Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i ustalenia odszkodowania z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oddala skargę w całości.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Wojewoda) z dnia [...] nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty Powiatu W. nr [...] z dnia [...] ustalającą na rzecz A. K. oraz I. K. odszkodowanie z tytułu pozbawienia prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...], obręb Ż. o powierzchni 0,1599 ha. Wojewoda zarazem orzekł merytorycznie i ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 321 970 zł na rzecz: A. K. w 1/2 części w wysokości 160 985 zł oraz I. K. w 1/2 części w wysokości 160 985 zł z tytułu pozbawienia prawa własności opisanej wyżej nieruchomości, która na mocy ostatecznej decyzji Starosty Powiatu W. (dalej: organ I instancji, Starosta) nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeszła na własność Gminy S. W punkcie drugim decyzji Wojewoda zobowiązał Gminę S. do zapłaty odszkodowania.

W dniu [...] organ I instancji wydał w trybie ustawy z dnia

10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej: ustawa zrid) decyzję nr [...], na mocy której zatwierdził projekt budowlany i zezwolił Burmistrzowi S. na realizację inwestycji drogowej pn. Budowa drogi lokalnej (dalej jako: decyzja zrid). W decyzji tej wskazano między innymi, że działka nr [...], [...], obręb Ż. stanowiąca własność H. K. przeszła na własność Gminy S. z dniem, w którym decyzja zrid stała się ostateczna, tj. z dniem 17 sierpnia 2012 r. W toku postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania H. K. zmarł, zaś w jego miejsce w postępowaniu administracyjnym wstąpiły córki: A. K. i I. K. (dalej: uczestniczki postępowania).

Organ I instancji decyzjami z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz uczestniczek postępowania. Obie decyzje zostały jednak uchylone wskutek odwołania wniesionego przez Gminę S. zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (decyzje Wojewody: z dnia [...] oraz z dnia [...]). Druga z wymienionych decyzji Wojewody, poddana została weryfikacji w trybie sądowoadministracyjnym i uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 88/15. Sąd nie podzielił wówczas zarzutów organu odwoławczego kwestionujących moc dowodową operatu szacunkowego. Wyrok ten został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny który orzeczeniem z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2665/15 orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi. W tym stanie rzeczy prawomocna stała się decyzja kasacyjna Wojewody z dnia [...] zaś organ I instancji obowiązany był do ponownego rozpatrzenia sprawy.

W ponownym postepowaniu organ I instancji zlecił wykonanie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Operat szacunkowy sporządzony przez R. W. w dniu 5 grudnia 2018 r. stał się podstawą dla ustalenia odszkodowania w wysokości 160 985 zł w decyzji Starosty z dnia [...]. Biegły ustalił, że nieruchomość w dacie przejścia na własność Gminy (tj. w dniu 2 lipca 2012 r.) stanowiła długi wąski pas gruntu o pow. 1520 m2. Na podstawie zawartych w aktach sprawy informacji biegły ustalił także, że według stanu na dzień wydania decyzji zrid, działka ta była nieogrodzona i w przeważającej części (na pow. 1273 m2) stanowiła ciąg komunikacyjny – drogę o nawierzchni utwardzonej - w pozostałej części stanowiła teren porośnięty trawą. Nawierzchnia drogi wykonana została z kostki betonowej na podsypce piaskowej. Dodać należy, że na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (a nawet wcześniej), przedmiotowa droga już nie istniała, gdyż została rozebrana w związku z realizacją inwestycji drogowej przez Gminę. Celem ustalenia zakresu wykonanych robót i stanu istniejącej wcześniej drogi organ I instancji - po wcześniejszej bezskutecznej próbie pozyskania od stron postępowania odpowiednich dokumentów powykonawczych z budowy – zlecił wykonanie kosztorysu powykonawczego drogi obejmującego pomiar geodezyjny oraz identyfikację rzeczywistej konstrukcji jezdni i rodzaju podłoża gruntowego. Kosztorys taki, wraz inwentaryzacją techniczną nawierzchni drogi dojazdowej na działce nr [...] sporządzony został przez biegłego W. S. w dniu 14 kwietnia 2014r.

