oraz dokonał weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne.

Następnie, pismem z dnia 2 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Wojewody Opolskiego o ustalenie czy w sprawie z wniosku skarżącej o świadczenie pielęgnacyjne mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wojewoda Opolski pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. poinformował, że w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Decyzją z dnia 25 stycznia 2023 r., nr ŚR.5211.15.2022, działający z upoważnienia Burmistrza P., Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Ośrodka Pomocy Społecznej w P., odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na K. K.. Jako podstawę prawną wydanej decyzji organ wskazał art. 3 pkt 11, 17, art. 20 ust. 3, art. 23, art. 24 i art. 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, ze zm., [obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 390] - zwanej dalej u.ś.r.) oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466). Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał na przedłożone wraz z wnioskiem orzeczenie o niepełnosprawności K. K. i złożone przez wnioskodawczynię oświadczenie. Odwołując się do treści art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r. stwierdził, że wprawdzie wnioskodawczyni jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem, a w sprawie nie występują negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r., to jednak z treści orzeczenia o niepełnosprawności K. K. wynika, że jego niepełnosprawność istnieje od 55 roku życia, a więc powstała po ukończeniu wieku wskazanego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie późnej niż do ukończenia 18 roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia (pkt 2). Dodał organ, że pomimo iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów ustawy, które w tym zakresie nie zostały zmienione oraz nie został uchylony art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca podniosła, że zrezygnowała z zatrudnienia na rzecz opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który wymaga całodobowej opieki, tymczasem OPS w P. odmówił jej przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust.1b u.ś.r. Wskazała, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r., w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W związku z powyższym wniosła o pozytywne rozpatrzenie odwołania.

W toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu pismem z dnia 20 kwietnia 2023 r. zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia czy, w jakim zakresie i od kiedy wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem oraz czy zakres sprawowanej opieki stanowi przeszkodę do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Dnia 9 maja 2023 r. wpłynął do Kolegium kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego (część IX) przeprowadzonego dnia 27 kwietnia 2023 r., z którego wynika, że wnioskodawczyni zwolniła się z pracy w październiku 2014 r. w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który kilka lat temu przeszedł [...] oraz [...]. Wskazano, że K. K. jest osobą chodzącą, samodzielnie wykonuje wszelkie zabiegi toaletowo - pielęgnacyjne, sam przyjmuje posiłki, natomiast strona w ciągu dnia dojeżdża do ojca (zamieszkuje oddzielnie), dba o czystość w mieszkaniu, dowozi ojca do placówek medycznych na badania, realizuje recepty, robi zakupy oraz załatwia sprawy urzędowe. Ustalono też, że codziennie u ojca spędza 6 godzin, natomiast wszystkie posiłki (śniadania, obiady, kolacje) przygotowuje była żona K. K. – J. K., która również dozuje mu leki oraz mieszka z ww. w jednym domu, lecz prowadzi odrębne gospodarstwo domowe.

