Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania P. S. A. w W., decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...]maja 2011 r., nr [...], w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto O. prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. Miasto, obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Z wniosku P. S. A. Odział Gospodarowania Nieruchomościami w K. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie wydania w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez PKP, prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w jednostce ewidencyjnej O. miasto, obr. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów między innymi jako działki nr: [...] (odpowiadająca działce nr [...]),[...] (odpowiadająca działce nr [...]), [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", stwierdził, że 27 maja 1990 r. Gmina Miasto O. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. Miasto, obr. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z zaświadczeniem Starosty O. z dnia 17 października 2000 r. wydanym na podstawie art. 217 Kpa oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312) w dacie 27 maja 1990 r. działki oznaczone nr: [...] (które w sierpniu 2003 r., w związku z przeprowadzoną zmianą porządkową numeracji parcel budowlanych, otrzymały nowe oznaczenia, kolejno jako działki nr: [...]) oraz działki nr: [...], a także działki nr [...] (które w związku z przeprowadzoną od sierpnia 2006 r. do kwietnia 2007 r. modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...], zmieniły oznaczenie odpowiednio na działki nr [...]), objęte [...], w dacie 27 maja 1990 r. stanowiły własność Państwa, na podstawie art. 208 Traktatu pokoju między mocarstwami sprzymierzonymi i stowarzyszonymi z Austrią podpisanego w St. Germain-En Laye 10 września 1919 r., ratyfikowanego przez Polskę w 1924 r. (Dz. U. R.P. z dnia 1925 r. Nr 17). Zdaniem Wojewody [...], PKP nie legitymowały się natomiast dokumentem potwierdzającym prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości, wydanym w formie przewidzianej prawem. W trakcie postępowania nie odnaleziono bowiem żadnych dokumentów ten fakt potwierdzających. Także PKP poinformowała w piśmie z dnia 20 września 2010 r., że nie dysponuje dokumentami mogącymi potwierdzić istnienie w dacie 27 maja 1990 r. prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Takich dokumentów nie ma też Starostwo Powiatowe w O., Urząd Miasta O. i Archiwum Akt Nowych (odpowiednio pisma z dnia 20 sierpnia 2010 r., 17 sierpnia 2010 r., 30 czerwca 2010 r.). Z dokumentów przesłanych przez Archiwum Akt Nowych wynika jedynie, że w latach 1948 i 1949 r. prowadzona była pomiędzy Dyrekcją Okręgową Kolei Państwowych i Ministerstwem Komunikacji korespondencja dotycząca planowanego wywłaszczenia gruntów zajętych przez okupanta w okresie wojny pod rozbudowę stacji D.

Organ I instancji dodał, że art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, stanowił, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Wojewoda uznał, że nieruchomość położona w jednostce ewidencyjnej O. miasto, obręb [...], oznaczona jako działki nr: [...] spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy bowiem w dniu 27 maja 1990 r. nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, a zatem należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto O. działek nr: [...] odwołanie wniosły P. S.A. w W. domagając się zmiany tej decyzji poprzez orzeczenie o odmowie komunalizacji tych nieruchomości ewentualnie o uchylenie decyzji w zakresie objętym odwołaniem.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w zakresie objętym zaskarżeniem utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 20111 r., nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Komisja stwierdziła, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, toczy się na podstawie przepisów, które weszły w życie po dniu 27 maja 1990 r. Ten stan rzeczy stał się powodem, dla którego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. stwierdził, iż art. 34a nie odnosi się do komunalizacji z mocy prawa określonej w art. 5 ust 1 ustawy. Z tego względu postępowanie uwłaszczeniowe prowadzone w trybie ustawy o komercjalizacji nie może eliminować komunalizacji z mocy prawa tym bardziej, że przesłanki postępowania uwłaszczeniowego określone w art. 34 wskazują na brak po stronie PKP tytułu prawnego do uwłaszczanej nieruchomości.

Organ odwoławczy uznał również, iż odwołującemu nie przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa.

