Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka (spr.) WSA Iwona Niżnik- Dobosz Protokolant: starszy sekr. sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi F. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 kwietnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego F. T. kwotę 500,00 zł ( pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Starosta [...] decyzją nr [...] z 30 lipca 2018 r. (znak: [...]) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: Budowa mostu na potoku P. wraz z budową - rozbudową drogi gminnej publicznej "[...]" w km 0+000 - 0+220 zlokalizowanej częściowo na dz. ew. nr [...], [...] w miejscowości P..

W odwołaniu od tej decyzji F. T. wniósł o jej zmianę w ten sposób, by inwestycja została zrealizowana wg koncepcji spisanej w protokole ze spotkania w Urzędzie Miasta i Gminy S. z dnia [...].12.2010 r., "tj. przesunięcie w maksymalnym stopniu mostu w stronę istniejącego brodu tak, aby projektowana droga przebiegała po działkach ewidencyjnych, będących własnością Gminy S. oraz o usunięcie z projektu mijanki zlokalizowanej w km od 0+133,7 do 0+158,7", ewentualnie: o zmianę decyzji w ten sposób, by inwestycja została zrealizowana wg projektu mgr inż. K. F. z 2014 r.

W uzasadnieniu odwołania Pan F. T. wskazał, że zaskarżona decyzja, ingerując w jego prawo własności, czyni to naruszając zasadę proporcjonalności i celowości.

Wojewoda w decyzji z 8 kwietnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U.2018.1474) - zwanej dalej specustawą -

- w punkcie l uchylił część nazwy inwestycji, która sugerowała jej lokalizację tylko na dwóch

działkach, w sytuacji, gdy inwestycja ta planowana jest również na innych działkach, orzekając w to miejsce o pominięciu niejednoznacznej części nazwy;

- w punkcie II skorygował wykaz działek znajdujących się w wyznaczonych terenach, dla

których ustalony będzie obowiązek dokonania: przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz budowy urządzeń wodnych, poprzez wykreślenie z nich działki wodnej nr [...], dla której zastosowanie mają przepisy art. 20a specustawy, orzekając w to miejsce o prawidłowych wykazach działek w ww. terenach i wskazując nowy załącznik, na którym tereny te zostały oznaczone;

- w punkcie III uchylił zapisy dotyczące wskazania załączników do zaskarżonej decyzji, orzekając w to miejsce o jej aktualnych załącznikach;

- w punkcie IV uchylił niepełne zapisy dotyczące wymagań w przedmiocie powiązania drogi

z innymi drogami publicznymi uzupełniając je zapisami, których treść została pozyskana

od pełnomocnika inwestora (na etapie postępowania wyjaśniającego), a które zostały przytoczone na stronie 2 niniejszej decyzji;

- w punkcie V uchylił zapis odsyłający do nieaktualnego (na skutek rozstrzygnięć niniejszej

decyzji) załącznika, na którym pokazane są linie rozgraniczające teren, orzekając w to miejsce o aktualnym załączniku;

- w punkcie VI uchylił błędny zapis dotyczący powierzchni działki nr [...] powstałej z po

działu działki nr [...], uwzględniając wyjaśnienia organu prowadzącego postępowanie zawarte w piśmie, znak: [...] z 10 października 2018 r. dokonując zmian uwzględniających prawidłową powierzchnię tej działki, zgodną z powierzchnią wskazaną w załączniku nr 2 do zaskarżonej decyzji tj. mapą z projektem podziału tej nieruchomości;

- w punkcie VII uchylił niepełne zapisy dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego,

gdzie wymieniono tylko autorów projektu, pomijając sprawdzających, orzekając w miejscu

uchylonych zapisów o pełnym składzie zespołu projektowego;

- w punkcie VIII uchylił nieprecyzyjne zapisy odnoszące się do terminu rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, wskazując ten termin na podstawie informacji uzyskanej od pełnomocnika inwestora, na etapie postępowania wyjaśniającego;