W wyniku rozpatrzenia odwołania opisaną na wstępie decyzją z dnia 23 maja 2023 r., nr SKO.40.1059.2023.śr, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zrelacjonowało przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło mające zastosowanie w sprawie przepisy u.ś.r., w tym art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b. W dalszej kolejności Kolegium przypomniało, że wnioskiem, który wpłynął do organu w dniu 18 października 2022 r. strona zwróciła się do OPS w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, będącym osobą rozwiedzioną. Wskazało, że z treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 11 lutego 2019 r. wynika, że ojciec strony został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, niepełnosprawność istnieje od 55 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 grudnia 2015 r. W dalszych motywach uzasadnienia decyzji Kolegium podniosło, że nie podziela prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji odnośnie do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Odwołało się w tym zakresie SKO do przytaczanego już orzeczenia TK, w którym stwierdzono niezgodność tego przepisu z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, co poparło stosownym orzecznictwem sądów administracyjnych. Kolegium, stosując wskazany wyżej sposób wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., stwierdziło, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W ocenie Kolegium odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b tej u.ś.r. jest nieprawidłowa. Kontynuując Kolegium wskazało, że w orzeczeniu dotyczącym niepełnosprawności w stopniu znacznym K. K. znajdują się - w punkcie 7 - wskazania o konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Podkreśliło, że standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności określone w § 29 zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2021 r. poz. 857), zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. Przez długotrwałą opiekę i pomoc w pełnieniu ról społecznych rozumie się konieczność jej sprawowania przez okres powyżej 12 miesięcy w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3. Na gruncie ww. przepisów pojęcie opieki nie jest tożsame z jego potocznym rozumieniem, lecz dotyczy sprawowania opieki i udzielania pomocy w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 tej ustawy pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych tym przepisem, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Odwołując się do ustaleń organu pierwszej instancji Kolegium przypomniało, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni zwolniła się z pracy w październiku 2022 r. w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, który kilka lat temu przeszedł [...] oraz [...]. K. K. jest osobą chodzącą, samodzielnie wykonuje wszelkie zabiegi toaletowo - pielęgnacyjne, sam przyjmuje posiłki, natomiast strona w ciągu dnia dojeżdża do ojca (zamieszkuje oddzielnie), dba o czystość w mieszkaniu, dowozi ojca do placówek medycznych na badania kontrolne, realizuje recepty, robi zakupy oraz załatwia sprawy urzędowe. Wnioskodawczyni codziennie u ojca spędza 6 godzin, z kolei wszystkie posiłki (śniadania, obiady, kolacje) przygotowuje była żona K. K., która również dozuje mu leki, i która zamieszkuje w jednym domu z K. K., prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Powyższe ustalenia, zdaniem Kolegium, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że K. K. nie wymaga całodobowej opieki ze strony wnioskodawczyni, której pomoc w istocie sprowadza się do wykonywania czynności domowych (sprzątanie) i związanych z organizacją dojazdu do lekarzy, których nie można uznać za sprawowanie stałej lub długotrwałej opieki. Są to jedynie z czynności, które stanowią zwykłą pomoc niewymagającą rezygnacji osoby ją świadczącej z zatrudnienia. Kolegium wskazało, iż nie kwestionuje orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. o uznaniu K. K. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również nie kwestionuje pozostałych ustaleń zawartych w orzeczeniu, a jedynie brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy faktycznie sprawowaną opieką nad K. K. stojącą na przeszkodzie podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sytuacji, gdy czas i zakres tej opieki nie wypełnia czasu, w którym strona może podjąć pracę. Uwzględniając powyższe Kolegium stwierdziło, że strona spełnia jedynie dwie z trzech koniecznych przesłanek warunkujących ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj.: ojciec strony legitymuje się wymaganym przepisami prawa orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz strona należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec podopiecznego. W sprawie nie została natomiast spełniona przesłanka wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją, względnie, niepodejmowaniem przez stronę zatrudnienia a sprawowaną przez nią opieką nad ojcem. Kolegium podkreśliło, iż sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. - samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponieważ świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za sam fakt sprawowania opieki. Powinnością organów administracji publicznej rozpatrujących wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest natomiast rzetelna ocena wystąpienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (względnie niepodejmowaniem tego zatrudnienia) a sprawowaną przez niego opieką nad osobą, wobec której ciąży na opiekunie obowiązek alimentacyjny. W ocenie Kolegium, materiał dowodowy uprawnia wyprowadzenie wniosku, że decyzja strony o rezygnacji zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością opiekowania się chorym i niepełnosprawnym ojcem. Nie kwestionując zdiagnozowanych u ojca strony chorób, ani nie podważając tego, że wymaga on współudziału innych osób w zaspokajaniu swoich potrzeb życiowych, Kolegium zauważyło, że ojciec strony jest w dużym stopniu osobą samodzielną. Nie jest on osobą leżącą, samodzielnie spożywa posiłki oraz samodzielnie załatwia potrzeby fizjologiczne i higieniczne. Pomocy w przygotowywaniu mu posiłków i dozowaniu leków udziela mu była żona, a nie wnioskodawczyni. Samo sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, organizowanie i dowóz do lekarzy, na które to czynności wskazała sama wnioskodawczyni w trakcie wywiadu środowiskowego, które zajmują jej 6 godzin dziennie, przy dużym zaangażowaniu byłej żony ojca, nie wykluczają możliwości podjęcia przez stronę aktywności zawodowej w jednej z form wskazanych w art. 3 pkt 22 ustawy. Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją strony z zatrudnienia a koniecznością i zakresem sprawowanej opieki nad ojcem, uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zaskarżyła je w całości domagając się uchylenia zaskrżonej decyzji. W motywach skargi skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium, że opieka sprawowana przez skarżącą nad ojcem nie ma charakteru opieki stałej lub długotrwałej. Podniosła, że w związku z trudną sytuacją rodzinną była zmuszona zrezygnować z dotychczasowego zatrudnienia w październiku 2022 r. na rzecz świadczenia stałej opieki nad ojcem K. K. Wskazała, że jej ojciec w 2015 r. przeszedł [...], z kolei w 2016 r. doznał [...] oraz stracił przytomność. Z każdym rokiem jego zdrowie ulegało pogorszeniu i częściej musiała korzystać z dni wolnych od pracy żeby zaopiekować się ojcem. Dodała, że jej rodzice po rozwodzie ([...] 2009 r.), zamieszkali w jednym domu lecz w osobnych pokojach i prowadzą odrębne gospodarstwo domowe. Są skłóceni ze sobą, ponieważ ojciec stosował wobec matki [...] oraz [...]. Po rozwodzie ojciec początkowo wyprowadził się z domu i zamieszkiwał w różnych miejscach, lecz później wrócił do domu i obecnie zamieszkuje w [...], w której wyremontowali pomieszczenia. Wskazała też, że co prawda w wywiadzie środowiskowym podała, że jej mama przygotowuje ojcu posiłki i podaje leki, lecz - jak podkreśliła - robiła to tylko wyłącznie z dobrej woli. Obecnie zaś jej matka podupadła na zdrowiu i sama potrzebuje pomocy lekarskiej. Reasumując stwierdziła, że stan zdrowia ojca nie pozwala na to by mógł on samodzielnie przygotowywać sobie posiłki czy wyprać ubrania, dlatego musi stale sprawować nad nim opiekę.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko oraz wywody zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dodać jeszcze należy, iż zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie uwzględniając zatem stanowisko strony w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym, Sąd rozpoznał sprawę w tym trybie.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że akty te wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Po myśli art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Z kolei w przepisie art. 17 ust. 5 u.ś.r. określono przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. a, wedle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem – K. K., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 11 lutego 2019 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika ponadto, że niepełnosprawność istnieje od 55 roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 grudnia 2015 r. W orzeczeniu tym stwierdzono również, że K. K. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W stanie faktycznym sprawy jest ponadto bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca, stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, ze zm.), gdyż ojciec jest osobą rozwiedzioną. Skarżąca spełnia zatem - co do zasady - przesłanki warunkujące prawo do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, które zostały określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadza się natomiast do rozstrzygnięcia kwestii, czy w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały uzasadnione podstawy do przyjęcia, że w przypadku skarżącej nie występuje związek przyczynowy pomiędzy sprawowaniem opieki nad ojcem a rezygnacją z zatrudnienia lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie budzi wątpliwości to, że musi istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna (niepodejmowania przez niego pracy) a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w tym przepisie. Ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organy obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym ojcem strony nie ma takiej możliwości.