Następnie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez PKP obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania, czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) prawo zarządu i użytkowania było ustanawiane w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, bądź w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie prawnej, a w razie sporu na podstawie decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Później ustanawiane było w trybie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159), w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie. Z kolei według art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) państwowe jednostki organizacyjne uzyskiwały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ten stan prawny obowiązywał w dniu 27 maja 1990 r. Organ odwoławczy powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 436/97 stwierdzający, iż przepisy § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97) nie mają zastosowania w postępowaniu komunalizacyjnym bowiem zostały wydane na ściśle określony użytek, tj. w celach uwłaszczeniowych. Charakter tego rozporządzenia wyłącza możliwość jego stosowania rozszerzająco, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz także w innych swoich orzeczeniach (np. wyrok z dnia 26 czerwca 1997 r, sygn. akt I SA 1728/96). To stanowisko Sądu jest nadal aktualne.

Wobec tego Komisja stwierdziła, że skoro skarżącemu nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości, to należała ona, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Zgodnie bowiem z treścią obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Przy czym na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sadu Administracyjnego przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe PKP takiego tytułu nie tworzą.

Komisja podkreśliła, że żadne przepisy powojenne o Ziemiach Odzyskanych, nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. formułujące z natury rzeczy ogólne zasady dotyczące dysponowania mieniem, nie mogły tworzyć w stosunku do geodezyjnie wyodrębnionej nieruchomości ograniczonego prawa rzeczowego w postaci prawa użytkowania, czy też prawa zarządu. Tylko tak sformułowane prawo może wyłączać komunalizację z mocy prawa. Faktyczne władanie nieruchomością nie tworzy formalnoprawnego zarządzania. Również obowiązująca w dniu wejścia w życie ustawy ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" sformułowała jedynie zasadę władania gruntami przez PKP. Z ogólnych przepisów tej ustawy nie wynikały uprawnienia do konkretnie określonych działek o określonych powierzchniach i zapisach ewidencyjnych.

Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05 stwierdzający, że Przedsiębiorstwo PKP nie uzyskało przed dniem 27 maja 1990 r. prawa zarządu do mienia pozostającego tylko w faktycznym władaniu tego Przedsiębiorstwa z mocy przepisów o jego utworzeniu i funkcjonowaniu, ani takie mienie nie podlega wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa oraz m.in. orzeczenia NSA z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06, z dnia 13 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 760/07 i z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1947/06, prezentujące analogiczne stanowisko. Wskazał także, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1456/06, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego zostało stwierdzone, że: "nie może też ujść uwagi okoliczność, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNCA z 1994/2/27).

Komisja stwierdziła, iż w sprawie niniejszej nie ma też zastosowania treść art. 11 ust. 1 ustawy, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, a zadania z zakresu obronności mogą wykonywać praktycznie wszystkie przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05).

Podkreśliła także, iż okoliczność, że na nieruchomości funkcjonuje linia kolejowa, sama z siebie, nie tworzy innej jakości w kontekście art. 5 ust 1 pkt 1 ustawy, gdyż nie istnieje przepis prawa, który wyłączałby z komunalizacji nieruchomości, na których znajdują się czynne tory kolejowe.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w części orzekającej o komunalizacji działek nr: [...], wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. w W., zarzucając Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia w tej sprawie, a w szczególności: 1) art. 5 ust. 1 ustawy poprzez błędne zastosowanie tych przepisów w związku z błędnym uznaniem, iż nieruchomość ta w dacie 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego; 2) art. 4 i art. 6 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez brak zastosowania prowadzący do błędnego uznania, iż nieruchomości przeznaczone do użytku kolei nabyte z mocy prawa przez PKP podlegają komunalizacji z dniem 27 maja 1990 r.; 3) art. 34 i 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Ponadto skarżąca uważa, że zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza również przepisy postępowania, a to: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz 138 § 2 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający słuszny interes skarżącego, a ponadto dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że spełnione zostały przesłanki komunalizacji wyrażone w art. 5 ust. 1 ustawy; 2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania przez skarżącego nieruchomości według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., pomimo, iż jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia, w sytuacji ustalenia w postępowaniu dowodowym braku dokumentów o ustanowionym zarządzie. W ocenie P. S.A., powyższe naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto O. nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w tej części. W uzasadnieniu P. S.A. wskazało, że decyzje Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz Wojewody [...] w sposób rażący naruszają przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Oba organy błędnie zinterpretowały treść art. 5 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, iż istnienie przesłanki "należące do" sprowadza się do ustalenia, że dana nieruchomość nie znajdowała się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Według ustalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero w przypadku braku możliwości jej zastosowania, należy sięgać do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, tj. orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r., sygn. akt U 1/86.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy gminy wyposażone zostały z mocy prawa w majątek niezbędny do ich funkcjonowania, należący do dnia 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji oraz przedsiębiorstw im podległych. Gminy stały się następcami prawnymi tych organów, co wynika literalnie z treści tego przepisu, w którym zakres komunalizacji z mocy prawa został ograniczony do mienia "należącego do" tych właśnie jednostek, a zatem wyłącznie jednostek o lokalnym charakterze, co stanowi przesłankę pozytywną komunalizacji.

