Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 26 sierpnia 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 762/20 w sprawie ze sprzeciwu A. Ż. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 762/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił sprzeciw na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie stwierdzenia braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (tj. po wydaniu przez [...] WINB rozstrzygnięć kasatoryjnych – postanowienia z 27 lutego 2019 r. i decyzji z 12 sierpnia 2019 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w S. wydał w dniu [...] sierpnia 2020 r. decyzję nr [...], którą stwierdził, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych polegających na budowie przyłącza wodno-kanalizacyjnego i przyłącza gazowego na działkach nr [...] i [...], położonych w S. przy ul. [...], do stanu zgodnego z prawem.

Organ I instancji ocenił, że w przedmiotowej sprawie zasadnym będzie zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem sporne przyłącza pełnią swoją funkcję i są drożne, więc nie ma podstaw do nakładania obowiązków w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Natomiast w sytuacji, gdy przyłącza zostały zrealizowane według procedury przewidzianej w art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, kwestia uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością sąsiednią, przez które przyłącze przebiega, rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków.

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli W. G. i T. G..

Zaskarżoną decyzją [...] WINB, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał na prawne sposoby, które mogą stanowić legalną formę realizacji przedmiotowej inwestycji.

W ocenie WINB, w niniejszej sprawie nie istniały podstawy do stwierdzenia, że zostały dopełnione przez inwestora warunki pozwalające na realizacje inwestycji bez zgłoszenia. Jak bowiem wynika z akt sprawy, z treści kopii mapy zasadniczej z dnia 9 stycznia 2018 r., pochodzącej z zasobów Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...]), która dołączona została do wniosku z dnia 11 stycznia 2018 r. T. i W. G. o przeprowadzenie kontroli, wynikało, że nie zostały na niej uwidocznione wszystkie przyłącza wskazane w ww. wniosku. Również na kopii mapy z dnia 9 stycznia 2018 r. oraz z dnia 18 sierpnia 2018 r., dołączonych do pisma wnioskodawców z dnia 12 kwietnia 2018 r., nie uwidoczniono wszystkich spornych przyłączy. Co więcej, sam organ powiatowy w protokole oględzin dokonanych w dniu 12 marca 2018 r. wskazał, że "z okazanych map brakuje przyłączenia kanalizacji do budynku nr [...]". Już sama ta okoliczność powodowała brak podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie wykonania spornych przyłączy jest bezprzedmiotowe, bowiem przynajmniej określona część inwestycji objętych wnioskiem została zrealizowana bez dopełnienia wymagań określonych w art. 29a Prawa budowlanego. Jednocześnie z dokumentów sprawy nie wynikało, aby sporne przyłącza zostały zrealizowane na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę bądź po uprzednim dokonaniu zgłoszenia.

Zdaniem WINB, PINB w S. nie wykazał jednoznacznych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim, w ocenie organu odwoławczego, w toku dotychczasowego postępowania w dalszym ciągu nie zostało jednoznacznie wyjaśnione, czy przedmiotowe przyłącza do budynków przy ul. [...] w S. spełniają wymagania przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności dotyczących zachowania wymaganej przepustowości oraz spadku przyłączy. Rozstrzygnięcie PINB zostało oparte na stwierdzeniu, że przyłącza działają poprawnie i bez zakłóceń, co nie jest wystarczające do stwierdzenia, czy zostały zrealizowane zgodnie z przepisami prawa, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w tym normami techniczno-budowlanymi.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że jeżeli zakres przedmiotowych robót budowlanych, polegających na budowie przyłącza kanalizacyjnego, wymagał zgłoszenia, którego nie dopełniono, to tym samym organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie tych robót, winien wyjaśniać kwestię dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Z akt administracyjnych oraz treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że PINB w S. uchylił się od zbadania powyższej kwestii.

[...] WINB stwierdził ponadto, że w aktach administracyjnych PINB brak jest dokumentów potwierdzających uprawnienia procesowe osób uczestniczących w postępowaniu do udziału w tym postępowaniu jako strony. W szczególności z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, jaki jest stan władania działką nr [...] przy ul. [...] w S..