Co istotne, przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. dla spełnienia warunku sprawowania opieki stałej lub długotrwałej nie wymaga wspólnego zamieszkiwania opiekuna i podopiecznego, jak również nie wymaga sprawowania opieki w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę. Jak celnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymóg ten nie jest również związany z żadnym etatowym (godzinowym) sprawowaniem opieki. Codzienne, wielogodzinne świadczenie pomocy w prowadzeniu gospodarstwa domowego i sprawowanie opieki może stanowić przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile nie pozwala na podejmowanie pracy zarobkowej. Są to okoliczności, które wymagają każdorazowo dokładnego sprawdzenia i uzasadnienia. Obok faktycznie realizowanej opieki i pomocy istotna pozostaje także gotowość osoby ubiegającej się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do udzielenia pomocy osobie niepełnosprawnej w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Permanentny stan takiej gotowości uniemożliwiałby podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (por. wyroki NSA: z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2178/20 i z dnia 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1049/19, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trafnie też wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 371/20), że zarówno określenie "stała" lub "długoterminowa" opieka są pojęciami charakteryzującymi czas, okres sprawowania opieki. Rozróżnianie przez ustawodawcę opieki stałej i długoterminowej implikuje przyjęcie, że nie stawia on wymogu sprawowania opieki w sposób nieprzerwany, całodobowy, codzienny, samodzielny, jak też przebywania stale w pobliżu osoby, która opieki w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wymaga. Warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, powtarzalna opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności opiekuńczych umożliwiających egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka, zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą opieka jest sprawowana, których bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić. NSA podkreślił jednocześnie, że konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia właściwych organów o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednakże sposób sprawowania opieki nie został określony w ustawie o świadczeniach rodzinnych i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wobec tego uznać należy, że przesłanka warunkująca uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego zostanie również spełniona, jeżeli stosownie do konkretnych okoliczności, w szczególności zakresu niepełnosprawności i wynikających z niego potrzeb osoby niepełnosprawnej, opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji swojego podopiecznego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela nadto pogląd prezentowany w orzecznictwie, że to do komisji orzekającej o niepełnosprawności należy orzeczenie, czy dana osoba niepełnosprawna wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Jeżeli orzeczenie takie zastrzeżenie zawiera, to osoba podejmująca się takiej opieki, jeżeli rezygnuje z zatrudnienia, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne bez dodatkowego warunku, aby nie było możliwe połączenie opieki z pracą. Z założenia orzeczona konieczność opieki lub pomocy ze strony innych osób daje opiekunowi tytuł do rezygnacji z zatrudnienia, jeżeli się na to decyduje. Decyzja o rezygnacji pozostawiona jest opiekunowi i jej zasadność nie podlega weryfikacji organu w postępowaniu o przyznanie świadczenia. Ponadto wyraźnie wskazuje się, iż przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest niepozostawanie w zatrudnieniu osoby zdolnej do pracy, bez względu na okoliczności tego stanu rzeczy (por. wyroki NSA: z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 786/21; z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 85/22). Z tego też powodu organ pomocowy nie ma podstaw prawnych ażeby ustalać przyczyny braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a więc powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W przytoczonych wyrokach akcentuje się również, że wskazanie w orzeczeniu na konieczność opieki lub pomocy następuje ze względu na stwierdzoną przez lekarzy znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji. Samodzielna egzystencja obejmuje wszelkie sfery aktywności i potrzeb, nie tylko związane osobiście z osobą niepełnosprawną, ale też z jej warunkami bytowymi. Na równi z czynnościami higienicznymi dotyczącymi osoby należy traktować czynności higieniczne dotyczące jej otoczenia, załatwianie jej spraw urzędowych, nabywanie produktów służących konsumpcji (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 82/22 i przytoczone tam orzecznictwo).