Przyjmując, opisany wcześniej stan zagospodarowania działku na dzień 2 lipca 2012r. rzeczoznawca, po analizie rynku lokalnego i regionalnego – wobec nie znalezienia na tych rynkach transakcji podobnych z częściami składowymi jakie występują na wycenianej nieruchomości, kierując się art. 135 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - określił wartość odtworzeniową nieruchomości, stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Rzeczoznawca ustalił zatem odrębnie wartość rynkową gruntu i odrębnie wartość jego części składowych. Suma tych wartości składała się na wartość nieruchomości.

Odwołanie od decyzji wniosła Gmina S. kwestionując określoną w operacie wartość części składowych. Gmina podniosła, że droga istniejąca na przejętej działce stanowiła samowolę budowlaną i wykonana została w technologii, która nie pozwalała na wykorzystanie jej na drogę lokalną. Była także niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i Gmina musiała ją usunąć ponosząc dodatkowe nakłady finansowe na rozbiórkę

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy po przedstawieniu podstaw prawnych ustalenia odszkodowania w związku z przejęciem nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie tzw. specustawy drogowej, podkreślił, że podstawą dla określenia odszkodowania jest opinia o wartości nieruchomości sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Wojewoda zaznaczył, że opinia ta podlega ocenie zarówno pod względem wymogów formalnych jak i materialnych wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z przepisów rozporządzenia w sprawie wycen, ale bez wchodzenia w sferę wiedzy specjalistycznej. Kryteriami oceny organu powinny być więc odpowiadające przedmiotowi wyceny przepisy prawa a także zasady logiki i wiedzy powszechnej. Zdaniem organu odwoławczego, operat szacunkowy na podstawie którego ustalone zostało odszkodowanie spełnia wymogi formalne, przede wszystkim określone w § 56 rozporządzenia w sprawie wycen. Organ nie dopatrzył się także błędów rachunkowych które miałyby rzutować na rezultat oszacowania. Biegły prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Według stanu na dzień wydania decyzji był to teren oznaczony symbolem KL – ulica lokalna.

Zdaniem organu uprawnione było przyjęcie przy wycenie wartości gruntu podejścia porównawczego z uwzględnieniem transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Wobec przeznaczenia gruntu, przed wydaniem decyzji zrid, do wycenianej nieruchomości nie miała zastosowania zasada korzyści z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Nie było także konieczności odnoszenia się do przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych, gdyż biegły stwierdził, że istnieje możliwość określania wartości na podstawie transakcji drogowych.

Organ dokonał analizy przedstawionego w operacie procesu oszacowania wartości rynkowej nieruchomości począwszy od uwag dotyczących wyznaczenia rynku lokalnego transakcji nieruchomościami podobnymi. W związku z brakiem na tym rynku transakcji nieruchomościami zabudowanymi drogą (jak nieruchomość wycenienia) zastrzeżeń organu nie budziło określenie wartości odtworzeniowej przez oddzielne oszacowanie wartości gruntu i wartości jego części składowych. Przy określeniu wartości rynkowej gruntu wątpliwości nie budziło także zastosowanie podejścia porównawczego metody korygowania ceny średniej. Zdaniem Wojewody, wynikająca z operatu metodologia szacowania także nie budzi zastrzeżeń.

W zakresie określenia wartości kosztów odtworzenia organ przywołał wyrażoną w postaci wzoru formułę jaką posłużył się biegły. Wartość całej nieruchomości stanowi suma wartości rynkowej gruntu (tj. 128.140 zł oraz wartości odtworzeniowej części składowych tj. 193.830 zł).