Skarżąca wskazała, iż organem założycielskim Przedsiębiorstwa Państwowego PKP były naczelne organy państwa, tj. zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1989 r. Nr 26, poz. 138) Minister Transportu, Żeglugi i Łączności. Jednocześnie, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy w skład mienia PKP w dacie 27 maja 1990 r. wchodziły środki pozostające w jego dyspozycji w dacie wejścia w życie ustawy z 1989 r., a zatem wszelkie środki nabyte wcześniej przez poprzednika prawnego Przedsiębiorstwa należały do PKP. Tym samym mienie PKP nie należało do t.o.a.p. i nie jest objęte zakresem podmiotowym i przedmiotowym art. 5 ust. 1 ustawy. Powyższe znajduje potwierdzenie w judykaturze (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1401/09, podobnie NSA w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt. I OSK 1956/10). Z kolei w wyroku z dnia 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99 (LEX nr 54752) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że może być wyłączone z komunalizacji z mocy prawa mienie ogólnonarodowe, należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których funkcję organu założycielskiego pełnią organy inne, niż rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej.

PKP powołała uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r., sygn. akt W 12/92 stwierdzającą, że zwrot normatywny "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy oznacza stosownie do obowiązującego w dniu wejścia w życie tej ustawy art. 44 Kc własność i inne prawa majątkowe będące mieniem ogólnonarodowym (państwowym), którego składnikami rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej jedynie zarządzały w imieniu Skarbu Państwa jako państwowe jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej (stationes fisci). W świetle powyższego pojęcie "zarządzanie", przez które zgodnie z wyżej wymienioną uchwałą Trybunału Konstytucyjnego należy rozumieć wykonywanie przez terenowe organy czynności o charakterze faktycznym, uznane zostało przez Trybunał Konstytucyjny jako tożsame z pojęciem "należące do". Tym samym, w postępowaniu komunalizacyjnym konieczną przesłanką dla wystąpienia skutku w postaci nabycia mienia Skarbu Państwa przez gminę z mocy prawa jest ustalenie, iż nieruchomość ta była zarządzana przez terenowy organ administracji. Brak pozytywnych ustaleń w tym zakresie skutkować winien odmową komunalizacji mienia.

Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowe 8 działek stanowi fragment linii kolejowej [...]. Infrastruktura kolejowa powstała na powołanych wyżej nieruchomościach w 1884 r., co znajduje potwierdzenie w wykazie środków trwałych. Zatem bezsprzecznie przeznaczona jest do użytku kolei i stanowi infrastrukturę kolejową.

Następnie skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 4 rozporządzenia z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" przedsiębiorstwo Polskie Koleje Państwowe prowadzi eksploatację wszystkich linii kolejowych, zarządzanych dotychczas przez Ministerstwo Komunikacji i w tym celu obejmuje w zarząd powierniczy i użytkowanie cały ich majątek nieruchomy. Natomiast zgodnie z art. 6 rozporządzenia, cały majątek oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu "Polskie Koleje Państwowe" w użytkowanie i powierniczy zarząd lub na własność przedsiębiorstwa wyodrębnia się z ogólnego majątku Skarbu Państwa. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, iż przepisy te stanowią podstawę do uznania, iż nieruchomości przeznaczone funkcjonalnie do użytku jako - przeznaczone do użytku kolei pozostają w zarządzie PKP powstałym z mocy prawa. Zatem uzależnienie potwierdzenia tytułu do nieruchomości dodatkowymi dokumentami nie znajduje jakiegokolwiek uzasadnienia. Zarząd przysługujący PKP z mocy prawa podlegał następnie przekształceniu z mocy szczególnych przepisów art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, a następnie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który w pierwotnym brzmieniu stanowił, że grunty państwowe będące w dniu wejścia w życie ustawy w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przechodzą w zarząd tych jednostek. Przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznacza, że nie stała się ona własnością gminy z mocy prawa w dacie 27 maja 1990 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści przepisów ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", a mianowicie art. 34 i 34a regulujących stan prawny nieruchomości skarżącego, dla których brak jest ustanowionego zarządu, a znajdujących się w jego posiadaniu. Nieruchomości te są zatem "innym mieniem" w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy.

