III SA/Po 260/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2024-05-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Izabela Paluszyńska
Mirella Ławniczak /przewodniczący/
Piotr Ławrynowicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6539 Inne o symbolu podstawowym 653	
Hasła tematyczne	Inspekcja pracy
Pomoc publiczna	
Sygn. powiązane	I GSK 1336/24	
Skarżony organ	Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 1842; art. 15g ust. 17d; Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.	
Sentencja
Dnia 28 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Aleksandra Andrzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na protokół kontroli Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 19 września 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia w sprawie wypłaty świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy 1. uchyla zaskarżony protokół kontroli oraz poprzedzający go protokół kontroli Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 1037 zł (tysiąc trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 czerwca 2020 r. [...] S. A. w [...] zwróciła się do Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: Dyrektor WUP/organ) o przyznanie od 1 czerwca 2020 r. na 3 miesiące świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia dla 341 pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy z przeznaczeniem na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w wysokości 1 896 996,51 zł oraz pokrycie składek na ubezpieczenie społeczne pracowników należnych od pracodawcy od kwoty dofinansowania do wynagrodzenia w wysokości 333 492,45 zł. Łączna kwota dofinansowania, o którą zawnioskowano, wyniosła zatem 2 230 488,96 zł.

Z wnioskodawcą zawarto umowę i przyznano mu powyższe środki wypłacając mu kwotę 2 230 488,96 zł.

Od 12 czerwca 2023 r. do 12 lipca 2023 r. Dyrektor WUP na podstawie art. 15g ust. 17d ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19", przeprowadził kontrolę wnioskodawcy w zakresie wydatkowania przyznanych środków.

W protokole kontroli z 18 września 2023 r., podtrzymującym ustalenia zawarte w protokole kontroli z 19 lipca 2023 r., stwierdzono wskazane w nim nieprawidłowości, zobowiązując wnioskodawcę do złożenia prawidłowego rozliczenia dofinansowania uwzględniającego zapisy protokołu, a następnie weryfikacji rozliczenia pod kątem jego poprawności i dokonania jego korekty, zaznaczając, że wnioskodawca jest zobowiązany do zwrotu na rachunek bankowy WUP środków wynikających z rozliczenia wraz z odsetkami.

[...] S. A. w [...] wniosła do Sądu skargę na powyższy protokół kontroli z 18 września 2023 r. żądając jego uchylenie wraz z załącznikiem nr 1 oraz uchylenie protokołu kontroli z 19 lipca 2023 r. bądź o stwierdzenie ich bezskuteczności. Spółka wniosła też o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zarzucono organowi naruszenie prawa materialnego:

- poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku obowiązków wynikających z norm zawartych w ustawie COVID-19 nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. z Dz. U. z 2023 r. poz. 1465 ze zm., dalej: K.p.), w tym art. 151 § 1 K.p. oraz art. 92 § 2 K.p. i wobec tego w konsekwencji uznanie, że beneficjent część środków otrzymanych z FGŚP wykorzystał niezgodnie z przeznaczeniem, a tym samym naruszył umowę zawartą z Dyrektorem WUP o porozumienie zawarte z Zakładową Organizacją Związkową,

- poprzez brak podstaw prawnych do nałożenia na skarżącą określonych w tych aktach obowiązków i niepowołanie podstawy prawnej dla tychże obowiązków, a w konsekwencji obciążenie skarżącej zobowiązaniami, do których nakładania organ nie jest uprawniony.

W motywach skargi podniesiono na wstępie, że zaskarżony protokół kontroli podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), stanowiąc akt z zakresu administracji publicznej nakładający na stronę obowiązki, a który nie jest decyzją lub postanowieniem wydanym na podstawie przepisów K.p.a. Zaskarżony ostateczny protokół kontroli", jak i poprzedzający go protokół kontroli z 19.07.2023 r. nakładają w części pt. Pouczenie obowiązki dotyczące dokonania przez skarżącego kontroli w zakresie, w którym nie był kontrolowany, z uwzględnieniem zapisów w protokole kontroli, następnie dokonania korekt co do rozliczenia i co do zwrotu nieokreślonej części dofinansowania udzielonego na podstawie umowy o wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracze środków FGŚP na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, a w końcu dokonania zwrotu dofinansowania w kwocie wynikającej z tych rozliczeń. Obowiązki te mają charakter publicznoprawny oraz zostały nałożone na podstawie art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19. Zdaniem skarżącej obowiązki te nałożono z naruszeniem przywołanego przepisu ustawy COVID-19, który nie upoważniał do tego.

