II GSK 1803/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2022-10-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Ostrowska
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Wojciech Sawczuk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin	
Hasła tematyczne	Dopuszczenie do udziału w postępowaniu	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 1258/22	
Skarżony organ	Minister Środowiska	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 31 § 1 pkt 1 i § 2, art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 1112; art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Anna Ostrowska Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Mordwiłko-Osajda po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1258/22 w sprawie ze skargi Fundacji G. w W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Fundacji G. w W. na rzecz Ministra Klimatu i Środowiska 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
I.

Postanowieniem z 25 lutego 2022 r. nr DGK-WKS.761.133.2021.2.KK Minister Klimatu i Środowiska, działając na podstawie art. 31 § 1 i 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Klimatu z [...] lutego 2020 r. znak [...], zmieniającej koncesję Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z [...] kwietnia 1994 r. na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...] oraz dopuszczenia Fundacji G. (dalej jako skarżąca, fundacja) do udziału w tym postępowaniu.

Na wstępie organ wyjaśnił, że zobowiązany był do ustalenia, czy zostały spełnione obie przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a., a więc czy wszczęcie postępowania i dopuszczenie do niego fundacji jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz czy przemawia za tym interes społeczny.

Zdaniem Ministra, wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zmieniającej koncesję na wydobywanie węgla kamiennego nie można traktować w kategoriach ochrony i zachowania środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka realizowanych poprzez upowszechnianie informacji o istniejących zagrożeniach w dziedzinie ochrony środowiska, organizację publicznych prelekcji, spotkań lub działalność popularyzatorską i publicystyczną. Analogicznie jest w przypadku celu jakim jest, rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska. Tak realizowane cele statutowe fundacji nie mają powiązania w sensie materialnoprawnym z przedmiotem sprawy nawet jeżeli kwestionuje się decyzję ze względu na naruszenie przez organ przepisów ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868 ze zm. - dalej jako p.g.g.) w związku z przepisami w zakresie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zawartymi w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm. - dalej jako ustawa ocenowa). Pierwszy z celów wskazanych we wniosku (ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka) może świadczyć o statusie organizacji społecznej przysługującym fundacji, co mogłoby uzasadniać jej udział w niektórych postępowaniach w sprawie ochrony środowiska. Analizując jednak żądanie w kontekście postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, organ uznał, że ten cel statutowy fundacji sformułowany jest w sposób bardzo ogólny, niewystarczający, żeby dopuścić możliwość wszczynania postępowań nadzorczych. Działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy niż w ogólnym postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie sądowym trafnie zwraca się uwagę na to, że ocena zasadności udziału danej organizacji społecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym nie ma charakteru równoważnego (wyrok NSA z 30 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2277/14). W postępowaniu nadzwyczajnym badaniu podlega decyzja administracyjna wyłącznie pod kątem zaistnienia przesłanek skutkujących jej nieważnością. Cele statutowe powinny być określone precyzyjnie, żeby można było określić w sposób niebudzący wątpliwości, że działalność organizacji społecznej pozostaje w związku z przedmiotem sprawy administracyjnej, którym w omawianym przypadku jest stwierdzenie nieważności decyzji. W przeciwnym razie fundacja miałaby prawo żądać unieważniania niemal wszystkich decyzji wydanych w indywidualnych sprawach dotyczących ochrony środowiska.

W konsekwencji cele statutowe fundacji są określone zbyt ogólnie przez co nie można ich powiązać merytorycznie w sposób bezpośredni czy pośredni (lecz wyraźny, nie tylko domniemywany, dorozumiewany, czy wyinterpretowany) z przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zmiany koncesji w sensie prawnym i faktycznym.

Organ uznał również, że w sprawie nie zachodzi przesłanka istnienia interesu społecznego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazał, że nie wystarczy ogólnikowe podanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, by organizacja wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w konkretnym postępowaniu uczestniczyć bądź, że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być okoliczności, które rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione.

