Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 28 lutego 2019 r., nr V/35/2019 w przedmiocie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy – sołectwa [...] stwierdza nieważność § 22 ust. 2 w zakresie słów "i stale zamieszkuje na terenie sołectwa" oraz § 22 ust. 4 zaskarżonej uchwały.

Uchwałą z dnia 28 lutego 2019 r., nr V/35/2019 Rada Miejska, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 i art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.; aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), uchwaliła statut jednostki pomocniczej gminy - sołectwa [...].

W § 22 tej uchwały Rada uregulowała, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobie posiadającej czynne prawo wyborcze do rady miejskiej, która stale zamieszkuje na obszarze tego sołectwa (ust. 1). Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje obywatelowi polskiemu, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na terenie sołectwa (ust. 2). Stałe zamieszkanie na terenie sołectwa nie oznacza wyłącznie zameldowania na pobyt stały lecz fakt świadczący o stałym przebywaniu w sołectwie z ogniskowaniem się w tym miejscu życiowych interesów kandydata oraz zamiarem pobytu (ust. 4).

Prokurator Rejonowy zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. powyższą uchwałę, zarzucając jej rażące i istotne naruszenie art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, polegające na ograniczeniu biernego prawa wyborczego sołtysa i członków rady sołeckiej w § 22 ust. 2 i 4 zaskarżonej uchwały, przez uzależnienie tego uprawnienia od faktu stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa oraz zawarcie w treści powyższego aktu prawnego nie mającego odzwierciedlenia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego określenia, czym według uchwały jest pojęcie "stałego zamieszkiwania", gdy tymczasem treść art. 36 ust. 2 u.s.g. nie przewiduje ograniczenia prawa wybieralności w kształcie regulowanym skarżoną uchwałą.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w częściach wskazanych w skardze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podając, że bierne prawo wyborcze kandydata na sołtysa i kandydatów na członków rady sołeckiej powinno być tożsame z czynnym prawem wyborczym tych osób. Wybranym do organów w sołectwie może być ten, kto posiada prawo wybierania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu

w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie

i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli jest opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w sprawie uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy – sołectwa [...]. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (ust. 1). Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi ust. 3, określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

W świetle § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) do organów sołectwa (sołtysa i rady sołeckiej) przysługuje obywatelowi polskiemu, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 18 lat i stale zamieszkuje na trenie sołectwa. Z kolei w § 22 ust. 4 uchwały Rada Miejska zdefiniowała pojęcie "stałego zamieszkania". Wskazać trzeba, że z przepisu art.35 ust 3 pkt 2 u.s.g. wynika, że statut określa zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Z uwagi na fundamentalny charakter praw wyborczych akt prawa miejscowego nie może wprowadzać ich ograniczeń w stopniu nieprzewidzianym w akcie rangi ustawowej. Rada gminy uchwalając zasady wyborów organów jednostki pomocniczej, a więc również i regulując zagadnienia praw wyborczych musi mieścić się w granicach, jakie tym prawom wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Z art. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (t.j. z 2020 r., poz. 1319) wynika, że określa on zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz ważności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Do określenia biernego prawa wyborczego w wyborach na sołtysa i rady sołeckiej nie znajdują zastosowania normy zawarte w art. 11 Kodeksu wyborczego, które dotyczą organów gminy, a nie jej jednostki pomocniczej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 maja 2012 r., III SA/Lu 89/12, CBOSA). W tym zakresie charakter lex specialis ma art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis ten ustala podstawowe zasady prawa wyborczego dotyczące sołtysa i rady sołeckiej, a więc organów sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy i w sposób kompletny reguluje podstawowe zasady prawa wyborczego organów sołectw.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko, że regulacja ustroju sołectwa nie daje podstaw do ingerencji w obywatelskie prawo wyborcze przez jego ograniczenie. Regulacja w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g.) oraz z regulacji w statucie zakresu i form kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostek pomocniczych (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.) nie obejmuje materii prawa wyborczego

w zakresie ograniczenia biernego prawa wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2013 r., II OSK 763/13). Zważyć należy, że z normy zawartej w art. 36 ust. 2 u.s.g., wprost wynika, że jeśli chodzi o bierne prawo wyborcze, sołtys i członkowie rady sołeckiej są wybierani spośród nieograniczonej liczby kandydatów, co należy rozumieć w ten sposób, że takim kandydatem może być każdy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., II SA/Ke 837/19). Zdaniem Sądu zawarta w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. delegacja nie obejmuje kompetencji do ograniczenia kręgu osób uprawnionych do kandydowania na sołtysa czy też do rady sołeckiej. Z przyczyn praktycznych powinny być to osoby, którym znana jest problematyka danego sołectwa, a takimi osobami są przede wszystkim jego mieszkańcy, jednakże to do mieszkańców danego sołectwa powinien należeć wybór osób zasiadających w radzie sołeckiej czy też osoby sołtysa i brak jest podstaw do ograniczania im takiego wyboru poprzez wskazanie, że kandydatem może być tylko osoba stale mieszkająca na terenie sołectwa.

Z powyższych względów należało podzielić stanowisko Prokuratora, że § 22 ust. 2 zaskarżonej uchwały ogranicza bierne prawo wyborcze osób kandydujących na stanowisko sołtysa i rady sołeckiej poprzez uzależnienie tego uprawnienia od faktu stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa, co stanowi istotne naruszenie prawa. W konsekwencji należało także wyeliminować z obrotu prawnego ust. 4 § 22 uchwały zawierający definicję "stałego zamieszkania".

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 22 ust. 2 w zakresie słów "i stale zamieszkuje na terenie sołectwa" oraz § 22 ust. 4 zaskarżonej uchwały.