Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędzia WSA Jakub Makuch (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 4 marca 2024 r., znak SKO.NP/4115/19/2024 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.

M. H. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 4.03.2024 r. (SKO.NP/4115/19/2024) utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tarnowa z 8.12.2023 r. (nr DŚRSM-5202-171/23) o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

1. W dniu 8.11.2023 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, W. H. Osoba ta legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 12.01.2012r. wydanym na stałe ze stwierdzeniem, że niepełnosprawność istnieje od 2001 r., zaś ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 5.12.2012 r.

2. W decyzji odmawiającej przyznania skarżącej oczekiwanego świadczenia organ I instancji wskazał, iż skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Nadto, nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku, w którym powstała niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki. Ponadto, zdaniem organu l instancji w sprawie nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącą.

3. W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

- w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13);

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegające na pominięciu

celów ustawy i przyjęciu, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

4. Postanowieniem z 9.02.2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zwróciło się do pełnomocnika skarżącej o wyjaśnienie, czy do 31.12.2023 r. zostało zawieszone prawo skarżącej do emerytury. W odpowiedzi na to wezwanie pełnomocnik pismem z 19.02.2024 r. poinformował, że prawo skarżącej do emerytury nie zostało zawieszone do 31.12.2023 r., albowiem organ l instancji nie poinformował jej, że przysługujące prawo do emerytury jest jedyną przesłanką negatywną przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

5. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 4.03.2024 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że z dniem 1.01.2024 r. weszła w życie ustawa z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429 - dalej u.ś.w.). Zgodnie z art. 63 pkt 1 tej ustawy, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium przywołało art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej u.ś.r.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie jeżeli ma ustalone prawo do emerytury. W ocenie SKO, decyzja organu l instancji odpowiada prawu. Podało Kolegium Odwoławcze, że skarżąca na podstawie decyzji ZUS z 11.04.2018 r. jest uprawniona do emerytury, i jak wynika z informacji pełnomocnika strony - do 31.12.2023 r., prawa tego nie zawiesiła. Natomiast w okresie do 31.12.2023 r. brak ostatecznej decyzji z ZUS o wstrzymaniu prawa do emerytury stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania ustalonego prawa do emerytury przez osobę sprawującą opiekę. SKO ponownie zwróciło uwagę na obowiązująca od 1.01.2024 r. regulację art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym akcentując, że choć emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca do 31 grudnia 2023 r. skutecznie nie zawiesiła prawa do emerytury i nie może tego uczynić z mocą wsteczną (art. 103 ust. 3 w zw. z 134 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) – to w ocenie SKO – zachodzi negatywna przesłanka przemawiająca za odmową przyznania skarżącej świadczenia.

6. W skardze skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. polegające na pominięciu celów tej ustawy i przyjęciu, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką;

- art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym poprzez jego niezastosowanie i podjęcie decyzji w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu od 1.01.2024 r., zamiast w brzmieniu do dnia 31.12.2023 r.;

- art. 8 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej świadczenia, które zgodnie z prawem jej przysługuje.

Skarga domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego ze świadczeń - pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Regulacja umożliwiająca wypłatę świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną w przypadku zbiegu uprawnień do rożnych świadczeń rodzinnych znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna moc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. O ile więc emerytura jest prawem niezbywalnym, to uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury.

Skarga, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych akcentowała, że organ powinien poinformować skarżącą o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i przeszkodą jest pobieranie świadczenia emerytalno-rentowego. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do tego świadczenia, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Skarga akcentowała, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W ocenie skarżącej, organ powinien poinformować ją o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i przeszkodą jest pobieranie świadczenia emerytalno-rentowe.

W skardze zwrócono uwagę, że organ I instancji w decyzji z 8.12.2023 r., obok przesłanki emerytury, oparł się także na przesłance momentu powstania niepełnosprawności (kryterium wieku). Skarżąca akcentowała, że jeśli SKO uznaje, iż przy zastosowaniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 31.12.2023 r, kryterium wieku nie może być podstawą odmowy świadczenia, to właśnie ten organ powinien poinformować skarżącą, że jeśli doprowadzi do zawieszenia emerytury, świadczenie pielęgnacyjne zostanie jej przyznane. Skarżąca nie mogąc przewidzieć jakie będzie stanowisko organu II instancji, odnośnie podnoszonych przez nią w odwołaniu zarzutów, nie mogła wcześniej złożyć wniosku o zawieszenie emerytury, albowiem w razie podzielenia przez SKO stanowiska organu I instancji, pozostawiona by była bez należnego jej świadczenia. Według skarżącej, organ dokonał błędnej interpretacji art. 63 ust 1 ustawy o świadczeniu wspierającym uznając, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką nie powstało do 31.12.2023 r. Skarżąca akcentowała, że nie może być "ofiarą" zmiany przepisów i wejścia w życie od 1.01.2024 r. ustawy o świadczeniu wspierającym. Przyjęta przez organy interpretacja przepisów prowadzi – w ocenie skarżącej – do naruszenia zasady równego traktowania wnioskodawców, albowiem uznać należy, iż niejako "premiuje" ona tych, którzy złożyli wnioski wcześniej i mieli czas na zawieszenie emerytury przed zmianą przepisów, a "karze" tych, którzy złożyli wnioski przed końcem roku i postępowanie w ich sprawie zakończyło się już w 2024 r.

7. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Kluczową kwestią podlegającą przesądzeniu w kontrolowanej sprawie było to, czy brak wyeliminowania przez skarżącą – do 31.12.2023 r. – negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci pobierania emerytury, mógł zasadnie przemawiać za odmową przyznania jej oczekiwanego świadczenia w warunkach braku wezwania skarżącej przez orzekający organ administracji do zawieszenia emerytury.

Zajmując stanowisko względem powyższego zagadnienia zwrócić należy uwagę na art. 63 ust. 1 ustawy z 7.07.2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429; dalej u.ś.w.). Stosownie do tego przepisu, w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (a więc ustawie z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych; Dz. U. 2023 r., poz. 390) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Z cytowanej regulacji wynika zatem, że warunkiem stosowania przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą o świadczeniu wspierającym jest ustalenie, że prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego powstało do 31.12.2023 r. Patrząc na to zagadnienie od strony negatywnej można powiedzieć, że przepisy dotychczas regulujące przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego (tj. wskazane wyżej przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych) nie znajdą zastosowania w przypadku, gdy na dzień 31.12.2023 r. prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało. Z uwagi na powyższe kluczowym w sprawie było to, kiedy można mówić o "powstaniu prawa" do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu. Niewątpliwie nie chodzi tu o samo wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, albowiem decyzja wydana w tym przedmiocie jedynie deklaratoryjnie potwierdza występowanie (istnienie), przesłanek przyznania tego prawa. W ocenie Sądu, o powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu można mówić w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie przedmiotowego świadczenia, przed wskazanym w tej regulacji terminem - spełniła wszystkie wymagane prawem przesłanki warunkujące udzielenie tego wsparcia. Chodzić tu zatem będzie o spełnienie określonych ustawą o świadczeniach rodzinnych przesłanek pozytywnych (art. 17 ust. 1), jak też uchylenie (wyeliminowanie) przesłanek negatywnych, tj. blokujących uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym dostrzec trzeba, iż jedną z przesłanek negatywnych, wykluczających dopuszczalność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest istnienie prawa osoby sprawującej opiekę do emerytury. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej u.ś.w., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Na gruncie tego przepisu sądy administracyjne wielokrotnie wskazywały, że mimo, iż emerytura jest prawem niezbywalnym, to jednak jej zawieszenie eliminuje tę, wskazaną wyżej, negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wynikająca bowiem ze wskazanej normy (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych) istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być bowiem interpretowana jako wiążąca się nie z samym ustaleniem prawa do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty tego świadczenia. Skoro zaś zawieszenie emerytury skutkuje wstrzymaniem takiej wypłaty jasnym jest, że w ten sposób dochodzi do wyłączenia negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (por. np. NSA w wyroku z 29.05.2024 r. (sygn. akt I OSK 1625/23). Z uwagi na powyższe stwierdzić trzeba, że zasadniczo trafnie wywodziła skarga, iż osoba która spełnia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i pobiera emeryturę, może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. Podkreślić bowiem należy, iż wybór taki jest nieodzowny z punktu widzenia powinności wyeliminowania, opisywanej wyżej - negatywnej przesłanki stojącej na przeszkodzie przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak stanowisko prezentowane w skardze nie uwzględnia realiów prawnych kontrolowanej sprawy. Pomija bowiem określoną przepisem art. 63 ust. 1 u.ś.w. cezurę czasową, którą ustawodawca przewidział na spełnienie wszystkich materialnoprawnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym na wyeliminowanie przesłanek negatywnych (por. wyżej). W sytuacji zaś niedopełnienia – do wskazanego w art. 63 ust. 1 u.ś.w. terminu – wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie można mówić o "powstaniu tego prawa" w rozumieniu tegoż przepisu. Okoliczności upływu tego terminu w warunkach stwierdzenia braku wyeliminowania przez skarżącą negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (zawieszenia emerytury) nie można było pominąć przy ocenie legalności aktualnie kontrolowanej decyzji. W sprawie nie budziło przy tym kontrowersji to, że do 31.12.2023 r. analizowana wyżej przesłanka negatywna nie została wyeliminowana, co w konsekwencji oznaczało, że prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało. Ewentualne natomiast zawieszenie emerytury po 1.01.2024 r. nie uprawniałoby do przyjęcia, iż "do 31.12.2023 r. skarżąca nabyła prawo." Celnie w tym aspekcie akcentowało SKO w Tarnowie, że nie ma możliwości zawieszenia prawa do emerytury z mocą wsteczną. Dostrzec bowiem trzeba, że art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17.12.1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. 2023 r., poz. 1251) stanowi, że zawieszenie prawa do emerytury następuje od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu jej wypłaty. Decyzja taka wywiera skutki na przyszłość, tj. od miesiąca w którym została wydana, co jednoznacznie wyklucza dopuszczalność wstrzymywania emerytury z mocą wsteczną (por. wyrok WSA w Lublinie z 6.06.2024 r., sygn. akt II SA/Lu 266/24). W stanie prawnym ukształtowanym wejściem w życie ustawy o świadczeniu wspierającym uwzględnienie powyższych regulacji prowadzi do konkluzji, że uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przepisy obowiązujące do 31 grudnia 2023 r., w przypadku przesłanki negatywnej wymienionej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wymagało bezwzględnie wydania przed tą datą decyzji organu emerytalno-rentowego o zawieszeniu wypłaty emerytury lub renty. Samo zaś złożenie wniosku w tym przedmiocie przed tą datą było niewystarczające (tak trafnie WSA w Lublinie w wyroku j.w.).

