Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Jacek Fronczyk (spr.) Adam Lipiński Protokolant Asystent sędziego Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. M. na bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego W. M. z dnia [...] lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądza od Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w W. S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącego W. M. kwotę [...], tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r., będącym załącznikiem do pisma z dnia [...] lipca 2010 r., W. M. zwrócił się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. z siedzibą w W. o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759), informacji w następującym zakresie:

- postępu prac realizowanych w ramach umowy zawartej na wykonanie zadania pn.: "Budowa układu przesyłowego ścieków z [...] do oczyszczalni ścieków [...]" Etap II – w zakresie wykonywania kolektorów [...] wraz z obiektami kubaturowymi i siecią krzyżującą się z Trasą Mostu [...] w rejonie węzła [...] z komorami kaskadową i połączeniową w rejonie ul. [...], realizowanego w ramach Zadania [...];

- przyczyn opóźnień w realizacji ww. umowy;

- ewentualnych przyczyn uwzględnienia roszczeń terminowych wykonawcy.

W odpowiedzi na złożony wniosek, pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. poinformowało W. M., że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz nie podlegają udostępnieniu na podstawie art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. W. M. zwrócił się do Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] lipca 2010 r., traktując powyższą odpowiedź Spółki jako negatywną decyzję, niezgodną z prawem i utrwaloną linią orzecznictwa sądów, pozbawiającą go prawa dostępu do informacji publicznej.

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. w piśmie z dnia [...] września 2010 r. poinformowało W. M., że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r., podkreślając jednocześnie, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych nowych argumentów, które powodowałyby konieczność jego zmiany. Zdaniem Spółki, powoływanie się na utrwaloną linię orzecznictwa, bez wskazania konkretnych orzeczeń sądów, które mogłyby sprawy dotyczyć, nie może wpływać na zasadność wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r., sprecyzowanej pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r., W. M. jej przedmiotem uczynił bezczynność Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A., polegającą na nierozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że objęte jego żądaniem informacje stanowią informację publiczną, a Spółka prezentuje odmienne w tej kwestii stanowisko, nie chcąc zrealizować wniosku, co – w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej – winno być kwalifikowane w kategoriach zwłoki organu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Spółki do rozpoznania jego wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Udzielając odpowiedzi na skargę, Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według obowiązujących przepisów.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 14 kwietnia 2011 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. wycofało się z wniosku o odrzucenie skargi, wnosząc jedynie o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. z siedzibą w W. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia, gdy informacja publiczna nie została udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym tak, by wnioskodawca mógł zapoznać się z jej treścią, np. poprzez bezpośredni do niej wgląd, bądź sięgając do publikatora.

Wbrew stanowisku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A., żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i – jak wynika ze sprawy – nie doszło do jej upublicznienia ani też nie została mu wcześniej udzielona. Informacja dotycząca postępu prac realizowanych w ramach umowy zawartej na wykonanie zadania pn.: "Budowa układu przesyłowego ścieków z [...] do oczyszczalni ścieków [...]" Etap II – w zakresie wykonywania kolektorów [...] wraz z obiektami kubaturowymi i siecią krzyżującą się z Trasą Mostu [...] w rejonie węzła [...] z komorami kaskadową i połączeniową w rejonie ul. [...], realizowanego w ramach Zadania [...], jak również informacja dotycząca ewentualnych przyczyn opóźnień w realizacji ww. umowy, a także ewentualnych przyczyn uwzględnienia roszczeń terminowych wykonawcy, zawiera informację o działalności Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. Dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje w zakresie postępu prac (realizacji zamówienia), faktury wystawione przez wykonawców umów, składane przez zamawiającego reklamacje, noty odsetkowe wystawione przez wykonawców umów, noty obciążeniowe wystawione przez zamawiającego wobec wykonawców w związku z nieprawidłowościami zaistniałymi przy realizowaniu umów, a także dokumenty związane z zaistniałymi sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami umów, w tym: wezwania do naprawienia szkody, wezwania do zapłaty, pozwy sądowe i inne pisma procesowe dotyczące danego zamówienia publicznego (ze strony podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej), posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną; dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc., tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "d" i pkt 4 lit. "a", "b" i "c" tej ustawy, będąc rodzajem informacji o sposobie załatwiania (rozstrzygania, prowadzenia) spraw, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do żądanych przez niego informacji, swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do podmiotu zobowiązanego w celu zapoznania się z treścią stosownych dokumentów, jak to określił w swym wniosku. Oczywiście realizacja prawa dostępu do informacji publicznej może nastąpić także w inny sposób, jak choćby poprzez udzielenie stosownej informacji na piśmie bądź wydanie kserokopii dokumentów, etc.

Jeśli jednak Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. miałoby wątpliwości co do sposobu i formy realizacji żądania, w tym zakresie winno odwołać się do treści art. 14 ust. 2 przedmiotowej ustawy, w świetle którego jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim wypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W odpowiedzi na skargę Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. wskazuje, że informacja, będąca przedmiotem zainteresowania skarżącego, może mieć charakter informacji publicznej przetworzonej. Gdyby zatem tak było, skarżący byłby zobowiązany do wykazania – na wezwanie – powodów, dla których spełnienie jego żądania byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, pod rygorem odmowy udzielenia informacji publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a zatem w momencie formułowania i kierowania wniosku nie musi wskazywać powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. To podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże istnienia interesu publicznego. Gdy wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

W myśl art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może także ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Podmiot zobowiązany może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy). W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Stosownie do treści art. 139 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych pozostają w stosunku do siebie w relacji przepisu ogólnego do szczególnego. Wynika z tego, że do spraw wszczętych w trybie dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosuje przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. W praktyce jawność umów w sprawach zamówień publicznych wyłącza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na jakąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Innymi słowy, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż te są jawne. Nie oznacza to jednak, że ustawa – Prawo zamówień publicznych przez tego rodzaju zawarte w niej regulacje odbiera przymiot informacji publicznej innym, niż umowy, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (nie udostępnia informacji). Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, bądź odpowiedzi negującej fakt, że żądana informacja jest informacją publiczną, może powodować jego wątpliwości co do tego, czy podmiot zobowiązany nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i czy nie pozostaje w bezczynności.

Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. nie rozpatrzyło wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, bowiem nie podjęło czynności materialno – technicznej ani też nie wydało decyzji odmownej. Pozostaje więc w zwłoce, toteż Sąd zobowiązał Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego, w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził na rzecz skarżącego kwotę [...] zł, w tym kwotę [...] zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, kwotę [...] zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), i kwotę [...] zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.

Odnosząc się także do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji [...] S.A. o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, należy wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, przed sądem administracyjnym pierwszej instancji wyłączone zostało stosowanie zasady odpowiedzialności za wynik postępowania. Koszty postępowania, o ile w sprawie wystąpią, zasądza się jedynie na wniosek w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz strony skarżącej (art. 200 i art. 210 ww. ustawy).