Uprawdopodobnione przez fundację okoliczności faktyczne odnoszące się do negatywnych wpływów kopalni węgla kamiennego na powierzchnię ziemi, wody, przyrodę ożywioną oraz na dobra materialne, zabytki i ludzi mają charakter ogólny, tym samym fundacja nie skonkretyzowała okoliczności poprzez podanie konkretnych zagrożeń, które wystąpiły bądź mogą zaistnieć w odniesieniu do konkretnej przestrzeni związanej z przedmiotem decyzji, której dotyczy wniosek, tj. terenu górniczego. Powoływanie się na ogólne zagrożenia związane z funkcjonowaniem kopalni węgla kamiennego nie dają jeszcze podstaw do wyprowadzenia z tej okoliczności interesu społecznego.

Odnośnie zaś do podnoszonych kwestii pozbawienia zainteresowanej społeczności możliwości przedstawienia swojego stanowiska w konsultacjach społecznych oraz aktywnego udziału w postępowaniu jako strony lub uczestnika na prawach strony oraz zapewnienia społeczeństwu prawa do zapoznania się z aktami postępowania, zgłoszenia swoich uwag i wniosków, a także tego, że jedynym podmiotem występującym jako strona w całym postępowaniu był inwestor wskazano, że wynikało to z braku obowiązku stosowania przez organ koncesyjny w postępowaniu zakończonym decyzją art. 33 p.g.g. Przepis ten wyłączał bowiem udział organizacji społecznych, jeżeli koncesja była poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach podjętą w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa.

W opinii organu, argumentacja fundacji w istocie wskazuje na naruszenia przez organ koncesyjny przepisów p.g.g. oraz ustawy ocenowej, tj. wydania decyzji przedłużającej ważność koncesji bez wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podjętej w postępowaniu toczącym się z udziałem społeczeństwa. Nie może to jednak prowadzić do uznania, że fundacja wykazała istnienie interesu społecznego, uzasadniającego wszczęcie postępowania nieważnościowego w przedmiotowym zakresie. Składnikiem interesu społecznego organizacji społecznej nie może być ocena prawidłowości zarzutów prawnych wobec decyzji objętej zakresem żądania stwierdzenia nieważności. W fazie wszczęcia postępowania nie podlegają bowiem badaniu przesłanki istotne w stadium rozpoznawczym, uzasadniające określone rozstrzygnięcie sprawy.

Możliwość zajęcia stanowiska, społeczność lokalna miała na etapie postępowania koncesyjnego zmieniającego koncesję, które toczyło się przy udziale społeczeństwa, reprezentowanego przez właściwe organy samorządu terytorialnego. Natomiast udział inwestora jako jedynej strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji wynikała z art. 41 ust. 1 p.g.g., którego tryb określania stron postępowania miał bezpośredni wpływ na ich liczbę w przypadku charakteru działalności objętej przedmiotową koncesją tj. wydobywania kopalin metodą podziemną.

Brak określenia przez fundację interesu społecznego poprzez jego skonkretyzowanie w przedmiotowej sprawie indywidualnie, przy uwzględnieniu jej realiów i uwarunkowań dowodzi, że fundacja nie wykazała się rozeznaniem w niniejszej sprawie, co dodatkowo przemawia za odmową dopuszczenia jej do postępowania nadzwyczajnego. Na marginesie organ podniósł, że w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nawet wszczęcie z urzędu postępowania nieważnościowego, podyktowane wnioskiem organizacji społecznej w trybie art. 31 § 2 k.p.a., nie powoduje, że na skutek wszczętego w tym zakresie postępowania organizacja ta uzyskuje przymiot podmiotu na prawach strony.

II.

Na skutek skargi fundacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 29 czerwca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 1258/22 uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Jak wskazał, przyjęta przez organ wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. nie narusza prawa. Odnośnie do przesłanki związanej z celami statutowymi organizacji społecznej organ prawidłowo przyjął, że wszczęcie postępowania i dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. wymaga ustalenia, że istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem działania tejże organizacji społecznej. Prawidłowo też zinterpretował przesłankę "interesu społecznego".