- w punkcie IX uchylił nieprecyzyjne i niepełne zapisy w zakresie ustaleń dotyczących określenia obowiązków planowanych do wykonania w ramach planowanej inwestycji, wprowadzając w to miejsce zapisy zawierające prawidłowe wskazanie numerów działek, na których planowane są poszczególne obowiązki z podaniem zakresu robót budowlanych planowanych w ramach tych obowiązków (który to zakres został opisany przez pełnomocnika inwestora na etapie postępowania wyjaśniającego);

- w punkcie X uchylił załącznik Nr 1 do zaskarżonej decyzji, tj. mapę z proponowanym

przebiegiem drogi (z uwagi na brak na niej elementów opisanych na stronie 7 niniejszej

decyzji), zatwierdzając w to miejsce uzupełniony załącznik opisany Nr 1;

- w punkcie XI uchylił wykreślone odręcznie przez projektanta zapisy znajdujące się na

mapie z projektem zagospodarowania terenu, orzekając o nowych opisach, wynikających

z doprecyzowania zakresu robót.

W pozostałym zakresie decyzja Starosty [...] nr [...] z 30 lipca 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, została utrzymana w mocy.

Organ odwoławczy dokonując rozstrzygnięć opisanych w punktach od l do XI sentencji niniejszej decyzji, uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a.

Dalej wyjaśniono, że orzekające w tej sprawie organy administracyjne są związane wnioskiem inwestora i mogą rozstrzygać tylko w takim zakresie, jaki został przez inwestora we wniosku określony, badając kompletność wniosku i jego zgodność z przepisami prawa, natomiast za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego pod względem przyjętych technicznych rozwiązań projektowych odpowiedzialność ponosi projektant.

Następnie organ odwoławczy przytoczył stanowisko pełnomocnika inwestora w zakresie podniesionych w odwołaniu zastrzeżeń.

Następnie Wojewoda poddał pod ocenę zasadność złożonego odwołania.

Po przeanalizowaniu zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu oraz wyjaśnień pełnomocnika inwestora w tym zakresie Wojewoda zgodził się z argumentami inwestora uznając, że przemawiają one za prawidłowością i racjonalnością przyjętych rozwiązań projektowych. W ocenie organu odwoławczego, zarządca drogi przy projektowaniu, uwzględnił optymalny przebieg drogi, w tym również w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących.

Zauważono przy tym również, że zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy: z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub intersy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy, ustawy Prawo budowlane, ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych do tych ustaw. Poza tymi granicami, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Na względzie należy również mieć to, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 3 do zaskarżonej decyzji, opracowany dla przedmiotowej inwestycji został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy do projektu załączono świadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Przypomniano również w tym miejscu, że przy projektowaniu dróg publicznych stosuje się przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, które określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji uznał, że zarzuty dotyczące dokonanego przez inwestora wyboru przebiegu drogi jak i rozwiązań projektowych oraz związanego z tym wywłaszczenia nieruchomości pod projektowaną inwestycję nie mogły zostać uwzględnione przez organ, bowiem został on pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu budowlanego. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Projekt zagospodarowania terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza z techniczno-budowlanymi, natomiast rozwiązania techniczne ujęte w projekcie budowlanym nie podlegają badaniu przez organ poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Wynika to zarówno z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i faktu uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 tej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1569/11).

Konkludując, organ odwoławczy stwierdził, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ l instancji, jak i zaskarżona decyzja Starosty [...] o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej, w części uchylona i w tej części posiadająca nowe brzmienie wprowadzone niniejszą decyzją, a w pozostałym zakresie utrzymana w mocy - nie naruszają prawa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł F. T.. Skarżący zarzucił jej naruszenie art. 138 § l pkt l k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Skarżący nie zgadza się w szczególności z projektowanym przebiegiem drogi. Swoją argumentację w tym zakresie przytoczył w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu zarzutów ponoszonych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie dlatego skarga odniosła zamierzony skutek prawny.

Podstawę prawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy tzw. specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sporna inwestycja służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa, czy rozbudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowi zatem cel publiczny.

