Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 28 lipca 2022 r. znak: O/OP.Z-3.4351.9.8.2021.9.AG w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę

1. Zaskarżonym postanowieniem znak: O/OP.Z-3.4351.9.8.2021.9.AG z 28 lipca 2022 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad

z 14 czerwca 2019 r. znak: O.OP.Z-3.4351.9.19.2019.ds w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. Postanowieniem z 14 czerwca 2019 r. znak: O.OP.Z-3.4351.9.19.2019.ds Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ, GDDKiA) uzgodnił bez uwag projekt decyzji Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...], gmina [...].

2.2. Pismem z 19 października 2021 r. (uzupełnionym pismem z 25 stycznia 2022 r.) A. K. (dalej: skarżący) wystąpił do GDDKiA m.in. o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem oraz o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Skarżący wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia z 14 czerwca 2019 r. są przepisy art. 156 § 1 pkt 2, 4-7 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem skarżącego, przy wydawaniu tego postanowienia rażąco naruszono przepisy k.p.a. oraz ustawy o drogach publicznych, jak również ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że postanowienie to nie zostało skierowane do osoby będącej stroną

w sprawie, a w zasadzie nie zostało w ogóle skierowane do nikogo, gdyż brak w nim jest wskazania strony. W ocenie skarżącego, ze względu na bardzo miękką glebę

i częste podtopienia działki inwestycyjnej, wykonanie zjazdu na nią będzie w praktyce niemożliwe, a zatem sporne postanowienie było niewykonalne w dniu jego wydania

i niewykonalność ta ma charakter trwały. Skarżący wskazał również, że wykonanie spornego postanowienia wywołałby czyn zagrożony karą albowiem ze względu na zbyt małą działkę inwestycyjną, na której zaplanowane są jedynie dwa miejsca parkingowe

i jedno dla osób niepełnosprawnych, samochody nie będą miały jak wjeżdżać na działkę inwestycyjną, będą oczekiwały na wjazd do PSZOK stojąc na drodze głównej

i powodować w ten sposób zagrożenie w ruchu drogowym. Ponadto sporne postanowienie z 14 czerwca 2019 r. nie posiadało obowiązkowych elementów wskazanych w art. 124 § 1 k.p.a., a lakoniczne uzasadnienie nie odpowiadało wymogom art. 124 § 2 k.p.a., a zatem zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa.

2.3. Uzasadniając zaskarżone postanowienie, GDDKiA wyjaśnił, że nie zostało ono dotknięte żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

2.3.1. Organ podniósł, że zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa nie zasługują na uwzględnienie. Zarządca drogi uzgadniający projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpatruje taki projekt w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, biorąc pod uwagę m.in. przepis art. 35 ust. 3 ustawy

z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2021 r. poz. 1376 ze zm.; dalej: u.d.p.). Ponadto projekt decyzji oceniany jest pod kątem prawidłowej, zgodnej z art. 43 ust. 1 u.d.p., odległości planowanych obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni. W rozpatrywanej sprawie GDDKiA zbadał przedstawiony przez Wójta Gminy D.projekt decyzji pod kątem możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną inwestycją, odległości linii zabudowy dla planowanych obiektów budowlanych na terenie działki nr [...] od strony drogi krajowej, a także kwestii sposobu odprowadzania wód opadowych powstających na terenie inwestycji. Weryfikacja projektu decyzji wykazała, że inwestycja będzie obejmować m.in. przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej na warunkach określonych przez zarządcę drogi krajowej. Nieprzekraczalna linia dla nowej zabudowy została w projekcie decyzji (zarówno w części tekstowej jak i graficznej) określona na 10 m od granicy

z działką drogową – ul. [...]. Oznacza to, że odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej będzie faktycznie jeszcze większa niż 10 m, a więc zgodna

z obowiązującymi przepisami. Wody opadowe z terenu inwestycji przewidziano do zagospodarowania na działce inwestora, bez ingerencji w system odwodnienia drogi krajowej. GDDKiA wyjaśnił, że argumenty skarżącego dotyczące np. hałasu generowanego przez inwestycję, czy też możliwości utwardzenia podłoża działki nr [...], pozostają poza zakresem uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez zarządcę drogi.

2.3.2. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego jakoby sporne postanowienie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Postanowienie z 14 czerwca 2019 r. zostało doręczone pełnomocnikowi Gminy [...], będącej inwestorem zamierzenia. Gmina [...] była stroną postępowania zakończonego przedmiotowym postanowieniem.