Zarzucając organowi naruszenia art. 151 § 1 oraz art. 92 § 2 K.p. skarżąca podniosła, że organ błędnie przepisów tych nie zastosował twierdząc, że niektórzy pracownicy wymienieni w protokole pracowali w wyższym wymiarze czasu pracy niż wynikający z porozumienia z Zakładową Organizacją Związkową (ZOZ), a w kalkulatorze rozliczeniowym odnoszącym się do kwot brutto wpisano błędne wartości, gdyż z kwoty wynagrodzenia chorobowego brutto należało odliczyć weekendy i święta. Skarżąca w odpowiedzi na ustalenia protokołu kontroli z 19.07.2023 r. wyjaśniała, że wszelkie przekroczenia sumaryczne czasu pracy wynikają nie z pracy w pełnym wymiarze czasu pracy, zamiast obniżonego o 5% zgodnie z porozumieniem zawartym ze związkami zawodowymi, lecz wyłącznie ze świadczenia przez niektórych pracowników incydentalnie pracy w nadgodzinach w rozumieniu art. 151 § 1 K.p. Strona wyjaśniła w zastrzeżeniach do protokołu kontroli istotę szczególnych potrzeb pracodawcy. Tymczasem Dyrektor WUP uznał, że pracodawca nie powinien był w okresie VI-VIII 2020 r. zlecać nadgodzin, a powinien był czasowo przywrócić obowiązujący pracownika pełny wymiar czasu pracy. Jego zdaniem do ustalenia i rozliczania obniżonego wymiaru czasu pracy, o którym mowa w ustawie o COVID-19 nie stosuje się przepisów K.p., do którego ta ustawa nie odsyła, bowiem wszelkie regulacje dotyczące pomocy wypłacanej w związku z COVID-19 zostały unormowane w tej ustawie.

Skarżąca wskazała, że organ stwierdził, iż zasada jakoby dofinansowanie przysługiwało tylko do nominalnego czasu pracy wynika z tego, że przy innym rozumieniu doprowadziłoby to do "zawężenia kwoty, która przysługuje do rozliczenia środków". Innymi słowy rozliczenie łącznie z weekendami "zawyżyłoby przyjęty w porozumieniu obniżony czas pracy". Zdaniem spółki do ustalania i rozliczania obniżonego wymiaru czasu pracy, o którym mowa w ustawie COVID-19 należy stosować przepisy K.p. Skoro bowiem art. 15g ust. 15 tej ustawy wyłącza zastosowanie art. 42 § 1-3 K.p., to a contrario należy stosować w całej rozciągłości pozostałe przepisy K.p., w tym art. 151 § 1 i art. 92 § 2 K.p. W związku z tym dopuszczalne było świadczenie nadgodzin przy obniżonym wymiarze czasu pracy (strona wyjaśniła szczegółowo dlaczego w stanie pandemii i ówczesnym warunków funkcjonowania spółki) oraz rozliczenia dofinansowania do wynagrodzeń wedle reguły określonej w art. 92 § 2 K.p., przy uwzględnieniu zwolnień lekarskich pracowników i zasiłków chorobowych wypłacanych za weekendy i dni wolne od pracy, tj. za wszystkie dni pracy, a nie tylko – jak przyjął organ – za nominalny czas pracy.

Skarżąca podniosła również, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego - art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19, który to przepis nie stanowił podstawy przeprowadzenia przez stronę, na polecenie organu, dodatkowych czynności, poza obszarem wykonanym. Z protokołu kontroli wynika, że objęto nią 49 osób spośród 341 pracowników. Jednakże zobowiązano stronę do weryfikacji poprawności rozliczenia względem wszystkich osób korzystających ze wsparcia. Z ww. przepisu wynika zaś, że kontrolowany zobowiązany jest jedynie do okazania wszelkiej dokumentacji, złożenia stosowanych wyjaśnień, ale nie do przeprowadzania de facto czynności, które leżą po stronie organu.

W odpowiedzi Dyrektor WUP wniósł o odrzucenie skarg, ewentualnie jej oddalenie. Wskazał, że sprawa nie jest sprawą administracyjną i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przepis art. 15g ustawy COVID-19 przewiduje udzielanie pomocy na podstawie umowy zawartej z wnioskodawcą, a nie na podstawie decyzji administracyjnej. W zakresie nieuregulowanym w umowie stosuje się zaś przepisy Kodeksu cywilnego (§ 7 umowy). w przypadku sporów, które mogą powstać przy zawieraniu, wykonywaniu i rozliczaniu dofinansowania przewidziano ich rozpatrywanie przez sądy powszechne. Zdolność sądowa organu wynika z art. 57 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zatem wolą ustawodawcy było oddanie sporów wynikłych przy udzielaniu pomocy na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 pod jurysdykcję sądów powszechnych. Zaskarżony protokół kontrolny nie jest więc aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. o skargę powinno się odrzucić.