P. S. A. powołała także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04 (Dz.U. Nr 69, poz. 525), stwierdzający, iż grunty, o których mowa w art. 34 spełniają przesłanki art. 5 ust. 3 i 4 ustawy jako grunty, które mogą zostać nabyte przez gminy jedynie na wniosek o ich przekazanie.

Zdaniem P. S.A. zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 15 Kpa, ponieważ Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpoznając odwołanie nie dokonała ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, nie dokonała ponownej oceny dowodów, nie rozpoznała ponownie istoty sprawy. Organy obu instancji nie ustaliły statusu prawnego przedmiotowej nieruchomości. Poza tym organ odwoławczy naruszył przepisy art. 107 § 3 Kpa, ponieważ w uzasadnieniu decyzji brak oceny materiału dowodowego zwłaszcza w zakresie ustalenia charakteru prawnego i przeznaczenia nieruchomości. Nadto narusza ona przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa (brak zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący w jego całokształcie). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do odpowiedzi na zarzuty P. S.A. przy czym nawet w tym zakresie decyzja odbiega od zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2414/12 oddalił skargę PKP S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r., nr [...].

Na skutek skargi kasacyjnej P. S.A. w Warszawie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2618/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa", jeżeli chodzi o prawidłowość sporządzenia uzasadnienia. W uzasadnieniu wyroku sądu istotne miejsce zajmuje nie tylko wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, ale także przedstawienie stanu faktycznego, który sąd uznał za miarodajny w rozstrzyganej sprawie. Ta część pisemnych motywów powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na ustalenie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, jakie działania i w jakiej konkretnie sprawie oceniał sąd I instancji, a także czy w trakcie takiego badania sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Wadliwe przedstawienie stanu faktycznego oraz niedostateczne wyjaśnienie przez sąd administracyjny I instancji stanu prawnego rozpoznawanej sprawy uznaje się przy tym za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

NSA wskazał, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do treści powyższej, zaskarżonej przez P. S. A. decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] września 2012 r., nr [...] oraz nie przedstawił przebiegu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia przez Miasto Gminę O. wskazanych działek położonych w mieście O. Wyjaśnienie podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia Sąd rozpoczął od stwierdzenia, że przedmiotem jego kontroli była bliżej nieokreślona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę D. z mocy prawa własność nieruchomości. Zatem WSA w Warszawie zapomniał chyba, że przedmiotem skargi złożonej przez Spółkę P. była decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w przedmiocie nabycia własności nieruchomości nie przez Gminę D. lecz przez Gminę Miasto O.

Ponadto, relacjonując przebieg postępowania przed organami administracji, WSA w Warszawie wskazał jedynie prawidłową datę, numer i adresata decyzji organu I instancji. Błędnie natomiast określił przedmiot tego rozstrzygnięcia. Podał bowiem, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdził, że Gmina Miasto O. nabyła z mocy prawa własność nieruchomości położonej "w jednostce D., obręb [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez IV Wdział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...]". Tymczasem z akt sprawy oraz z treści skargi kasacyjnej bezspornie wynika, że omawiane pierwszoinstancyjne orzeczenie komunalizacyjne dotyczyło zupełnie innej nieruchomości, a mianowicie nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O. miasto, obręb [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...]

WSA w Warszawie przedstawiając treść uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], wadliwie również wskazywał na działki nr [...] i nr [...] w [...], przy czym raz podał, że Wojewoda uznał, iż działki te stały się własnością Gminy D., a w innym miejscu, że nieruchomość miała podlegać komunalizacji na rzecz Gminy K.

W dalszym fragmencie historycznej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie stwierdził, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] wniosły P. S.A. Następnie zaś dodał, że "Po rozpoznaniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]". Zatem Sąd I instancji nie tylko błędnie wskazał numer decyzji organu odwoławczego ale także datę i numer decyzji Wojewody [...].