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że ww. decyzja PINB została wydana bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, co powoduje naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a., przy czym stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. W ocenie WINB, nie jest możliwe przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie przez organ odwoławczy. Nie można bowiem postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, uzupełniać w trybie art. 136 K.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a."; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. W sprzeciwie sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał pełne i uzasadnione podstawy do oddalenia odwołania i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 762/20, oddalając sprzeciw, wskazał, że na istotę sprzeciwu wnoszonego w trybie art. 64a p.p.s.a. oraz decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji swoją argumentację poparł stanowiskiem doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Mając to na względzie Sąd stwierdził, że WINB zasadnie ocenił niewłaściwe ustalenie przez PINB stron postępowania. Nie ma wątpliwości co do tego, że PINB podjął pewne czynności celem ustalenia kręgu stron postępowania. W sprawie nie jest oczywiste, dlaczego za stronę postępowania organ uznał Restaurację "B." [...]. W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnych dokumentów (np. wypisów z ksiąg wieczystych nieruchomości, wypisów z rejestru gruntów), z których wynikałyby interesy prawne osób biorących udział w postępowaniu. Dodatkowo należy zauważyć, że w aktach znajduje się Akt notarialny z dnia [...] lipca 2019 r., a więc sporządzony jeszcze przed wydaniem przez organ I instancji decyzji (data decyzji I instancji – [...] sierpnia 2019 r.), w którym wskazano, że A. Ż. jest właścicielką działki nr [...]. Organ nie ustalił, kiedy działka nr [...] uległa podziałowi i jak obecnie kształtuje się status prawny działek powstałych w wyniku podziału. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie toczy się od 2018 r., przed rozstrzygnięciem sprawy organ I instancji powinien był zweryfikować swoją wiedzę odnośnie stron postępowania.

W ocenie Sądu, rację ma również organ odwoławczy, że PINB nie ustalił w sposób bezsporny, czy przedmiotowe przyłącze zostało zrealizowane legalnie. W odniesieniu do treści art. 29 ust. 1 pkt 23 w związku z art. 29a Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że, co prawda, w aktach sprawy znajdują się przedłożone przez wnioskodawców stosowne mapy geodezyjne, jednakże trudno na ich podstawie jednoznacznie ustalić przebieg spornego przyłącza (np. mapa z 9 stycznia 2018 r.). Ponadto sam organ I instancji zauważył w protokole kontroli z 12 marca 2018 r., że "z okazanych map brakuje przyłączenia kanalizacji do budynku nr [...]". Pomimo wątpliwości nie przeprowadził w powyższym zakresie żadnego dowodu zmierzającego do ustalenia, czy rzeczywiście zostały przez inwestorów spełnione wymogi z art. 29a Prawa budowlanego. Idąc dalej Sąd podkreślił, że skoro nie jest oczywiste, iż na właściwej mapie zostało oznaczone sporne przyłącze w sposób nie budzący wątpliwości i brak jest dowodu na istnienie pozwolenia na jego budowę lub dokonanego zgłoszenia, należałoby uznać, że przyłącze zostało wykonane w ramach samowoli budowlanej, a co za tym idzie konieczne byłoby zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego (art. 50-51) w celu zalegalizowania inwestycji. W szczególności konieczne byłoby ustalenie, czy wykonane przyłącze odpowiada obowiązującym przepisom prawa i czy może w obecnym stanie funkcjonować, np. poprzez uzyskanie oceny technicznej bądź ekspertyzy na podstawie art. 81c Prawa budowlanego. Ma zatem rację organ odwoławczy, że naoczne stwierdzenie przez pracowników PINB w trakcie kontroli w dniu 13 marca 2018 r., iż przyłącze pełni swoją funkcję i jest drożne, to za mało, ażeby mówić o zgodności przyłącza z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia 7 maja 2018 r. PINB wystąpił do Zakładu Usług Wodno-Ściekowych z prośbą o przekazanie informacji dotyczących konstrukcji rur, jednak w aktach brak jest dowodu na to, że odpowiedź w tym przedmiocie została udzielona. Nie jest zatem oczywiste, tak jak to przyjął PINB, że przyłącze odpowiada warunkom technicznym i może w obecnym stanie funkcjonować.

Zdaniem Sądu, zakres postępowania wyjaśniającego, jakie należy w niniejszej sprawie przeprowadzić, przekracza uprawnienia WINB i tym samym należy uznać, że zaskarżona sprzeciwem decyzja organu odpowiada prawu. Niewątpliwie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 K.p.a., uzasadniające uchylenie decyzji PINB i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych; rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego; rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zwanej dalej "p.u.s.a.", w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie sprzeciwu, pomimo że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ I instancji dokonano prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Nie jest tym samym zasadny wniosek procesowy o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy i wyczerpujący wyjaśnił istotę środka zaskarżenia, jakim jest sprzeciw do sądu administracyjnego na decyzję kasatoryjną, jak i istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. W tym zakresie w skardze kasacyjnej tej oceny nie podważono.