W ocenie Wojewody, operat szacunkowy uzupełniony o wyjaśnienia biegłego złożone w toku postępowania odwoławczego (głównie w związku ze stwierdzonymi omyłkami pisarskimi) spełnia wymagania materialne i formalnoprawne. Nie zawiera błędów rachunkowych jest spójny, logiczny a opis poszczególnych nieruchomości i przypisane im wagi atrybutów rynkowych odpowiadają przyjętym założeniom. Starosta mógł więc na podstawie tego operatu ustalić odszkodowanie prawidłowo uznając, że brak jest podstaw do powiększenia tego odszkodowania o 5% na podstawie art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że brak jest podstaw do nieuwzględnienia w wysokości odszkodowania wartości części składowych nieruchomości, czego żąda Gmina S. Organ II instancji wyjaśnił powołując się na przepisy prawa, że odszkodowanie wiąże się ściśle z utratą prawa rzeczowego do nieruchomości przy czym przez nieruchomość gruntową należy rozumieć zarówno grunt, jak i posadowione na nim części składowe (bez względu na to, czy części składowe zostały wzniesione zgodnie z ustaleniami miejscowego planu oraz po uprzednim uzyskaniu wymaganych prawem zgód).

Na powyższą decyzję pismem z dnia 2 listopada 2019 r. skargę wniosła Gmina S. wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz przekazanie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze skarżąca zarzuciła organom naruszenie:

1) przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 140 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie co do jego przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy.

a) zdaniem skarżącej sporządzony operat szacunkowy nie zawiera informacji o zastosowanej technice wyliczenia kosztów odtworzenia, czego wymaga § 23 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: rozporządzenie), a także żadnych informacji na podstawie których biegły przyjął w opinii określone dane do zastosowanych wyliczeń;

b) w ocenie skarżącej w operacie brakuje danych o tym, co legło u podstaw ustalenia stopnia zużycia części składowych na poziomie 25%;

c) skarżąca podniosła, że operat w zakresie określenia części składowych gruntu nie spełnia wymogów formalnych operatu szacunkowego określonego w § 56 ust. 1 rozporządzenia, w szczególności w zakresie źródła danych o nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

d) zdaniem skarżącej rzeczoznawca nie wyjaśnił, dlaczego uznał za miarodajny do przyjęcia ceny przeciętnej ceny w przedziale 30 zł/m2 do 80,14 zł/m2, podobnie jak nie wskazał ile i jakie transakcje odrzucił;

2) art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm.), dalej: u.g.n. poprzez przyjęcie, że droga wykonana przez poprzedniego właściciela przejętej nieruchomości drogowej jest częścią składową, której wartość stanowi składnik należnego odszkodowania za nieruchomość, podczas gdy ta część składowa została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej i nie powinna podlegać rekompensacie.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że poprzedni właściciel działki nr [...] wybudował na niej drogę w sposób nielegalny, zatem nie można twierdzić, że tego rodzaju inwestycja ma określoną wartość, która powinna zostać zrekompensowana w drodze odszkodowania.

Skarżąca wskazała nadto, że Wojewoda nie dokonał rzetelnej oceny operatu szacunkowego z dnia 5 grudnia 2018 r., w przeciwieństwie do operatu sporządzonego uprzednio przez innego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 12 maja 2014 r. We wcześniejszej decyzji Wojewoda wskazał bowiem, że konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie przez rzeczoznawcę majątkowego okoliczności, które zdecydowały o odrzuceniu niektórych transakcji ze zbioru transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne. Stwierdzenia tego zabrakło jednak już przy ocenie operatu z 2018 r., gdzie organ w ocenie skarżącej przyjął automatycznie odrzucenie cen skrajnych.