Z tego też względu uznać należało, iż argumenty skargi o braku pouczenia skarżącej o zawieszeniu prawa do emerytury – nie mogły rzutować na trafność przyjmowanego przez organ kierunku rozstrzygnięcia tej sprawy, skoro w związku ze zmianą przepisów świadczenie pielęgnacyjne skarżącej nie może przysługiwać, bez względu na to czy zawiesi ona emeryturę (por. wyrok WSA w Łodzi z 12.04.2024 r., sygn. akt II SA/Łd 104/24 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 16.07.2024 r., sygn. akt II SA/Rz 389/24, wyrok WSA w Łodzi z 10.05.2024 r., II SA/Łd 169/24). Inaczej jeszcze rzecz ujmując, nawet gdyby uznać, że organ I instancji popełnił błąd, nie wzywając skarżącej do zawieszenia wypłaty emerytury, to błędu tego nie mogłoby już naprawić Kolegium Odwoławcze wobec faktu, że nie jest możliwe zawieszenie wypłaty emerytury z mocą wsteczną. Orzekające SKO nie miało więc żadnych podstaw do tego, aby po 31.12.2023 r. próbować wezwać skarżącą do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia przez nią negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Gdyby Kolegium to uczyniło, w istocie działałoby sprzecznie z prawem, a to wobec braku prawnej możliwości usunięcia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez zawieszenie wypłaty emerytury z mocą wsteczną, sięgającą przed datę 1 stycznia 2024 r. (por. wyrok WSA w Lublinie z 6.06.2024 r., sygn. akt II SA/Lu 266/24). Z tych też względów, zarzuty skargi uznać należało w całości za nietrafne. Przywołane w skardze orzecznictwo sądów administracyjnych zapadło na gruncie stanu prawnego, który nie przewidywał ograniczeń czasowych w zakresie daty (cezury czasowej) "powstania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego", w tym momentu, w którym wyeliminowana mogła zostać negatywna przesłanka stojąca na przeszkodzie skutecznemu powstaniu tego prawa. Zmiana regulacji normującej przyznawanie przedmiotowego świadczenia, jaka nastąpiła z dniem 1.01.2024 r. – jak już wcześniej wskazano – nie mogła zostać pomięta w procesie stosowania prawa w tej sprawie.

Reasumując, skoro skarżąca do 31.12.2023 r. nie spełniła warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem nie doszło do wyeliminowania przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci pobierania świadczenia emerytalnego, to nie można też było uznać, że do wskazanej daty prawo to powstało w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. Zarzuty naruszenia ostatnio wskazanego przepisu oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., jak też art. 8 k.p.a., nie były więc trafne.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę. Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r., poz. 935).