Poza tym podkreślenia wymaga, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności jest rodzajem dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), który wiąże organy stosujące prawo w danej sprawie (stanowi dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności ojca skarżącej jednoznacznie wskazano m.in., że wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Treść tego orzeczenia była dla organów orzekających w sprawie wiążąca. Natomiast już z jego treści wynikał charakter i zakres opieki sprawowanej nad K. K. Sąd nie podzielił poglądu Kolegium, że wykonywanie takich czynności przez skarżącą jak wykonywanie czynności domowych (sprzątanie), umawianie i dowożenie do lekarza, stanowią typowe czynności, które stanowią zwykłą pomoc niewymagającą rezygnacji osoby je świadczącej z zatrudnienia. Czynności te, co istotne, strona podejmuje dla i na rzecz ojca, świadomie dokonując wyboru "oddania się" opiece nad niepełnosprawnym ojcem.

Wobec tego Sąd stwierdza na podstawie materiału dowodowego sprawy, zwłaszcza przedłożonego orzeczenia lekarskiego, że ojciec skarżącej wymaga stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób. Oczywistym w świetle treści tego orzeczenia jest to, że ojciec wnioskodawczyni nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej pomocy w wykonywaniu czynności dnia codziennego. Z niekwestionowanych przez organ ustaleń wynika, że to skarżąca wykonuje przy ojcu czynności w zakresie opieki, a zatem bezsprzecznie zakres sprawowanej opieki ma charakter słały i długotrwały w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Natomiast zakres sprawowanej przez skarżącą opieki ma charakter indywidualnie dostosowany do schorzenia ojca, a więc potrzeb indywidualnych osoby niepełnosprawnej. Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" (adekwatność) do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności. Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takiej osoby w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stanowić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 318/22).

W ocenie Sądu w prowadzonym postępowaniu organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ponieważ nie rozważono wszystkich istotnych kwestii i nie dokonano należytej analizy oraz oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym oświadczeń skarżącej, a w konsekwencji naruszony został również przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przedwczesną odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów ustanowiona w art. 80 K.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 K.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 K.p.a.). Z przepisu art. 80 K.p.a. wynika, że oceniając wiarygodność i moc dowodów, organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów mających istotne znaczenie w sprawie. Kolejną przesłanką prawidłowości swobodnej oceny dowodów jest, aby organ ocenił nie tylko każdy dowód z osobna, ale wszystkie dowody łącznie. Ocena ta powinna również wynikać z wiedzy i doświadczenia życiowego.