Dalej skarżąca argumentowała, że operat w zakresie wyceny części składowych gruntu nie poddaje się weryfikacji, gdyż brak jest w nim jakichkolwiek danych o materiale dowodowym, na podstawie którego rzeczoznawca przyjął wartość kosztorysową, tak samo jak brak jest wskazania wybranej techniki szacowania, uzasadnienia tego wyboru oraz uzasadnienia wyboru danego katalogu cen.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie odnosząc się do przedstawionych w skardze zarzutów i podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Poza argumentacją zawartą w decyzji organ odwoławczy podkreślił, że nie widzi przyczyn, z powodu których miałby odmówić operatowi szacunkowemu z dnia 5 grudnia 2018 r. wiarygodności dowodowej. Został on bowiem w ocenie organu sporządzony sposób zgodny z przepisami, nie zawiera błędów rachunkowych, jest wewnętrznie spójny i logiczny. W ocenie organu II instancji bezpodstawny jest zarzut nieprawidłowości polegającej na niezamieszczeniu przez biegłego w treści operatu analizy rynku nieruchomości uzasadniającej odrzucenie przez rzeczoznawcę transakcji o cenach odbiegających od cen przeciętnych dla danego rynku. Istotnie bowiem organ II instancji zauważył tego typu nieprawidłowość lecz przy okazji badania poprzednio sporządzonego operatu szacunkowego, przez innego rzeczoznawcę, a co więcej wada ta nie stanowiła samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej.

Wojewoda nie zgodził się również z Gminą, że operat szacunkowy nie spełnia wymogów formalnych w szczególności w zakresie źródła danych o nieruchomości, opisu stanu nieruchomości oraz wskazania wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Rzeczoznawca majątkowy – jak zauważył organ odwoławczy – wskazał, że źródłem danych o wycenianej nieruchomości są akta postępowania administracyjnego. Co istotne w dacie sporządzania opinii wyceniane części składowe były rozebrane, zatem źródłem danych o nich nie mogła być wizja w terenie. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wskazał na zastosowane w sprawie: podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, zaś pomimo niepodania wprost techniki jaką się posłużył, dane przedstawione w operacie nie pozostawiają wątpliwości, że jest to technika wskaźnikowa. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że nie zgadza się z zarzutem Gminy S., według której w operacie szacunkowym nie wyjaśniono dostatecznie przyjętego stopnia zużycia części składowych nieruchomości. Wojewoda podkreślił bowiem, że z uwagi na rozebranie znajdującej się tam poprzednio drogi, rzeczoznawca majątkowy nie miał możliwości dokonania obserwacji własnych, zaś oparł się w tym zakresie na danych wynikających z materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz wiedzy fachowej. W konsekwencji stopień zużycia części składowych został ujęty dość ogólnikowo. Organ wyjaśnił nadto, że operat szacunkowy w tym zakresie nie stanowi ekspertyzy, na co wprost wskazał rzeczoznawca majątkowy w jego treści lecz jest uśrednieniem tej wartości (stopień zużycia średnie – 25%).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporny jest fakt przejścia prawa własności działki nr [...], [...], obręb Ż. na własność Gminy S. w związku z uzyskaniem przez decyzję zrid waloru prawomocności. Gmina nie kwestionuje również istniejącego po jej stronie obowiązku zapłaty odszkodowania następczyniom prawnym byłego właściciela nieruchomości. Kwestią sporną pozostaje natomiast wysokość tego odszkodowania wynikająca ze sporządzonego na potrzeby postępowania administracyjnego operatu szacunkowego, którego wiarygodność dowodową podaje w wątpliwość Gmina S. Przede wszystkim sporna jest jednak dopuszczalność objęcia odszkodowaniem części składowych, które zostały wykonane na przejętej pod drogę publiczną nieruchomości przez poprzedniego właściciela.

W pierwszej kolejności wskazać należy na ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym organy administracji publicznej oraz sądy administracyjne dokonują oceny operatu szacunkowego pod kątem jego wiarygodności dowodowej, nie zaś prawidłowości. W wyroku z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 695/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

Organy administracji publicznej, podobnie jak sądy administracyjne nie są zatem właściwe do wkraczania w obszar objęty wiedzą specjalną z zakresu wyceny nieruchomości, do którego zalicza się badanie prawidłowości i zasadności zastosowanej metodyki oraz wyliczeń. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zatem jedynie właściwe stowarzyszenie rzeczoznawców majątkowych ma kompetencję do oceny prawidłowości sporządzenia wyceny przez rzeczoznawcę majątkowego. O taką ocenę może wystąpić każdy, a więc zarówno organ jak i strony postępowania, skoro powołany przepis nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu pierwszej instancji, jeżeli w ich ocenie operat nie wzbudza wątpliwości co do jego prawidłowości.