Co do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa materialnego organ zważył, że nie twierdził, iż spółka nie może stosować nadgodzin, lecz wskazywał, że przekroczenie obniżonego wymiaru czasu pracy skutkuje brakiem podstaw do przyznania dofinansowania ze środków FGŚP. Przyjęcie stanowiska skarżącego oznaczałoby, że pracodawcy mogliby formalnie zawierać porozumienia z pracownikami wprowadzające obniżony wymiar czasu pracy, a następnie zlecać nadgodziny. W takimstanie FGŚP musiałby zawsze dofinansować połowę wynagrodzenia, nie więcej niż 40% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia (art. 15g ust. 10 ustawy COVID-19), ponieważ formalnie wprowadzono obniżono wymiar czasu pracy, mimo, że pracownicy wykonywali swe obowiązki w większym wymiarze godzinowym.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19 wskazują, że zgodnie z art. 53 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców ustalenia kontroli zamieszcza się w protokole kontroli. skoro zaś organ dokonuje weryfikacji wstępnej i końcowej, a także może przeprowadzić kontrolę, to oczywistym jest, że bada prawidłowość wydatkowania środków i może skierować do beneficjenta pouczenia (nie obowiązki) związane z tym, jak w ocenie organu winno wyglądać prawidłowe rozliczenie. W przypadku braku wykonania tych pouczeń beneficjent może się narazić na ryzyko postępowania przed sądem powszechnym. Organ nie może przymusić beneficjenta do złożenia oświadczeń określonej treści, nie może również na podstawie art. 15g ustawy COVID-19 wydać decyzji. Pouczenia organu mają zatem charakter instrukcyjny.

Sąd postanowieniem z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 834/23 odrzucił skargę uznając, że zaskarżony protokół kontroli nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Wskutek zażalenia skarżącej spółki Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 15 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 286/24 uchylił ww. postanowienie tut. Sądu. Sąd odwoławczy uznał, że zaskarżony protokół należy zaliczyć do aktów uregulowanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnił, że skoro w zaskarżonym protokole kontroli jednoznacznie zobowiązano skarżącego do złożenia poprawionego rozliczenia dofinansowania, a następnie korekty finansowej i zwrotu stosownej kwoty na rachunek organu wraz z odsetkami, to uznać należy że mamy do czynienia z identyfikacją obowiązku, który jest w tej sprawie sporny. Mamy zatem do czynienia ze sporem o prawo. Protokół ten nie jest rzecz jasna, decyzją administracyjną. Decyzja administracyjna nie jest – jak już zasygnalizowano – jedyną prawną formą działania współczesnej administracji. W tej sprawie nie dochodzi do konkretyzacji praw lub obowiązków w formule stosowania prawa. Wystosowany w stosunku do skarżącego komunikat traktować należy jako żądanie realizacji uregulowanego przepisami prawa roszczenia. To, czy stanie się ono przedmiotem odrębnego postępowania nie ma znaczenia. To nie wyróżnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia "etapy" przyznawania środków determinują charakter prawny czynności podejmowanych przez organy, ale omówione kryteria wiążące się z istnieniem bądź nie sporu o prawo oraz sposobu działania organu: stosowania prawa bądź jego wykonywania.

Wskutek powyższego rozstrzygnięcia NSA tut. Sąd zarejestrował sprawę pod sygn. akt III SA/Po 260/24 i rozpoznał sprawę co do meritum. Na rozprawie sądowej 28 czerwca 2024 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swe dotychczasowe stanowiska. Nadto pełnomocnik skarżącej uzupełnił, że spółka [...] uiściła żądane na mocy protokołu koszty zastrzegając jednak, ze nie uznaje ich zasadności. Wniósł też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek Sąd nie w pełni podzielił wskazane w niej zarzuty.

Stosownie do przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Nadto zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Na gruncie art. 153 P.p.s.a. przyjmuje się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 245/23, wszystkie powołane orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20).