Zdaniem Sądu, kwestionując zakres sprawowanej opieki przez skarżącą, a w konsekwencji związek przyczynowy między opieką a nieodejmowaniem zatrudnienia, organy w istocie nie rozważyły wszystkich okoliczności, które powinny zostać przeanalizowane przed sformułowaniem tezy o występowaniu bądź niewystępowaniu związku przyczynowego.

Stwierdzając brak związku przyczynowo-skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a wykonywaniem przez nią opieki, organy nie wykazały, że w stosunku do jej ojca możliwe jest skumulowanie w czasie wykonywania czynności opiekuńczych, pozwalające na podjęcie lub kontynuację zatrudnienia. Jak wskazano powyżej, świadczenie pielęgnacyjne może przysługiwać opiekunowi, który nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, mając co najmniej potencjalną możliwość (zdolność), by zatrudnienie lub inną pracę zarobkową podjąć. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, czynienie zatem rozważań na temat bierności zawodowej skarżącej jawi się jako całkowicie zbędne oraz noszące znamiona nieuprawnionego poszerzania katalogu przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne może być bowiem przyznane nawet osobom, które nigdy wcześniej nie pracowały. Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest natomiast to, czy aktualnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem. Z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia aby zaopiekować się niepełnosprawnym ojcem. Wykonuje w znacznej części czynności dnia codziennego związane z gospodarstwem ojca i nakierowane wyłącznie na ojca, tj. dba o czystość oraz porządek w mieszkaniu, dowozi ojca do lekarza, na badania kontrolne, realizuje recepty, robi zakupy oraz załatwia formalności urzędowe. Codziennie spędza u ojca 6 godzin. W przekonaniu Sądu, skoro czynności opiekuńcze dotyczą podstawowych przejawów zwykłego, codziennego funkcjonowania osoby wymagającej opieki, zasady doświadczenia życiowego wskazują, że są one rozciągnięte w czasie, a przez to wymagają praktycznie ciągłej gotowości i systematycznego działania ze strony opiekuna. Stąd nieuzasadniona pozostaje konstatacja organu odwoławczego co do uznania, że rozmiar i zakres sprawowanej przez skarżącą opieki nad ojcem nie jest na tyle absorbujący, by skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Co do okoliczności przygotowywania posiłków przez byłą żonę uprawnionego, która zamieszkuje razem z byłym mężem - Sąd zauważa - że żaden przepis ustawy nie obliguje byłego małżonka do świadczenia pomocy drugiemu małżonkowi po orzeczeniu rozwodu, albowiem z chwilą uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód obowiązek małżonków do wzajemnej pomocy ustaje. W wyroku z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2167/87 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek alimentacyjny małżonka nie wynika z pokrewieństwa czy powinowactwa, ale jest immanentnie związany z węzłem małżeńskim i związanymi z nim obowiązkami wzajemnego wsparcia, troski i pieczy małżonków. Z chwilą zawarcia związku małżeńskiego to na małżonkach w pierwszej kolejności (a nie na rodzicach, czy rodzeństwie, dzieciach) spoczywa obowiązek wzajemnej pieczy i wsparcia. Natomiast z chwilą rozwiązania małżeństwa ten obowiązek wygasa.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt sprawy rozwód stron został orzeczony [...] 2009 r., w związku z tym obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 K.r.o., jak i z treści przepisów art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć również pomoc w sytuacjach wyjątkowych, takich jak choroba czy niepełnosprawność - ustał. Zauważyć również należy, iż w skardze skarżąca przedstawiła relacje panujące pomiędzy byłymi małżonkami, w szczególności podała, że są oni skłóceni, gdyż ojciec [...] oraz [...]. Podniosła, że jej mama przygotowuje ojcu posiłki i podaje leki, lecz robi to tylko wyłącznie z dobrej woli, obecnie zaś podupadła na zdrowiu i sama wymaga pomocy lekarskiej.

Niemniej z uwagi na powyżej zaznaczone zasady K.r.o. była małżonka nie ma żadnego prawnego obowiązku w zakresie pielęgnacji i opieki nad byłym mężem i to mimo wspólnego zamieszkiwania. Natomiast aspekt znęcania się nad nią przez K. K. czyni w ogóle rozważania w zakresie jej nawet hipotetycznych zobowiązań wręcz amoralnymi.

W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego i materialnego, mającego niewątpliwie wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku.

Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.