Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia M. Spółki Akcyjnej w R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2024 r. sygn. akt III SA/Gd 327/24 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. Spółki Akcyjnej w R. na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 kwietnia 2024 r. nr OBŻ.906.1.5.2024.AR.MK.1 w przedmiocie wycofania produktu z obrotu handlowego postanawia: oddalić zażalenie.

I.

M. Spółka Akcyjna z siedzibą w R. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr OBŻ.906.1.5.2024.AR.MK.1, wydaną w przedmiocie wycofania produktu z obrotu handlowego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazano, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącej oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, natomiast po stronie spółki nie wystąpiły żadne nieprawidłowości, a produkt którego dotyczy decyzja jest zgodny z obowiązującymi wymogami prawnymi. Tym samym brak wstrzymania decyzji może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody majątkowej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków materialnych.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z 19 lipca 2024r., sygn. akt III SA/Gd 327/24, odmówił skarżącej wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpoznawanym wnioskiem skarżąca nie wykazała przesłanek wynikających z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Sąd ocenił, że skarżąca poza ogólnikowym odwołaniem się do treści art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz powołaniem się na naruszenie prawa nie uzasadniła go, tym samym zdaniem Sądu uzasadnienie wniosku nie może być uznane za prawidłowe i nie może prowadzić do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie dokonuje oceny zasadności skargi.

III.

Skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że brak wstrzymania wykonania decyzji oznacza dla Spółki ogromne straty finansowe spowodowane całkowitym brakiem możliwości sprzedaży suplementów diety podmiotom zagranicznym. Na dowód powyższego Spółka przedłożyła dokumenty potwierdzające wysokość uzyskanych dochodów i zysków ze sprzedaż suplementów diety zagranicznym podmiotom. Brak wstrzymania wykonania decyzji oznaczać będzie dla Spółki brak możliwości wywiązania się również z zaciągniętych zobowiązań oraz poniesienia strat finansowych w postaci kar pieniężnych, które Spółka będzie musiała zapłacić w związku z brakiem możliwości wykonania zobowiązań umownych.

IV.

Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Gdańsku złożyła odpowiedź na zażalenie, wnosząc o oddalenie zażalenia skarżącej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest jednak wyjątkiem od zasady wykonywania decyzji ostatecznych. Z tego powodu przesłanki uprawniające do jego zastosowania muszą być interpretowane ściśle.

Artykuł 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje, że po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego prawa złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

A zatem rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (por. Z. Kmieciak, Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2003/5, s. 18 i n.). Użycie w art. 61 § 3 zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. Definiując przesłankę wyrządzenia znacznej szkody w orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. np. postanowienie NSA z 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, LEX nr 281811). Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie miałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdy zachodzi niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które – raz zaistniałe – powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. np. postanowienie NSA z 13 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 182/10).

Z ugruntowanej w orzecznictwie NSA wykładni art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony (zob. np. postanowienia NSA: z 3 października 2011 r., sygn. akt I FSK 1427/11; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I FZ 90/20). Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu (decyzji) w całości lub w części na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. musi odnosić się zatem do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do strony wstrzymanie zaskarżonej decyzji jest zasadne, a wywody zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powinny zostać połączone z niezbędnym odwołaniem się do dokumentów źródłowych potwierdzających prezentowaną przez stronę w tym zakresie argumentację (por. np. postanowienie NSA z 1 marca 2019 r., sygn. akt I OZ 174/19; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 856/19). Strona powinna przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie jest wystarczające złożenie samego wniosku z przytoczeniem w jego uzasadnieniu w sposób lakoniczny okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia (np. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2020 r., sygn. akt II FZ 102/20). Sąd musi bowiem dysponować wyczerpująco wykazanymi, wiarygodnymi faktami pozwalającymi na zastosowanie przedmiotowej instytucji, która stanowi wyjątek od zasady wykonalności zaskarżonych decyzji. Przyjęcie za wiarygodne ogólnikowych twierdzeń stron oznaczałoby w praktyce, że każda osoba fizyczna lub prawna mogłaby skutecznie starać się o wstrzymanie zaskarżonego aktu bez względu na faktyczne okoliczności sprawy (np. postanowienia NSA: z 23 marca 2020 r., sygn. akt II FZ 131/20; z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II FZ 882/19).

Jak wynika z powyższego, ustawodawca zdecydował się na uzależnienie udzielenia ochrony tymczasowej od oceny okoliczności poszczególnych przypadków, ocena ta wymaga dla swej miarodajności dysponowania przez sąd konkretnymi i aktualnymi danymi dotyczącymi sytuacji wnioskodawcy, dopiero bowiem ich konfrontacja z ewentualnymi wynikającymi z zaskarżonej decyzji konsekwencjami, może prowadzić do stwierdzenia, że wystąpiła przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (np. postanowienie NSA z 15 września 2020 r., sygn. akt II GZ 249/20; LEX nr 3053636).

W ocenie NSA skarżąca nie wykazała, że zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji oceniając wniosek Spółki w świetle przywołanych ustawowych przesłanek uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem braki wniosku, tak w zakresie zawartej w nim argumentacji, jak i dowodów przedłożonych na jej poparcie, nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej.

Skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji, że błędnie ocenił wskazane we wniosku okoliczności świadczące o tym, że wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody majątkowej skarżącej i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków materialnych. Na powyższą okoliczność skarżąca załączyła do zażalenia kopie faktur oraz paragonów sprzedażowych do krajów trzecich oraz wydruki ze strony internetowej jej sklepu i wydruk z programu obsługi sprzedaży i magazynów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego załączona do zażalenia dokumentacja ma charakter wybiórczy i nie obrazuje całokształtu sytuacji finansowej Spółki. Skarżąca nie przedstawiła rzetelnych i kompletnych dokumentów finansowych związanych z jej bieżącą działalnością, które pozwalałyby na rzeczywiste potwierdzenie, że brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie miał wywodzony we wniosku skutek.

Zdaniem NSA skarżąca nie wykazała przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nieprzedstawienie pełnych dokumentów źródłowych obrazujących całokształt sytuacji finansowej skarżącej uniemożliwiało ocenę zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewykazanie sytuacji ekonomicznej skarżącej nie pozwala na ocenę jakie konsekwencje będzie miało dla niej wykonanie zaskarżonej decyzji. W ocenie NSA braki wniosku w zakresie uwiarygodnienia (uprawdopodobnienia) zawartej w nim argumentacji nie dawały podstaw do zastosowania w stosunku do skarżącej instytucji ochrony tymczasowej, gdyż Spółka w istocie nie wykazała wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla działalności Spółki. Podniesione twierdzenia nie zostały prawidłowo uwiarygodnione, a zatem nie można przyjąć, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Należy ponownie podkreślić, że instytucja procesowa wstrzymania wykonania decyzji jest odstępstwem od generalnej zasady jej wykonalności i służyć ma stronie postępowania, chroniąc ją przed negatywnymi skutkami, jakie mogą powstać w wyniku wykonania rozstrzygnięcia. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma charakter fakultatywny, a więc sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, od których zaistnienia ustawodawca uzależnia wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, lecz nie musi tego robić. Powyższa okoliczność niewątpliwie zawęża sądowi kasacyjnemu zakres kontroli opartego na uznaniu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl.: LEX/el. 2019; komentarz do art. 61). W tej sprawie skarżąca nie wykazała wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu zażalenia na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 184 p.p.s.a. i w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a.