Po drugie, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej jej argumentacja nie mogła stanowić skutecznej podstawy do zakwestionowania legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Do podważenia legalności zaskarżonego wyroku nie wystarczy wskazanie, że zaskarżona decyzja to po raz trzeci wydane rozstrzygnięcie kasatoryjne przez WINB w niniejszej sprawie, zaś zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok Sądu I instancji stanowi akceptację tego stanu "patologii" postępowania administracyjnego. Taka argumentacja skargi kasacyjnej nie odnosi się bowiem do wskazanych przez WINB i podzielonych przez Sąd I instancji uchybień procesowych, których stwierdzenie warunkowało zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. na aktualnym etapie postępowania administracyjnego. Co prawda, organ II instancji mógł samodzielnie ocenić czy uwzględnienie Restauracji "B." [...] jako stron postępowania administracyjnego stanowiło istotną wadę postępowania, która miała wpływ na wynik sprawy, jednak w skardze kasacyjnej nie podważono oceny co do stwierdzonej w tej sprawie konieczności dokonania jeszcze innych ustaleń, a mianowicie, czy przedmiotowe przyłącza zostały zrealizowane zgodnie z prawem. Stąd nie podważono w skardze kasacyjnej zasadności wskazania, że organ I instancji powinien także prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. W skardze kasacyjnej zupełnie pominięto kwestię tych innych uchybień, które niewątpliwie mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dotyczą kwestii zasadniczej jaką jest ocena zgodności budowy inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Ma rację w tym zakresie Sąd I instancji stwierdzając, że PINB nie przeprowadził w powyższym zakresie żadnego dowodu zmierzającego do ustalenia, czy rzeczywiście zostały przez inwestorów spełnione wymogi z art. 29a Prawa budowlanego. Do takiej oceny uprawnia bowiem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a mianowicie, przedłożone przez wnioskodawców stosowne mapy geodezyjne, na podstawie których nie można jednoznacznie ustalić przebiegu spornego przyłącza. W związku z tym na akceptację zasługuje stwierdzenie Sądu I instancji wskazujące, że skoro nie jest oczywiste, iż na właściwej mapie zostało oznaczone sporne przyłącze w sposób nie budzący wątpliwości i brak jest dowodu na istnienie pozwolenia na jego budowę lub dokonanego zgłoszenia, należałoby uznać, że przyłącze zostało wykonane w ramach samowoli budowlanej, a co za tym idzie konieczne byłoby zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego (art. 50-51) w celu zalegalizowania inwestycji. Istotą bowiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego jest w pierwszej kolejności ustalanie co dokładnie jest jego przedmiotem. To zaś w odniesieniu do oceny legalności budowy danej inwestycji wymaga ustalenia daty budowy, czy dana inwestycja powstała w oparciu o pozwolenie na budowę, zgłoszenie, czy jako samowola budowlana. Wreszcie, jaki jest dokładny przebieg inwestycji, jakie są jej parametry i czy jej lokalizacja i funkcjonowanie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym prawa własności, tak aby można było stwierdzić czy nie narusza ona prawa. Są to bowiem istotne do wyjaśnienia okoliczności, które warunkują nie tylko treść rozstrzygnięcia organu I instancji, m.in. z punktu widzenia zakresu możliwych rozstrzygnięć w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, ale też istotny do wyjaśnienia zakres postępowania, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a., który warunkuje realizację w sposób prawidłowy kodeksowej zasady prawdy obiektywnej, wywodzonej z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.

Co do zaś wskazanego w sposób lakoniczny w skardze kasacyjnej braku potrzeby uzyskania w tej sprawie opinii biegłego, należy wskazać, że Sąd I instancji tylko przykładowo wskazał na możliwość uzyskania w sprawie oceny technicznej bądź ekspertyzy na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, wcale nie przesądzając o takiej potrzebie. Nie zmienia to ogólnej w tej sprawie oceny co do potrzeby uzyskania dowodu, z którego będzie w sposób niewątpliwy wynikało, czy zrealizowane przyłącza są zgodne z prawem. W tym kontekście w skardze kasacyjnej nie wykazano aby w sprawie taki dowód istniał, co jedynie potwierdza niewadliwość oceny Sądu I instancji, który stwierdził, że ma rację organ odwoławczy, że naoczne stwierdzenie przez pracowników PINB w trakcie kontroli w dniu 13 marca 2018 r., iż przyłącze pełni swoją funkcję i jest drożne, to za mało, ażeby mówić o zgodności przyłącza z obowiązującymi przepisami prawa. Taka zaś ocena uprawniała Sąd do stwierdzenia, że nie jest oczywiste, tak jak to przyjął PINB, że przyłącze odpowiada warunkom technicznym i może w obecnym stanie funkcjonować.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. – należało uznać jako pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, ponieważ w skardze kasacyjnej nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie dokonał kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.