Biorąc pod uwagę powyższe, przede wszystkim należy odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 52/18). W konsekwencji organy administracji publicznej dokonują jedynie "procesowej" oceny operatu szacunkowego pod kątem jego przydatności w postępowaniu oraz jego mocy dowodowej. Zatem w przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Rolą sądu administracyjnego jest natomiast skontrolowanie prawidłowości oceny dokonanej przez organy, kierując się kryterium zgodności sporządzenia operatu szacunkowego z przepisami prawa, a także spójności wewnętrznej i logiczności.

Uwzględniając powyższe kryteria, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie dopatrzył się nieprawidłowości zarówno w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, jak i w samym operacie szacunkowym, które skutkować winny uchyleniem skarżonej decyzji.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że doszło do naruszenia art. 135 ust. 4 u.g.n. przez to, że organy obu instancji przyjęły, że kwota odszkodowania obejmuje również wartość części składowych, które zostały wybudowane przez poprzedniego właściciela bez wymaganych prawem zezwoleń. Co więcej - biorąc pod uwagę treść całego zarzutu i jego argumentację – wydaje się skarżąca nie tyle kwestionuje nieprawidłowe zastosowania ww. przepisu przez organy, ale przede wszystkim podważa ustalony i przyjęty w niniejszej sprawie przedmiot odszkodowania. Zdaniem skarżącej, ustalone odszkodowanie nie powinno bowiem obejmować części składowych gruntu wybudowanych nielegalnie tj. sprzecznie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz bez uzyskania stosownych pozwoleń.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W doktrynie podkreśla się, że wskazany "Artykuł 21 ust. 2 Konstytucji RP, odwołując się do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną własność, szczegółowe materie związane z ustaleniem słusznego odszkodowania pozostawia ustawodawstwu zwykłemu" (Z. Czarnik, Rozdział II Normatywne ujęcie słusznego odszkodowania za wywłaszczenie [w:] Słuszne odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości. Warszawa, 2019). W niniejszej sprawie niedookreślone pojęcie "słusznego odszkodowania" objaśnić należy posługując się przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy zrid. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił jednak wartość odtworzeniową nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 135 ust. 1 u.g.n. jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości, oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Nadto, zgodnie z ust. 4, przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Przy określeniu wartości odtworzeniowej stosuje się jednak art. 134 ust. 2-3 u.g.n. Warto w tym miejscu zacytować art. 134 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Przepisy ustawy zrid również określają wytyczne dotyczące sposobu wyliczenia wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy zrid wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Pojęcie stanu nieruchomości definiuje art. 4 pkt 17 u.g.n., zgodnie z którym, przez stan nieruchomości rozumieć należy stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

W świetle przedstawionych uregulowań, brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej, która pozwalałaby na pominięcie przy ustaleniu odszkodowania tych części składowych, które zostały samowolnie posadowione na przejmowanej z mocy prawa nieruchomości. Ustawodawca dość szczegółowo określił przedmiot i sposób ustalania odszkodowania, nie zawarł przy tym jednak żadnej regulacji dotyczącej samowoli budowlanej. Skoro zaś z art. 18 ust. 1 ustawy zrid wprost wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid przez organ I instancji, to w niniejszej sprawie zasadnie odszkodowanie obejmuje wartość części składowych w postaci drogi, gdyż w dniu wydania decyzji zrid istniała ona na gruncie.

Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej, zgodnie z którym odszkodowanie nie obejmuje tych części składowych, które zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę, jest bezpodstawne. Wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia wymagałoby uregulowania ustawowego, którego jednak nie da się wyprowadzić ani z przepisów specustawy drogowej, ani z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie za skarżącą jej stanowiska skutkowałoby naruszeniem obowiązującego prawa, a zarazem godziłoby w uprawnienia właścicielskie chronione Konstytucją i przepisami ustawowymi gwarantującymi przyznanie odszkodowania za utracone prawo własności nieruchomości, które obejmuje grunt i jego części składowe. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że jedyną – bo wyartykułowaną wprost w przepisach – sytuacją, w której przy ustalaniu odszkodowania za przejętą pod drogę nieruchomość nie uwzględnia się poczynionych na nią nakładów, jest sytuacja, w której nakłady te zostały poczynione po dniu wydania decyzji zrid (art. 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny). Zatem w myśl ogólnej zasady superficies solo cedit, ustalając odszkodowanie za nieruchomość nie można było pominąć znajdujących się na gruncie obiektów trwale połączonych z gruntem, w tym drogi asfaltowej. Tracąc bowiem własność nieruchomości gruntowej, jej właściciel traci zarazem własność znajdujących się na niej budynków i urządzeń, a zatem nie ma podstaw do tego, by pozbawiać go w tej części odszkodowania. W konsekwencji, w ocenie Sądu, prawidłowo ustalono w sprawie przedmiot odszkodowania, a tym samym i przedmiot wyceny. Nie znaleziono podstaw do uznania, że mogło dojść do naruszenia art. 135 ust. 4 u.g.n., zgodnie z którym przy określaniu wartości budynków lub ich części, budowli, urządzeń infrastruktury technicznej i innych urządzeń szacuje się koszt ich odtworzenia, z uwzględnieniem stopnia zużycia. Wobec przyjęcia, że wybudowana przez poprzedniego właściciela na przejętej działce gruntu droga znajdowała się na nieruchomości w dniu wydania decyzji zrid, przepis ten miał zastosowanie w sprawie.

Odnosząc się do wskazanych w skardze nieprawidłowości w zakresie sporządzenia operatu szacunkowego należy wskazać, że Sąd nie podziela argumentacji skargi również w tym zakresie. W pierwszej kolejności, wyjaśnić należy, że ocena sposobu przeprowadzenia wyceny nieruchomości przez biegłego nie może wkraczać w zakres wiedzy specjalnej, którą legitymuje się ów biegły. Przytoczone zarzuty skargi żądają w istocie od organu odwoławczego oraz od sądu administracyjnego kontroli prawidłowości operatu szacunkowego, co nie może mieć miejsca. Naczelny Sąd Administracyjny kilkukrotnie w swoich orzeczeniach określał granice oceny operatu szacunkowego w postępowaniu administracyjnym podkreślając, że jakkolwiek organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, to zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi ustawowe zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., I OSK 378/10, 8 lutego 2019 r, I OSK 773/17).

Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 154 ust. 1 u.g.n. wybór metody szacowania oraz bazy porównawczej należy do rzeczoznawcy majątkowego. To jego zadaniem, jako osoby dysponującej wiadomościami specjalnymi, jest analiza rynku obrotu nieruchomościami i dobór adekwatnej w okolicznościach danej sprawy metody szacowania uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 876/13). Zatem omówione poniżej zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku również z tego względu, że odnoszą się do np. zbyt lakonicznego, w ocenie skarżącej, określenia stopnia zużycia nieruchomości albo zbyt ogólnej treści tabeli obrazującej transakcje wzięte do porównania, bez wykazywania, czy i w jaki sposób inne przedstawienie tych elementów przez rzeczoznawcę mogłoby mieć wpływ na wynik wyceny.