Pomimo tego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, prawidłowo zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy odnoszący się do kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. został przez organ błędnie oceniony, czym naruszono art. 80 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ta wadliwa ocena doprowadziła natomiast do naruszenia art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. przez błędne zastosowanie tych przepisów, polegające na odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wskutek nieprawidłowego przyjęcia, że skarżąca nie spełniła przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

Zdaniem WSA organ błędnie uznał, że skarżąca nie wykazała, że istnieje merytoryczne powiązanie przedmiotu postępowania z celami i zakresem jej działania. We wniosku skarżąca domagała się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o zmianie koncesji. Z jego uzasadnienia wynika, że w kontekście przywołanych przez organizację norm ustawy ocenowej, p.g.g. i powołanych szczegółowo przez WSA aktów europejskich, rażące naruszenie prawa miało polegać na tym, że przed wydaniem decyzji zmieniającej koncesję nie uzyskano decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy - w ocenie skarżącej - nowy projekt zagospodarowania złoża (załączony do wniosku o wydanie decyzji zmieniającej koncesję) przewiduje kontynuację działalności wydobywczej przez wiele kolejnych lat, co prowadzi do rozszerzenia zakresu działalności, a to z kolei wykluczało zastosowanie art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j) ustawy ocenowej, który wyłączał wymóg uzyskania decyzji środowiskowej w przypadku zmiany koncesji polegających na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla ze złoża, wyłącznie w przypadku, gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzania zakresu koncesji.

Zdaniem WSA, przedmiot postępowania, z żądaniem wszczęcia którego wystąpiła skarżąca, jest uzasadniony celem statutowym, którym jest ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka. Skarżąca domaga się wszczęcia nie jakiegokolwiek postępowania nieważnościowego, lecz postępowania nieważnościowego, które może wykazać, że przed wydaniem decyzji zmieniającej koncesję nie dochowano procedury kluczowej z punktu widzenia ochrony środowiska w zakresie przedsięwzięcia objętego wnioskiem o zmianę koncesji. Wskazany cel statutowy jest wystarczająco precyzyjny, aby możliwe było powiązanie go z przedmiotem postępowania, którego wszczęcia domaga się skarżąca organizacja społeczna. Przedmiot tego postępowania wkracza w zakres działań skarżącej jako organizacji społecznej ze względu na ocenę, której w tym postępowaniu powinien dokonać organ w kontekście podnoszonych przez skarżącą wad decyzji zmieniającej koncesję, jak i ze względu na potencjalny wynik tego postępowania, który będzie wyrazem tejże oceny.

Za błędną uznano również ocenę w zakresie niespełnienia przesłanki "interesu społecznego". W ocenie Sądu, stanowisko organu w istocie nie odnosi się do przedmiotu postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się skarżąca, a więc postępowania nieważnościowego. W postępowaniu tym, zgodnie z wnioskiem, ocenie organu podlegałaby kwestia wystąpienia przesłanki nieważności decyzji w postaci rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji o zmianie koncesji bez uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej. Istota postępowania nieważnościowego odnosi się zatem do zbadania, czy określona decyzja administracyjna nie ma wad określonych art. 156 § 1 k.p.a. - w tym przypadku oceny, czy brak wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed wydaniem decyzji o zmianie koncesji stanowił rażące naruszenie prawa, a nie do badania konkretnych zagrożeń dla środowiska w związku z eksploatacją konkretnych terenów górniczych.

We wniosku skarżąca podniosła argumenty mające świadczyć o rażącym naruszeniu prawa w związku z nieuzyskaniem decyzji środowiskowej oraz wskazała na skutki odstąpienia od oceny oddziaływania na środowisko zarówno dla samej ochrony środowiska, jak i dla uprawnień społeczeństwa w postępowaniu dotyczącym takiej oceny. Zdaniem WSA, te argumenty odpowiadają wykładni "interesu społecznego" przyjętej przez organ przy interpretacji art. 31 § 1 k.p.a. - interes społeczny polega bowiem w tym przypadku na tym, aby skarżąca (jako organizacja społeczna) mogła podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności, a jej udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji może służyć zapewnieniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Specyfika postępowania nieważnościowego w kontekście podnoszonych przez skarżącą wad decyzji zmieniającej w zestawieniu z profilem działalności skarżącej i znajomością materii związanej z procedurami prawnymi ochrony środowiska (o której świadczy argumentacja podnoszona we wniosku o wszczęcie postępowania) wskazują, że udział skarżącej w tym postępowaniu administracyjnym (nadzwyczajnym) może przyczynić się do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.