Art. 11i tej ustawy stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. A zatem, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i specustawy drogowej w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podzielić zatem należy stanowisko organu odwoławczego, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Organ administracji publicznej nie może oceniać trafności, zasadności lub celowości przedsięwzięcia. W konsekwencji Starosta [...] i Wojewoda nie mogli określić warunków spornej inwestycji znacząco różniących się od opisu zawartego w dokumentacji przedłożonej przez inwestora. Pamiętać należy również o ograniczonym w tego rodzaju sprawach zakresie kontroli przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego. Przedstawione stanowisko nie oznacza jednak, że rolą organu administracji publicznej jest wyłączenie bierne zaakceptowanie wniosku o wydanie decyzji na podstawie przepisów specustawy. Organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej powinny bowiem nie tylko zbadać legalność przedsięwzięcia, tj. zweryfikować, czy dokumentacja złożona przez inwestora jest kompletna, rzetelna i odpowiada wymogom przewidzianym przez ustawodawcę, ale także powinny zweryfikować, czy możliwe jest wykonanie inwestycji w innym kształcie niż zaproponowany przez inwestora. Takie oto stanowisko prezentował bowiem skarżący, nie tylko na etapie postępowania odwoławczego, konsekwentnie wnioskując o inne usytuowanie mostu na potoku P. aniżeli przyjęte w zatwierdzonym projekcie. Rzeczą organu było zatem rozważenie czy istnieje realna możliwość odstąpienia od zamierzonego odjęcia prawa własności skarżącego bez uszczerbku dla realizacji inwestycji celu publicznego, jak również czy realizacja inwestycji w takim zakresie jest uzasadniona konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego.

W realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, poprzez niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w rezultacie naruszenie art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy poprzez niedostateczne rozważenie wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Otóż organ odwoławczy w istocie w dwóch zdaniach odniósł się do zarzutów skarżącego podniesionych w skardze ograniczając się do stwierdzenia, że " Po przeanalizowaniu (...) wyjaśnień inwestora w tym zakresie Wojewoda zgodził się z argumentami inwestora uznając, że przemawiają one za prawidłowością i racjonalnością przyjętych rozwiązań. W ocenie organu odwoławczego, zarządca drogi przy projektowaniu, uwzględnił optymalny przebieg drogi, w tym również w zakresie dotyczącym interesu prawnego skarżących". Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia nie wynika w żadnej mierze po pierwsze jakie przesłanki miał na uwadze organ stawiając tezę "o prawidłowości i racjonalności przyjętych rozwiązań" oraz dlaczego uznaje, że inwestor uwzględnił "optymalny przebieg drogi" także w kontekście interesu prawnego skarżącego. Próżno ich szukać w dalszej części uzasadnienia odnoszącego się do tej właśnie kwestii. Należy podkreślić, że zgłoszone w toku postępowania odwoławczego zarzuty i wnioski strony postępowania wymagały wnikliwej analizy organu zważywszy, że z decyzji Starosty [...] nie wynika, by organ ten dogłębnie wyjaśniał zgłaszane w toku postępowania wątpliwości i zarzuty lokalizacyjne F. T..

Nie jest zaś rolą Sądu zastępowanie organów w ich procesowych obowiązkach stosownie bowiem do art. 7 k.p.a. organ administracji stoi na straży praworządności, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła także do stwierdzenia, że przedstawiona decyzja organu II instancji nie zwierała załącznika Nr.3.1 – opracowanie pt. "Zgodność przyjętych parametrów projektowanej drogi z warunkami techniczno-budowlanymi" stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji Wojewody i już z samej tej przyczyny jako niekompletna, pod względem swej treści, podlegała uchyleniu. Sąd zwraca uwagę także, że w pkt III decyzji w zakresie załącznika Nr.3, odwołano się do decyzji Wojewody opatrzonej datą "z maja 2019 r.", gdy tymczasem zaskarżona decyzja pochodzi z daty 8.04.2019 r. I zatem i ta kwestia wymaga stosownej korekty.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie zatem pod uwagę konieczność rzetelnego wyjaśnienia sprawy w zakresie wskazanym przez Sąd.

Z uwagi na powyższe wobec zasadności wniesionej skargi Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 146§1 pkt lit.c p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.