Skarżąca podnosi, że rzeczoznawca nie wyjaśnił przyczyn, dla których dobrał do porównania z bazy transakcje, w których ceny nieruchomości mieściły się w granicach 30zł/m2 do 80,14zł/m2. Warto jednak zauważyć, że rzeczoznawca przedstawił w tabeli nr [...] na str. 15 operatu bazę aż 19 transakcji, obrazującą trend czasowy, albowiem rzeczoznawca dobrał po 4-5 transakcji z każdego roku z przedziału 2015-2018. Zdaniem Sądu, rzeczoznawca majątkowy dysponuje pewnym zakresem swobody w doborze transakcji do porównania i w badaniu rynku transakcji nieruchomościami podobnymi. Przepisy prawa determinują jedynie rodzaj transakcji, które rzeczoznawca powinien uwzględniać. Zgodnie bowiem z § 36 ust. 4 zdanie pierwsze rozporządzenia w sprawie wyceny, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zatem rzeczoznawca nie ma obowiązku przedstawiać pełnego spektrum cen. Wystarczy by uwiarygodnić wycenę odrzucić skrajne ceny i wskazać na zmiany w trendzie czasowym, co w ocenie Sądu jest wystarczającym opisem procedury szacowania w tym zakresie. Jednocześnie wskazać należy, że prawodawca nie wymaga od rzeczoznawcy wyartykułowania w treści operatu szacunkowego uzasadnienia każdej przyjętej danej. W § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wyceny wskazano, że w operacie ujęte powinno być przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Prawodawca nie zastrzegł jednakże wymogu uzasadnienia, przy analizie i charakterystyce rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7). Końcowo warto zauważyć, że podważenie baz przyjętych do porównania przez biegłego nieruchomości mogłoby nastąpić wyłącznie w ramach oceny dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Tymczasem skarżąca nie wystąpiła do właściwej organizacji ze stosownym wnioskiem mającym na celu zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego.

Kolejną kwestią podnoszoną przez skarżącą Gminę jest sposób określenia stopnia zużycia części składowych nieruchomości w postaci drogi asfaltowej. Zdaniem skarżącej opis tego, co legło u podstaw oceny, zgodnie z którą stopień zużycia części składowych wynosi 25%, jest zbyt lakoniczny. Podkreślenia wymaga, że w dacie sporządzania wyceny oraz przeprowadzania uprzednio oględzin, droga wybudowana przez poprzedniego właściciela została rozebrana. Rzeczoznawca majątkowy dokonując ustaleń musiał oprzeć się zatem na materiałach ujętych w aktach sprawy, z których wynika, że nawierzchnia była eksploatowana przez ok. 3 lata, na powierzchni jezdni występowały lokalne nierówności i fragmentaryczne deformacje krawężników. Podkreślając, że operat nie stanowi autorskiej ekspertyzy w tym zakresie, rzeczoznawca przyjął, że stopień zużycia części składowych wynosi 25%. Choć istotnie tak sformułowany opis jest dość oszczędny, niemniej na bardziej szczegółowy nie pozwoliły biegłemu akta sprawy oraz zebrane materiały. W konsekwencji, w ocenie Sądu rzeczoznawca majątkowy w miarę możliwości zobrazował stan nieruchomości, do czego zobowiązuje § 56 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny i nie ma podstaw do odrzucenia przyjętych przez niego ustaleń w tym zakresie. Zarzut skarżącej kwestionujący sposób określenia stopnia zużycia części składowych również odnosi się do obszaru zarezerwowanego dla wiedzy specjalnej biegłego. W ocenie Sądu samo objaśnienie przyczyn przyjęcia takiego stopnia zużycia wyjaśnia przesłanki, którymi kierował się biegły i objaśnia przyczyny, dla których nie mógł inaczej go ustalić. Co więcej, skarżąca nie podważa przyjętego przez biegłego stopnia zużycia, a zarzuca jedynie zbyt lakoniczne wyjaśnienie, co do jego ustalenia. Tak sformułowany zarzut nie może jednak odnieść skutku, a to dlatego, że nie wykazano, czy i jak lakoniczność wyjaśnień biegłego w tym przedmiocie, może wpłynąć na wynik sprawy. Nie budzi jednak wątpliwości, że nawet bardziej obszerne objaśnienie ustalonego stopnia zużycia nie wpłynie na sposób i wynik wyceny nieruchomości.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń § 56 rozporządzenia w sprawie wyceny w pozostałej części. Skarżąca zarzuca bowiem, że rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił w operacie źródeł danych o nieruchomości, opisu stanu nieruchomości, wskazania wyboru podejścia, metody i techniki szacowania. Na stronie 5 operatu wymienione zostały źródła danych przyjętych do wyceny nieruchomości, a wśród nich znalazły się m. in. oględziny nieruchomości, publikatory z zakresu wyceny nieruchomości, księga wieczysta, czy akty notarialne. Zatem wskazane zostały również źródła danych dotyczące bezpośrednio wycenianej nieruchomości (księga wieczysta, ewidencja gruntów i budynków, decyzja zrid, oględziny nieruchomości, informacje przekazane przez zleceniodawcę). Rzeczoznawca majątkowy, wbrew twierdzeniom skarżącej, zawarł w operacie szacunkowym również opis nieruchomości (str. 6-7).