W konsekwencji, gdyby organ prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy pod kątem określonych w art. 31 § 1 k.p.a. przesłanek warunkujących skorzystanie przez skarżącą jako organizację społeczną z uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (nadzwyczajnego), to wynik postępowania byłby inny w tym znaczeniu, że nie wydałby postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W wytycznych zobowiązano organ do uwzględnienia oceny prawnej związanej ze spełnieniem przez skarżącą przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Klimatu i Środowiska zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że zarówno cele statutowe fundacji, jak i wskazany przez nią interes społeczny przemawiają za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy w postępowaniu tym dochodzi do formułowania ocen dotyczących legalności decyzji administracyjnej, a także oceny ewentualnych wad takiej decyzji oraz jej oceny z punktu widzenia charakteru naruszenia oraz zakwalifikowania uchybień do kategorii "rażącego naruszenia prawa", a ocena legalności decyzji pozostaje poza profilem działalności organizacji ekologicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 31 § 1 i art. 80 k.p.a. przez uznanie, że cele statutowe fundacji przemawiają za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oraz przez uznanie, że fundacja wykazała istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, mimo że argumentacja w tym zakresie była zdawkowa i lakoniczna.

Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o orzeczenie o kosztach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

V.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu prawa.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono wad nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego.

VI.

Inicjowanie postępowania administracyjnego na wniosek organizacji społecznej niebędącej stroną w danej sprawie, uregulowano w art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z normą prawną wyrażoną w tym przepisie, organizacji społecznej przysługuje prawo żądania wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w sprawie innej osoby, a po jego wszczęciu, dopuszczenia do udziału, o ile jest to jednak uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny (konieczna jest tu koniunkcja obu wskazanych przesłanek). Za oczywiste i w tej sprawie niesporne należy także uznać twierdzenie, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie organizacji społecznej i dopuszczenie jej do udziału w nim, nie jest automatyczne, tj. nie następuje z uwagi na samo brzmienie, literalnie odczytywanych, sformułowań statutu, odnoszących się do celów, przedmiotu i form działania danej organizacji społecznej. Każdorazowo podlega to badaniu.

W tym kontekście na uwagę zasługuje teza, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną celów i przedmiotu działania, czy też stwierdzenie, że organizacja ta działa w interesie społecznym, widzianym przez pryzmat celu działalności na rzecz poszanowania abstrakcyjnie określonego dobra prawnie chronionego, np. praw człowieka, zwierząt, środowiska, określonej zbiorowości, obszaru, itd. Nie jest jednak także wymagane konstruowanie szczegółowych i precyzyjnych celów działania. Pożądany jest w tym przypadku swoisty balans w ocenie celu działania organizacji społecznej a postępowania, o którego wszczęcie wnosi.