2.3.3. GDDKiA wyjaśnił, że kwestia szczegółowych możliwości technicznych wykonania zjazdu na działkę nr [...] nie jest rozstrzygana na etapie uzgadniania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W oceni organu,

z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r. poz. 503; dalej: u.p.z.p.), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest wydawana po uzgodnieniu m.in. z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Powyższy przepis oznacza, że na etapie uzgadniania projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, organy i podmioty wymienione w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, określają ogólne warunki, jakie należy spełnić, aby inwestycja mogła dojść do realizacji. W rozpatrywanym przypadku, jednym z takich warunków w zakresie obszarów przyległych do drogi, była konieczność uzyskania przez inwestora, a zarazem właściciela działki nr [...], zezwolenia zarządcy drogi na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny z drogi krajowej do ww. nieruchomości. W przypadku gdyby zezwolenie takie nie zostało docelowo wydane, wcześniejsze uzgodnienie przez GDDKiA projektu decyzji Wójta Gminy [...] nie miałoby zasadniczego znaczenia, gdyż jak podano wyżej, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa wstępne, ogólne warunki realizacji inwestycji, bez spełnienia których inwestor nie będzie mógł jej zrealizować. Zatem na etapie uzgadniania projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie można było przewidzieć, czy w dniu wydawania postanowienia

o uzgodnieniu projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, postanowienie to było niewykonalne i jego niewykonalność miała charakter trwały. Kwestia szczegółowych uzgodnień dotyczących skomunikowania inwestycji z drogą następowała w terminie późniejszym, podczas rozpatrywania przez zarządcę drogi krajowej wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] na zjazd publiczny. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej cech gleby i działki inwestycyjnej, organ zauważył, że zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] istniał w dacie procedowania lokalizacji inwestycji celu publicznego, a jego stan techniczny budził zastrzeżeń.

2.3.4. W ocenie GDDKiA również rzekoma zbyt mała powierzchnia działki inwestycyjnej i mała liczba miejsc parkingowych, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą. Ewentualne chwilowe zatory na drodze nie stanowią czynów zagrożonych karą, tak więc powyższa przesłanka nieważnościowa nie zachodzi. Organ nie podzielił twierdzeń skarżącego, jakoby sporne postanowienie zawierało wadę powodującą nieważność z mocy prawa – nie istnieje bowiem przepis szczególny przewidujący nieważność tego postanowienia z mocy prawa.

3. Pismem z 31 sierpnia 2022 r. A.K. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie GDDKiA, zarzucając temu organowi naruszenie:

1) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw.

z art. 126 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego pomimo, że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

2) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych, a także bez zbadania stanu faktycznego nieruchomości

w tym m.in. faktu jej zbyt miękkiego podłoża pod zabetonowanie i utworzenie na niej zjazdu, jej położenia bezpośrednio przy drodze krajowej, polach uprawnych

i w pobliżu budynków mieszkalnych oraz wszelkich zagrożeń związanych ze zrobieniem na działkę inwestycyjną bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej

o dużym natężeniu ruchu;

3) art. 6, 7, 8 § 1,77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.o.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i mimo że utworzenie dojazdu na działkę inwestycyjną oraz utwardzenie jej powierzchni pod inwestycję spowoduje uciążliwość w postaci hałasu związanego z dowożeniem, wywożeniem, załadunkiem i rozładunkiem ciężkich odpadów przez ciężarówki a także nieprzyjemnym zapachem i ryzykiem emisji do gleby substancji szkodliwych z PSZOK;

4) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 106 § 4 KPA w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p.

w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy wymagane kryteria zostały spełnione przez wnioskodawcę, podczas gdy nie wykazał on spełnienia żadnych kryteriów, a także pomimo niewskazania w postanowieniu uzgadniającym, jakie kryteria w ogóle zostały wzięte pod uwagę przy jego wydawaniu;

5) art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 41b u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy podłoże działki inwestycyjnej oraz obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] nadaje się na utwardzenie, które będzie w stanie wytrzymać nacisk pojedynczej osi napędowej ciężarówek z ciężkimi odpadami m.in. z odpadami wielogabarytowymi, podczas gdy gleba działki inwestycyjnej oraz obszaru do niej przyległego jest bardzo miękka i zapadająca się, nadająca się jedynie pod uprawę ze względu na jej wysoką jakość i żyzność, co stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.;

6) art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 106 § 4 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że jego wydanie nastąpiło bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i niezweryfikowania odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni,

w jakiej mają znaleźć się obiekty budowlane planowanej inwestycji, podczas gdy zgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p. odległość ta od ogólnodostępnej drogi krajowej poza terenem zabudowy, na którym znajduje się działka inwestycyjna, powinna wynosić co najmniej 25 m, co stanowi dodatkowo naruszenie co stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.;

7) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że nie zostało ono skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, a w zasadzie nie zostało w ogóle skierowane do nikogo, gdyż brak

w nim jest wskazania strony;

8) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 126 k.p.a. skutkujące odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że wykonanie zjazdu na działkę inwestycyjną będzie w praktyce niemożliwe względu na jej bardzo miękką glebę i jej częste podtopienia;

9) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 6 w zw. z art. 126 k.p.a. skutkujące odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo że zjazd na działkę inwestycyjną będzie bardzo niebezpieczny szczególnie przy skręcie w lewo ze względu na to, że działka inwestycyjna, której dotyczy zjazd objęty postanowieniem uzgadniającym, znajduje się przy drodze krajowej- drodze szybkiego ruchu, na której występuje duży ruch pojazdów,

a ponadto ze względu na zbyt małą działkę inwestycyjną, na której zaplanowane są jedynie dwa miejsca parkingowe i jedno dla osób niepełnosprawnych, które to miejsca najprawdopodobniej zajęte będą przez pracowników dojeżdżających do pracy w PSZOK, samochody nie będą miały jak na nią wjeżdżać i przy nawet umiarkowanym ruchu będą oczekiwały na wjazd do PSZOK-a stojąc na drodze głównej i powodując w ten sposób zagrożenie w ruchu drogowym, w związku

z czym wykonanie postanowienia i realizacja zjazdu w zaplanowanym miejscu wywoła czyn zagrożony karą;

10) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. skutkujące odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo braku w nim obowiązkowych elementów takich jak oznaczenie stron i innych osób biorących udział w postępowaniu;

11) art. 6, 7, 8 § 1, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 126 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. skutkujące odmową stwierdzenia nieważności postanowienia uzgadniającego, pomimo braku w nim obowiązkowych elementów takich jak rzetelne uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne będące jedynie lakonicznym opisem stanu faktycznego bez wskazywania jakie były przesłanki wydania pozytywnego rozstrzygnięcia i jakie wymogi zostały spełnione przez wnioskodawcę, podczas, gdy wymogi te w ogóle nie zostały spełnione przez wnioskodawcę;

12) art. 53 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed wydaniem postanowienia uzgadniającego i niedokonanie uprzednio analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających

z przepisów odrębnych, a także niezbadanie stanu faktycznego nieruchomości

w tym m.in. faktu jej zbyt miękkiego podłoża pod zabetonowanie i utworzenie na niej zjazdu, jej położenia bezpośrednio przy drodze krajowej, polach uprawnych

i w pobliżu budynków mieszkalnych oraz wszelkich zagrożeń związanych ze zrobieniem na działkę inwestycyjną bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej

o dużym natężeniu ruchu, co stanowi dodatkowo naruszenie co stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.;

13) art. 16 ust. 1 i 2 u.o.o. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, mimo że utworzenie dojazdu na działkę inwestycyjną oraz utwardzenie jej powierzchni pod inwestycję spowoduje uciążliwość w postaci hałasu związanego z dowożeniem, wywożeniem, załadunkiem i rozładunkiem ciężkich odpadów przez ciężarówki a także nieprzyjemnym zapachem i ryzykiem emisji do gleby substancji szkodliwych

z PSZOK, co stanowi dodatkowo naruszenie co stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.;

14) art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i bez zweryfikowania, czy wymagane kryteria zostały spełnione przez wnioskodawcę, podczas gdy nie wykazał on spełnienia żadnych kryteriów, a także niewskazanie

w postanowieniu uzgadniającym; jakie kryteria w ogóle zostały wzięte pod uwagę przy jego wydawaniu, co stanowi dodatkowo naruszenie co stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.;

15) art. 41b w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie

i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego

i bez zweryfikowania, czy podłoże działki inwestycyjnej oraz obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr 94 nadaje się na utwardzenie pod ruch pojazdów takich jak ciężarówki z ciężkimi odpadami z PSZOK m.in. z odpadami wielogabarytowymi, podczas gdy gleba działki inwestycyjnej oraz obszaru do niej przyległego nie będzie wstanie wytrzymać takiego obciążenia, gdyż jest bardzo miękka i zapadająca się, nadająca się jedynie pod uprawę ze względu na jej wysoką jakość i żyzność, co stanowi dodatkowo naruszenie co stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.;

16) art. 43 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 3 u.d.p., poprzez jego niezastosowanie

i w konsekwencji nieuwzględnienie zaistniałej przesłanki stwierdzenia nieważności wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jaką jest wydanie postanowienia uzgadniającego bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego

i bez zweryfikowania, czy obiekty budowlane planowanej inwestycji będą się znajdować w odległości min. 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 94 ze względu na położenie działki inwestycyjnej poza terenem zabudowy, podczas gdy zgodnie z decyzją o lokalizacji przedmiotowej inwestycji obiekty te będą znajdować się w odległości 10 m, co stanowi dodatkowo naruszenie co stanowi dodatkowo naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o stwierdzenie nieważności spornego postanowienia z 14 czerwca 2019 r. , jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny ustalony prawidłowo przez organ.