Nie sposób również zgodzić się ze skarżącą, że w operacie brak jest informacji o zastosowanym w wycenie podejściu. Już w wyciągu z operatu na str. 2 rzeczoznawca wskazał w rubryce "Sposób wyceny", że zastosował podejście porównawcze w zakresie wyceny gruntu, zaś w zakresie wyceny części składowych – podejście kosztowe. Opis procedury odnośnie wyceny gruntu rzeczoznawca zawarł na str. 12-13, gdzie wskazał że zastosował metodę korygowania ceny średniej. Odnośnie zaś do sposobu wyceny części składowych rzeczoznawca majątkowy wskazał, że celem wyliczenia jest wartość odtworzeniowa. Jak już wyżej wyjaśniono obranie za cel wyceny wskazanie wartości odtworzeniowej może mieć miejsce wtedy, gdy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 u.g.n.). Rzeczoznawca na str. 9 wyjaśnił, że z uwagi na brak transakcji podobnych z częściami składowymi jakie występują na wycenianej nieruchomości na rynku lokalnym, a także po poszerzeniu o rynek regionalny, określono wartość odtworzeniową nieruchomości. W tym zakresie Sąd nie dopatrzył się żadnej nieprawidłowości.

Istotnie natomiast w operacie szacunkowym brak jest wskazania wprost metody i techniki, którą przyjął rzeczoznawca w zakresie wyceny części składowych nieruchomości. Jednak dokonując kontroli sprawy pod kątem zgodności z przepisami prawa, Sąd uznał, że taki brak w operacie nie ma wpływu na wynik sprawy. Jak próbował wykazać w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, z wyliczeń zawartych na str. 20-21 operatu szacunkowego można odtworzyć metodę i technikę, którą posłużył się rzeczoznawca. Rzeczoznawca wyliczając wartość części składowych gruntu przyjął jako obiekt podobny drogę dojazdową obiekt [...] (tabela nr [...], str. 21), jako jednostkę odniesienia m2 powierzchni drogi oraz cenę wskaźnikową na poziomie 201,01 zł. Otrzymaną wartość rzeczoznawca następnie skorygował uwzględniając stopień zużycia oraz koszt dokumentacji i nadzoru. Tak zobrazowane wyliczenia wskazują bez wątpienia na zastosowanie techniki znanej prawu w świetle § 23 rozporządzenia w sprawie wyceny. W ocenie Sądu, choć brak bezpośredniego wyartykułowania w treści operatu metody i techniki szacowania stanowi naruszenie przepisów rozporządzenia, jednak z uwagi na czytelność wyliczeń dającą możliwość wskazania zastosowanej metodyki, należy przyjąć, że naruszenia te nie wpłynęły na wynik sprawy, zaś operat szacunkowy pozbawiony jest błędów które dyskwalifikowałyby jego walory dowodowe.

Reasumując, Sąd nie podziela zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy w sprawie i w sposób rzetelny go oceniły w zakresie oceny, do której są uprawnione. Nie mogą odnieść skutku wyrażone w skardze argumenty odnoszące się do uprzednio sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Stracił on bowiem ważność, a nadto nie jest dopuszczalne podważanie wiarygodności operatu szacunkowego treścią innego operatu. Wynika to wprost z art. 157 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. W ocenie Sądu organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności i prawidłowo dokonały oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.