Innymi słowy organizacja społeczna ubiegająca się o skorzystanie przez organ z art. 31 § 1 k.p.a., musi wykazać istnienie na tyle konkretnej przesłanki celu swojego działania, aby można było stwierdzić, że pozostaje ona w zgodzie i w związku z rodzajem postępowania, o którego wszczęcie (dopuszczenie do którego) wnosi. Jak już wskazano, nie wystarczy jedynie ogólnikowe sformułowanie wniosku, z powołaniem się na działanie organizacji w interesie społecznym, czy też w celu ochrony pewnych uniwersalnych, o wysokim poziomie ogólności, dóbr, gdyż wówczas dopuszczenie do udziału byłoby zasadą, którą nie jest. Podkreślenia wymaga, że powołująca się na swoje cele jak i na interes społeczny organizacja społeczna, pretendująca w ten sposób do roli podmiotu na wzór amicus curiae niektórych postępowań przed sądami i trybunałami, ma wspomóc rozstrzygnięcie sprawy, a nie stanowić kolejne obciążenie, tak dla organu jak i przede wszystkim samej strony. Wykluczone jest przy tym jakiekolwiek działanie obstrukcyjne, pozorowane, czy wręcz złośliwe, które już z samego założenia nie leży w interesie społecznym. Poprzez udział organizacji społecznej ma bowiem nastąpić włączenie czynnika społecznego w zakres rozpoznawanej sprawy, tak aby zapewnić kolejne, obiektywne, spojrzenie na jej istotę i pomoc w jej rozstrzygnięciu. Ocena tej kwestii musi więc do pewnego stopnia uwzględniać charakter postępowania prowadzonego przez organ, w tym to, czy dotyczy ono wyłącznie interesu prawnego danego podmiotu, czy też poza tenże wykracza oraz jakie prawne możliwości działania w postępowaniu tym występują.

Odnosząc powyższe, ogólne zastrzeżenia, do zgodności żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie z celami statutowymi fundacji należy - odmiennie niż przyjął to Sąd pierwszej instancji - podzielić argumentację skarżącego kasacyjnie organu, że nie uzasadniają one wszczęcia postępowania nieważnościowego względem decyzji o zmianie koncesji co do daty dalszej eksploatacji złoża.

Jak wynika z przedłożonego przez fundację wydruku informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z KRS (por. także rejestr KRS online https://wyszukiwarka-krs.ms.gov.pl - wyszukiwanie po nr KRS fundacji [...]), celem fundacji jest:

1. Ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka,

2. Rozszerzanie i pogłębianie świadomości społecznej w zakresie ochrony środowiska.

Przedmiot jej działania i tym samym sposób realizacji postawionych wyżej celów polega natomiast na:

1. Upowszechnianiu informacji o istniejących zagrożeniach w dziedzinie ochrony środowiska w szczególności poprzez organizację pokojowych wystąpień skierowanych przeciwko niszczeniu podstawowych warunków życia ludzi, zwierząt i roślin,

2. Organizacja publicznych prelekcji, spotkań, wystaw, festynów, związanych z problematyką ochrony środowiska,

3. Działalność popularyzatorska i publiczna a w szczególności poprzez dystrybucję materiałów informacyjnych w tym ulotek i prasy, dotyczących celów i działalności fundacji.

Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że postępowanie, o wszczęcie którego wnosi fundacja, dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji przedłużającej udzieloną koncesję co do dalszego czasu jej trwania.

Biorąc powyższe pod uwagę przypomnieć należy, że musi istnieć merytoryczne i stosunkowo silne powiązanie przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej.

W ocenie WSA, skarżąca powołuje normy prawne (krajowe i europejskie), które jej zdaniem nakazywały przeprowadzenie postępowania środowiskowego nawet w sytuacji przedłużenia jedynie okresu dalszego korzystania z uprzednio udzielonej koncesji wydobywczej, co z kolei strona uznaje za równoznaczne z rozszerzeniem jej zakresu. Skarżąca akcentuje więc w istocie nieważność decyzji o zmianie koncesji (z uwagi na brak decyzji środowiskowej), z tej przyczyny, że art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j) ustawy ocenowej jest - jej zdaniem - niezgodny z normami europejskimi (wyłączał wprost wymóg uzyskania decyzji środowiskowej w przypadku zmiany koncesji polegających na jednokrotnym wydłużeniu terminu obowiązywania koncesji na wydobywanie węgla ze złoża, w przypadku, gdy wydłużenie koncesji uzasadnione jest racjonalną gospodarką złożem oraz bez rozszerzania zakresu koncesji). Należy jednak zauważyć, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ocenia się wystąpienie wady kwalifikowanej m.in. rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którym nie będzie zastosowanie się przez organ do normy prawnej, jedynie uznawanej przez stronę za normę niekonstytucyjną bądź naruszającą wspólnotowe normy prawne.