Z powyższego NSA wywiódł, że sentencja zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostaje w jaskrawej sprzeczności z pisemnymi motywami tego orzeczenia. Ponadto uzasadnienie wyroku nie spełnia elementarnych wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 Ppsa. Przedstawiony stan faktyczny oraz wywody prawne Sądu I instancji nie odnoszą się bowiem do przedmiotu kontrolowanej decyzji. Opisane mankamenty pisemnych motywów tego orzeczenia wykluczają możliwość dokonania kontroli instancyjnej wyroku. Taka wadliwość uzasadnienia wyroku jest wystarczającym powodem do uwzględnienia skargi kasacyjnej. NSA uznał, że z uwagi na mogące mieć istotny wpływ na wynik naruszenie art. 141 § 4 Ppsa zaskarżony wyrok nie może się ostać, a więc podlega uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania. Wobec opisanej wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku NSA stwierdził, że niemożliwe jest dokonywanie oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało to, czy Przedsiębiorstwo Państwowe PKP - zwane dalej "PKP", powołując się na regulacje prawne normujące status prawny PKP i wywodząc z nich tytuł prawny do nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki nr: [...] (tych działek dotyczy zakres zaskarżenia skargą) mogło stanąć na przeszkodzie komunalizacji tegoż mienia na rzecz Gminy Miasta O.

Analizując tą kwestię należy zacząć od tego, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przy czym "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1, wyjaśnił bowiem, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Wymaga podkreślenia, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Jak trafnie wskazał organ wyższego stopnia udowodnienie prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innego dokumentu wydanego na innej podstawie prawnej, z których wynikał by dla PKP określony tytuł prawny (zarząd powierniczy i użytkowanie, zarząd i użytkowanie, użytkowanie, zarząd). Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", w brzmieniu dodanym z dniem 2 grudnia 1930 r. przez art. 1 pkt 6 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 29 listopada 1930 r. w sprawie zmian i uzupełnień rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 82, poz. 641), cały majątek nieruchomy, oddany w myśl art. 4 przedsiębiorstwu PKP w użytkowanie i powierniczy zarząd, musiał być zindywidualizowany w sensie dokumentacyjnym, ponieważ winien być wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa, co było konieczne dla potrzeb odpowiedzialności za pożyczki i zobowiązania zaciągnięte przez Skarb Państwa lub PKP i zabezpieczenia długu z tego tytułu na tymże majątku. W tym celu przepis ten przewidywał przeprowadzenie inwentaryzacji i oszacowania majątku, według zasad, które miał ustalić Minister Komunikacji w porozumieniu z Ministrem Skarbu. Tego rodzaju dokumenty inwentaryzacyjne indywidualizujące sporne grunty nie zostały przedłożone do akt sprawy. Do akt sprawy nie zostały też przedłożone inne dowody świadczące o tym, że PKP przysługiwał ustanowiony przez II wojną światową zarząd powierniczy i użytkowanie lub zarząd i użytkowanie, który następnie podlegał przekształceniu w użytkowanie na mocy art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159), a następnie w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), a więc tytuł prawny wskazujący na to, że PKP według stanu na dzień 27 maja 1990 r. legitymowało się prawem zarządu do gruntu obejmującego teren obecnych działek nr: [...]. Takich dokumentów, mimo wezwań kierowanych przez Wojewodę [...], nie przedłożył Starosta O. (pismo z dnia 20 sierpnia 2010 r.), Prezydent O. (pismo z dnia 17 sierpnia 2010 r.), Archiwum Akt Nowych w W. (pismo z dnia 22 czerwca 2010 r.) czy P. S.A. (pismo z dnia 16 września 2010 r.).