Mając na względzie powyższe Sąd aktualnie orzekając związany jest oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 15 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 286/24, którym uchylono postanowienie tut. Sądu z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt III SA/Po 834/23 o odrzuceniu skargi. NSA przesądził, że zaskarżony w niniejszej sprawie protokół kontrolny Dyrektora WUP z 19 września 2023 r. należy uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stwierdził, że skoro w zaskarżonym protokole kontroli jednoznacznie zobowiązano skarżącego do złożenia poprawionego rozliczenia dofinansowania, a następnie korekty finansowej i zwrotu stosownej kwoty na rachunek organu wraz z odsetkami, to uznać należy że mamy do czynienia z identyfikacją obowiązku, który jest w tej sprawie sporny. Wystosowany w stosunku do skarżącego komunikat traktować należy jako żądanie realizacji uregulowanego przepisami prawa roszczenia. To, czy stanie się ono przedmiotem odrębnego postępowania nie ma znaczenia. To nie wyróżnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia "etapy" przyznawania środków determinują charakter prawny czynności podejmowanych przez organy, ale omówione kryteria wiążące się z istnieniem bądź nie sporu o prawo oraz sposobu działania organu: stosowania prawa bądź jego wykonywania.

W tym stanie sprawy Sąd nie podzielił oceny organu, jakoby skarga w niniejszej sprawie była niedopuszczalna z tego powodu, że nie należy ona do właściwości sądu administracyjnego. Skoro bowiem w zaskarżonym protokole kontrolnym organ nałożył na skarżącą spółkę konkretne zobowiązania z zakresu administracji publicznej, a ów akt nie stanowi decyzji administracyjnej, postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, czy postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.), to należało uznać, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna w świetle art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Przechodząc do meritum sprawy wymaga rozważenia, czy przepis art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19, w oparciu o który Dyrektor WUP wydał zaskarżony akt (a precyzyjnie sporządził zaskarżony i poprzedzający go protokół kontroli) mógł stanowić podstawę do nałożenia na skarżącą wskazanych w części zatyt. Pouczenie protokołu zobowiązań.

Zgodnie z art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19 dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może przeprowadzać, w okresie pobierania świadczeń, o których mowa w ust. 1 lub 1a, oraz w okresie 3 lat po zakończeniu tego okresu, kontrole podmiotu, o którym mowa w ust. 1 i 1a, w zakresie wydatkowania środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na wypłatę świadczeń zgodnie z przeznaczeniem i w tym celu może żądać okazania wszelkiej dokumentacji z tym związanej oraz żądać złożenia stosownych wyjaśnień. Kontrola może być prowadzona w kontrolowanym podmiocie lub w wojewódzkim urzędzie pracy.

Celem wyjaśnienia wskazać trzeba, że stosownie do art. 15g ust. 1 ustawy COVID-19 przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 Prawa przedsiębiorców, (...) u którego wystąpił spadek obrotów gospodarczych w następstwie wystąpienia COVID-19, (...) może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o wypłatę ze środków FGŚP świadczeń na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników objętych przestojem ekonomicznym albo obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19, na zasadach określonych w ust. 7 i 10. Jak stanowi art. 15g ust. 8 ustawy COVID-19 podmioty, o których mowa w ust. 1 i 1a, mogą obniżyć wymiar czasu pracy pracownika maksymalnie o 20%, nie więcej niż do 0,5 etatu, z zastrzeżeniem, że wynagrodzenie nie może być niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę ustalane na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, z uwzględnieniem wymiaru czasu pracy. Wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 8, wypłacane przez te podmioty jest dofinansowywane ze środków FGŚP do wysokości połowy wynagrodzenia, o którym mowa w ust. 8, jednak nie więcej niż 40% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia z poprzedniego kwartału ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, obowiązującego na dzień złożenia wniosku (art. 15g ust. 10 ustawy COVID-19).

Reasumując, stwierdzić należy, że przepis art. 15g ust. 17d ustawy COVID upoważniał Dyrektora WUP, prowadzącego co w przedsiębiorstwie skarżącej spółki kontrolę po okresie pobierania dofinansowania (środków z FGŚP), jedynie do dwóch rodzajów czynności, a mianowicie żądania okazania wszelkiej dokumentacji związanej z tymże dofinansowanie oraz żądania złożenia stosownych wyjaśnień.