Kontynuując dalsze rozważania, z ogólnego celu fundacji jakim jest ochrona i zachowanie środowiska naturalnego oraz naturalnych warunków życia człowieka, WSA błędnie wywodzi dostateczne powiązanie z żądanym rodzajem postępowania (nadzwyczajnego), twierdząc, że postępowanie to będzie prowadziło do rozważenia, czy z przyczyn środowiskowych, pozostających w sferze bardzo ogólnego zainteresowania skarżącej, nie wystąpiła wada nieważności. Tyle tylko, że u podstaw twierdzenia o nieważności decyzji zmieniającej koncesję co do dalszego okresu jej trwania, według twierdzeń skarżącej wyrażonych we wniosku, którym Sąd pierwszej instancji był związany, leży wspomniane już jej przekonanie o sprzeczności normy prawnej wywodzonej z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j) ustawy ocenowej, która wyraźnie upoważniała do jednokrotnej zmiany okresu ważności koncesji, z Konstytucją i prawem europejskim. Cele jakie podaje skarżąca, są jednak w realiach postępowania, którego wszczęcia się domaga (nastawionego na analizę wystąpienia ewentualnych wad kwalifikowanych decyzji), zbyt ogólne. Kontestowana w trybie nieważności decyzja jest decyzją zmieniającą koncesję na wydobywanie kopalin w zakresie okresu jej ważności, co miało wyraźną podstawę prawną, obowiązującą w czasie jej wydania. W istocie nie chodzi więc o ocenę kwestii stricte środowiskowych, a o negowanie mocy wiążącej przepisu prawa obowiązującego poprzednio, której w postępowaniu nadzwyczajnym podważyć z oczywistych względów nie można.

Odnośnie natomiast do przesłanki interesu społecznego również i ona w sprawie skarżącej nie występuje.

Argumentacja, że stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo leży w interesie społecznym, albo że należy umożliwić stronie wykazanie przesłanki nieważnościowej, prowadzi do błędnej konkluzji, że w zasadzie w każdej sprawie, o ile będzie miała związek ze statutową działalnością organizacji społecznej, organizacja ta mogłaby żądać wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wyłącznie na podstawie zarzutu, że decyzja, która miałaby zostać skontrolowana w tym postępowaniu jej zdaniem rażąco narusza prawo (jak wskazano, w rzeczywistości chodzi w niniejszej sprawie o kontestowanie przepisu, który umożliwiał zmianę koncesji, w zakresie terminu ważności, bez potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej). Tak szerokie ujmowanie interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., godzi jednak w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Jakkolwiek więc nie można całkowicie wykluczyć potrzeby zbadania decyzji zmieniającej w postępowaniu nadzwyczajnym pod kątem wad kwalifikowanych, to jednak konieczne jest wykazanie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji, której zarzuca się wadę nieważności, wywołuje skutki niedające się pogodzić z interesem społecznym, ale przede wszystkim, że istnieją na tyle uzasadnione podstawy by twierdzić, że kwalifikowana wada nieważności rzeczywiście może występować, a twierdzenia organizacji nie są wyłącznie gołosłowne. Organizacja społeczna nie występuje bowiem w swoim interesie, a pełni rolę służebną względem postępowania i interesu społecznego.