Z akt sprawy (dawnej [...], prowadzonej przez Sąd Powiatowy w O.) wynika, że 9 grudnia 1892 r. zaintabulowano prawo własności spornych gruntów na rzecz Wysokiego Skarbu względnie c.k. kolei państwowej [...]. kolei transwersalnej linia [...]. Mienie austriackie zapisane w [...] Polska nabyła na mocy art. 208 Traktatu pokoju pomiędzy Mocarstwami Sprzymierzonemi i Stowarzyszonemi z jednej strony a Austrją (...) podpisanego w St.-Germain-en-Laye dnia 10 września 1919 r. (ratyfikowanego na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 1924 r.- Dz. U. R. P. Nr 40, poz. 426). W 2002 r. Skarb Państwa jako właściciel przedmiotowych gruntów został ujawniony w Kw nr [...] (założonej w dniu 14 lipca 1999 r., co wynika z odpisu zwykłego z Kw nr [...] z dnia 26 marca 2010 r.). Jeżeli natomiast chodzi o PKP, to z materiałów przekazanych przez PKP S.A. przy piśmie z dnia 16 września 2010 r. wynika, że w Arkuszach Posiadłości Gruntowej PKP określa się jako posiadacza spornych gruntów.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika, że przedmiotowy grunt w dacie 27 maja 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, a PKP nie legitymowało się indywidualnym tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Stan prawny przedmiotowego gruntu był uregulowany na dzień 27 maja 1990 r., jeżeli chodzi o prawo własności Skarbu Państwa. Akta sprawy nie potwierdzają aby przedmiotowym gruntem władała inna osoba, niż PKP (skarżąca Spółka w piśmie z dnia 16 września 2010 r., odwołaniu i skardze oświadczyła, że mienie to wchodzi w skład linii kolejowej [...], która powstała w 1884 r. i stanowi infrastrukturę kolejową).

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że mienie obejmujące własność Skarbu Państwa, w dniu 27 maja 1990 r. stało się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej O., skoro znajdowało się wówczas na terenie tej Gminy oraz należało wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co jest konsekwencją obowiązującego wówczas przepisu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zw. z przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do podnoszonych w sprawie zarzutów skargi Sąd uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Nie można się zgodzić ze skarżącym, że tytuł prawny PKP do przedmiotowego gruntu można wywieść z przepisów aktów prawnych, na podstawie których utworzono PKP (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", czy wcześniejsze regulacje prawne normujące ustrój PKP nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji PKP temu przedsiębiorstwu służy prawo zarządu. Nie można zaakceptować stanowiska skarżącej Spółki, że PKP ma możliwość dokumentowania w zewnętrznym obrocie prawnym tytułu prawnego do oznaczonego, co do tożsamości mienia, którym dysponuje, poprzez ogólne powołanie się na przepisy aktów normatywnych określających status prawny tego Przedsiębiorstwa.

Wobec braku wskazania PKP w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 15, poz. 301) nie można też mówić o wystąpieniu w sprawie przeszkody do komunalizacji, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Dla oceny przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy nie miała znaczenia regulacja z art. 34 ustawy z dnia września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", skoro przesłanki uwłaszczenia w tym trybie odnoszą się do stanu faktycznego i prawnego zaistniałego w późniejszej dacie, niż 27 maja 1990 r. Przepis art. 34a powyższej ustawy nie wyłącza komunalizacji następującej z mocy samego prawa w trybie art. 5 ust. 1 (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K30/03 - Dz. U. Nr 69, poz. 625). Ze stanowiska prezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny wynika, że przy uwłaszczeniu PKP wyłączone jest tylko przekazanie mienia gminom na podstawie przepisów art. 5 ust. 3 i 4 ustawy poprzez wydanie konstytutywnej decyzji administracyjnej. Przepis art. 34a nie ma zastosowania, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, doszło do komunalizacji mienia z mocy samego prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 2 Kpa. Przepis art. 138 § 2 Kpa nie mógł być w niniejszej sprawie naruszony, ponieważ decyzja odwoławcza została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Sąd podziela stanowisko P. S.A., że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie w pełni odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa. Jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik niniejszej sprawy. Stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej ma odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy i aktualnym przeważającym orzecznictwie sądów administracyjnych. Z akt sprawy wynika, że jedynym podmiotem mogącym rościć sobie prawa do mienia nieruchomego oznaczonego obecnie jako działki nr: [...] jest P. S.A. Wobec tego Wojewoda [...] właściwie ukierunkował prowadzone postępowanie administracyjne celem wyjaśnienia tytułu prawnego PKP do spornego mienia według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia to jakie w dacie komunalizacji było funkcjonalne przeznaczenie spornego mienia i jak było ono faktycznie wykorzystywane, ponieważ tego rodzaju przesłanki nie przewiduje przepis art. 5 ust. 1 ustawy.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.