Z akt sprawy wynika, że spółka została zawiadomiona o kontroli wydatkowania środków z FGŚP pismem z 30 maja 2023 r. i jednocześnie zobowiązana do przygotowania całej oryginalnej dokumentacji związanej z realizacją wsparcia do kontroli rozpoczynającej się w siedzibie spółki 26 czerwca 2023 r. Akta sprawy wskazują, że spółka udostępniła organowi wszystkie wymagane dokumenty, w szczególności listy płac za każdy miesiąc wsparcia (VI-VIII 2020 r.), listy obecności oraz ewidencje czasu pracy, umowy o pracę pracowników objętych dofinansowaniem (Ew. umowy zlecenia), deklaracje ZUS dotyczące zgłoszony do ubezpieczeń społecznych pracowników objętych wsparciem i deklaracje rozliczeniowe, potwierdzenia przelewów z tytułu składek ZUS, deklaracje PIT-4 oraz zbiorcze potwierdzenia przelewów z tyt. zaliczek na PIT, czy potwierdzenia przelewów wynagrodzeń pracowników. Powyższa okoliczność przedłożenia wymaganych dokumentów została potwierdzona przez upoważnionych pracowników organu w tzw. Liście sprawdzającej do kontroli z 19.07.2023 r. Tym samym uznać należy, że już przed sporządzeniem obu protokołów kontroli (odpowiednio z 19.07.2023 r. i z 18.09.2023 r.) spółka zgodnie z art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19 okazała wszelką żądana przez organ dokumentację związaną z dofinansowaniem.

Odnośnie drugiego z dopuszczalnych na gruncie art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19 żądań formułowanych przez organ wobec przedsiębiorcy objętego wsparciem z FGŚP Sąd uznał, że określone w obu wydanych w sprawie protokołach kontroli nałożone na stronę zobowiązania nie mieszczą się w kategorii żądania do złożenia wyjaśnień.

Mianowicie, w zaskarżonym protokole kontroli Dyrektor WUP - mając na względzie opisane w pkt 13. protokołu ustalenia kontroli, w pkt 20. pn. "Pouczenia" podtrzymał własne stanowisko zawarte w uprzednim protokole z 19.07.2023 r. i stwierdził, że beneficjent zobowiązany jest do złożenia prawidłowego rozliczenia dofinansowania. Nakazał przy tym, by składając owe prawidłowe rozliczenie dofinansowania spółka uwzględniła następujące zapisy protokołu:

- w zakładce "Obniżony wymiar czasu pracy" kalkulatora rozliczeniowego, w wierszach odnoszących się do pracowników, których dotyczy zaistniała opisana w pkt 13b nieprawidłowość, należy wpisać wartość "0" w kolumnach dot. wynagrodzeń, w miesiącach, w których nie zastosowano obniżonego wymiaru czas pracy,

- w zakładce "Obniżony wymiar czasu pracy" kalkulatora rozliczeniowego, w kolumnach dot. kwot brutto wynagrodzenia chorobowego (ustalenia pkt 13c) należy wpisać wartości wynagrodzenia proporcjonalne do ilości dni roboczych (nie należy wliczać weekendów i świąt, co uczyniono).

Nadto organ zobowiązał spółkę do poddania weryfikacji sporządzenie rozliczenie pod kątem jego poprawności względem wszystkich osób korzystających ze wsparcia, uwzględniając zapisy protokołu. Nakazał, by następnie beneficjent dokonał stosownej korekty rozliczenia, w tym kalkulatora rozliczeniowego, aby osoby kontrolujące rozliczenie wniosku mogły, przy pobraniu kolejnej próby, stwierdzić, że wskazane nieprawidłowości już nie występują. Kolejno Dyrektor WUP stwierdził, że strona, po dokonaniu poprawnego rozliczenia wniosku, zobowiązana jest do zwrotu środków wynikających z rozliczenia wraz z należnymi odsetkami (uwzględniając wcześniejszą spłatę z 13.09.2020 r.).

W ocenie Sądu powyższe zobowiązania nałożone przez organ na spółkę należy dekodować w kontekście zapisów ustaleń kontroli przedstawionych w pkt 13. protokołu. W tym miejscu organ uznał, że z przedstawionych dokumentów "Karta czasu pracy HR" wynika, że część pracowników pracowała dłużej, niż byli zobowiązani, zgodnie z podpisanym pomiędzy ZOZ a pracodawcą porozumieniem, wedle którego wszystkie grupy pracowników miały pracować w obniżonym wymiarze czasu pracy o 5% w VI, VII i VIII 2020 r. Organ stwierdził, że w miesiącach objętych dofinansowaniem obniżony o 5% czas pracy nie powinien był przekroczyć 159,6 h w czerwcu, 174,8 h w lipcu, 152 h w sierpniu 2020 r., wskazując imiona i nazwiska 19 pracowników, których to dotyczy. Po wtóre organ uznał, że w kalkulatorze rozliczeniowych w zakładce "Obniżony wymiar czasu pracy", w kolumnach dot. kwot brutto wynagrodzenia chorobowego wpisano błędne wartości, co dotyczyło 12 wym. z imienia i nazwiska pracowników. Zdaniem organu z kwoty wynagrodzenia chorobowego brutto należało odliczyć weekendy i święta, gdyż dofinansowanie do wynagrodzenia obejmowało tylko i wyłącznie nominalny czas pracy, do którego weekendów i świąt się nie wlicza.

Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd stwierdza, że w zaskarżonym protokole kontrolnym (tożsamo w uprzednim protokole z 19.07.2023 r.) Dyrektor WUP przesądził, że spółka nieprawidłowo wykorzystała dofinansowanie do wynagrodzeń, ponieważ 19 pracowników pracowało dłużej (nadgodziny) niż wynikało z obniżonego wymiaru czasu pracy w miesiącach objętym wsparciem (VI-VIII 2020 r.), jak i, że w rozliczeniu spółka nieprawidłowo uwzględniła do dofinansowania wynagrodzenia 12 pracowników z tytułu niezdolności do pracy według zasad obowiązujących przy ustalaniu podstawy wymiaru zasiłku chorobowego (jak to ujęto: za weekendy i święta).

W rezultacie przesądzenia powyższych zagadnień, bez wyjaśnienia podstawy prawnej takiego stanowiska, organ nałożył na stronę zaprezentowane wyżej obowiązki korekty rozliczenia w pełnym zakresie (co do wszystkich pracowników objętym wsparciem ze środków FGŚP za m-ce VI-VIII 2020 r.) i zwrotu środków wynikających z tegoż poprawionego rozliczenia wraz z należnymi odsetkami.

W ocenie Sądu tak określone obowiązki sformułowane wobec skarżącej nie stanowią dopuszczalnych na gruncie art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19 żądań do złożenia wyjaśnień. Organ bowiem jednoznacznie zobowiązał spółkę do korekty rozliczenia co do wszystkich pracowników objętych udzielonym wsparciem (341 pracowników [...] S.A.) i zwrotu nienależnej części dofinansowania, a więc nałożył nań obowiązki o charakterze materialnoprawnym. Przepis art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19 do tego organu nie upoważniał.

Sąd równocześnie nie może podzielić stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby skierował do strony jedynie pouczenia (nie obowiązki) związane z tym, jak powinno wyglądać prawidłowo rozliczenie. Skoro bowiem Naczelny Sąd Administracyjny przesądził w powołanym wyżej postanowieniu, że zaskarżony protokół kontrolny zawiera zobowiązania wobec skarżącej, nie sposób przyjąć, by nie miały one charakteru wiążącego i nie należało ich traktować jako obowiązków. Raz jeszcze zaś należy podkreślić, że obowiązki te nie mieszczą się w dyspozycji normy określonej w art. 15g ust. 17d ustawy COVID-19.

Z tych względów należało na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylić zaskarżony protokół kontroli i poprzedzający go protokół kontroli z 19 lipca 2023 r., o czym orzeczono w pkt 1. wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ - związany normą określoną w art. 153 P.p.s.a. - uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, jak i wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu NSA z 15 marca 2024 r. sygn. akt I GSK 286/24. Odnośnie kwestii dochodzenia nienależnie przyznanego (w całości lub w części) dofinansowania wynagrodzenia pracowników objętych obniżonym wymiarem czasu pracy, w następstwie wystąpienia COVID-19 organ winien uwzględnić regulację art. 57 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (t.j. Dz. U. z 2020 r. 875), który przewiduje, że w sprawach wynikających z art. 15g ustawy COVID-19 dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy może m.in. pozywać i być pozywany. Zważywszy na tę regulację uznał, że wykracza poza kognicję tut. Sądu jako sądu administracyjnego ocena, czy nałożone na stronę obowiązki są zgodne z przepisami Kodeksu pracy, w tym w szczególności z art. 151 § 1 i art. 92 § 2 K.p.

Kierując się przepisami art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) Sąd w pkt 2. wyroku zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 1037 zł jako sumę uiszczonych wpisów od skargi (200 zł) i skargi kasacyjnej (100 zł), uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz stawek wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej za występowanie przed sądem I instancji (480 zł) i za sporządzenie skargi kasacyjnej (240 zł).