Powołując się na interes społeczny, który jest interesem ujmowanym (widzianym) z perspektywy ogółu, organizacja społeczna nie może używać ogólnikowych stwierdzeń, mających uzasadniać wszczęcie postępowania nieważnościowego. Wbrew ocenie WSA, musi podać na tyle konkretne okoliczności faktyczne lub prawne, które realnie mogą świadczyć o tym, że postępowanie powinno zostać wszczęte, a organizacja dopuszczona do niego, celem wsparcia organu i wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącej nie został oparty na konkretnych twierdzeniach powiązanych z funkcjonowaniem kontestowanego zakładu górniczego, skutków działalności wydobywczej, które wynikają z koncesji, którą przedłużono. Twierdzenia skarżącej odnoszą się do negatywnych wpływów kopalni na powierzchnię ziemi, wody, przyrodę ożywioną oraz na dobra materialne, zabytki i ludzi, jednakże są twierdzeniami wyłącznie ogólnymi, wywodzonymi przy tym z przekonania o sprzeczności normy z art. 72 ust. 2 pkt 2 lit. j) ustawy ocenowej z normami europejskimi i Konstytucją. Formułowane jest jednocześnie twierdzenie o dokonaniu, poprzez zmianę terminu ważności decyzji koncesyjnej, również zmiany jej zakresu, jednakże w żaden sposób nie zostało ono rozwinięte (nie wyjaśniono na czym owo rozszerzenie zakresu działalności kopalni polega). Fundacja we wniosku nie skonkretyzowała takich okoliczności, chociażby poprzez podanie sprawdzalnych zagrożeń które wystąpiły bądź mogą zaistnieć w odniesieniu do konkretnej przestrzeni związanej z przedmiotem decyzji koncesyjnej i zmieniającej, których dotyczy wniosek. Powoływanie się organizacji społecznej na ogólne zagrożenia związane z "funkcjonowaniem kopalni" i jej szkodliwości dla środowiska, nie dają podstaw do wyprowadzenia z tej okoliczności interesu społecznego. Podniesiony zarzut nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przed przedłużeniem koncesji, co miało pozbawić członków zainteresowanej społeczności możliwości przedstawienia swojego stanowiska w konsultacjach społecznych oraz aktywnego udziału w postępowaniu jako strony lub uczestnika na prawach strony oraz zapewnienia społeczeństwu prawa do zapoznania się z aktami postępowania, zgłoszenia swoich uwag i wniosków, a także że, jedynym podmiotem występującym jako strona w całym procesie decyzyjnym był inwestor, również nie uzasadnia w sposób dostateczny istnienia w sprawie interesu społecznego. Domagając się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję koncesyjną, strona wnosi o wszczęcie postępowania odnoszącego się do funkcjonującego zakładu górniczego (realnie działającego i realnie oddziałującego na środowisko). O ile bowiem w przypadku planowanych inwestycji oddziałujących na środowisko niebezpieczeństwo ekologiczne ich prowadzenia jest oparte na przypuszczeniach i wiąże się z szacowaniem oraz analizą ryzyka, o tyle wobec zakładów górniczych prowadzących działalność, zidentyfikowanie określonych okoliczności faktycznych, przemawiających za zaistnieniem interesu społecznego, uzasadniającego działanie organizacji społecznej w sprawie, powinno opierać się na konkretnych twierdzeniach powiązanych z funkcjonowaniem zakładu górniczego i skutków tej działalności.

Ma to o tyle szczególne znaczenie, gdyż na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca przedstawiała, względem wielu prowadzonych z jej wniosku, a następnie skarg, spraw, argumentację mającą uzasadniać, w czym konkretnie upatruje zmiany zakresu pierwotnie udzielonej koncesji, w ramach wydanej decyzji, która miała jedynie zmieniać termin ważności koncesji. Następuje to jednak dopiero w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ściślej Naczelnym Sądem Administracyjnym), które kontrolują legalność działań administracji publicznej - co do zasady - na datę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia administracyjnego (tu: postanowienia).

Fundacja wskazuje zarazem, że dalsza eksploatacja węgla, a więc kontynuacja dotychczasowej działalności i "przemieszczanie się" przedsięwzięcia w przestrzeni, bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, stanowi poważne zagrożenie dla środowiska, a brak analizy przeczy elementarnym zasadom ochrony środowiska. Z perspektywy wniosku o wszczęcie postępowania są to jednak twierdzenia wyłącznie ogólne, niepoparte konkretną wiedzą, na którą obecnie fundacja się powołuje (posiada dostęp do decyzji zmieniających oraz większości decyzji koncesyjnych - vide oświadczenie złożone przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie).

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że twierdzenia fundacji nie były wystarczające dla wykazania istnienia interesu społecznego we wszczęciu i prowadzeniu postępowania nieważnościowego z inicjatywy tej konkretnej organizacji społecznej.

VII.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna organu ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na postanowienie Ministra.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 118).