6. Przedmiotem kontrolowanego postępowania było rozpatrzenie podania skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia GDDKiA z 14 czerwca 2019 r.

o uzgodnieniu bez uwag projektu decyzji Wójta Gminy [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...].

6.1. Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy analizowane rozstrzygnięcie dotknięte jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Przy czym w myśl art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat,

a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stosownie zaś do art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym miejscu należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 – również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

7. W ocenie Sądu, GDDKiA prawidłowo przyjął w zaskarżonym postanowieniu, że wydane przez ten organ sporne postanowienie z 14 czerwca 2019 r. nie zostało dotknięte żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności, że żadna

z okoliczności podnoszonych przez skarżącego w podaniu o stwierdzenie nieważności, (jak również w rozpatrywanej skardze) nie mogła doprowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym.

7.1. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi –

w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Sporna inwestycja miała być prowadzona na obszarach przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 94, której zarządcą – zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 u.d.p. – jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. W związku z tym sporne postanowienie z 14 czerwca 2019 r. zostało wydane bez naruszenia przepisów o właściwości, jak również nie zostało wydane bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.).

7.2. Skarżący podnosił również zarzuty wydania spornego postanowienia z 14 czerwca 2019 r. z rażącym naruszeniem prawa. Należy w tym miejscu przypomnieć, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4431/18, LEX nr 3291252). Ponadto, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3289/18, LEX nr 3291591). Dlatego też o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości

i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1822/21, LEX nr 3282335).

7.2.1. W związku z tym należy podnieść, że art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. nie wskazuje kryteriów takiego uzgodnienia. Jedno z takich kryteriów określa art. 35 ust. 3 u.d.p. i jest to możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego planowaną zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W orzecznictwie podkreśla się, że uzgadniając projekt takiej decyzji, zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze publicznej (zob. wyrok NSA z 7.02.2018 r., II OSK 1966/17, LEX nr 2457528).

W ocenie Sądu, skarżący nie wykazał aby projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – którego dotyczyło sporne uzgodnienie – rodził tak oczywiste i jednoznaczne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, że jego niedostrzeżenie przez GDDKiA byłoby równoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Sąd zgadza się z organem co do tego, że przejściowe wzmożenie ruchu w pobliżu inwestycji (której faktyczna realizacja nie jest skutkiem zaskarżonego postanowienia, lecz wymaga przeprowadzenia szeregu postępowań administracyjnych w ramach procesu inwestycyjnego) nie mieści się w tym zakresie. W ocenie Sądu, GDDKiA uzgadniając to przedsięwzięcie nie wyszedł poza granice uznania administracyjnego,

w ramach którego wydaje się postanowienie uzgadniające z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

7.2.2. Nie ma sporu między skarżącym i organem co do tego, że uzgadniając projekt decyzji, zarządca drogi weryfikuje spełnienie wymogów z art. 43 ust. 1 u.d.p. Z przepisu tego wynika, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej –

w przypadku drogi krajowej – 10 m w terenie zabudowy lub 25 m poza terenem zabudowy. GDDKiA prawidłowo podniósł w odpowiedzi na skargę, że pojęcia "obszar zabudowany" i "teren zabudowy" nie są pojęciami tożsamymi. Definicja pojęcia "obszar zabudowany" znajduje się w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo

o ruchu drogowym, w myśl którego obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Pojęcie "teren zabudowy" definiował natomiast § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jako teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary

o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym olanie zagospodarowania przestrzennego. GDDKiA prawidłowo podniósł, że działka nr 541/2 w K. leży przed znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany", co jednak nie oznacza, że odległość obiektów planowanych w ramach inwestycji musi spełniać warunek lokalizacji min. 25 m od krawędzi drogi krajowej, bo taka odległość musiałaby zostać zachowana gdyby inwestycja miała zostać zlokalizowana poza terenem zabudowy w rozumieniu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, z uwagi na położenie działki inwestycyjnej

w terenie zabudowy (w świetle legalnej definicji tego pojęcia), przepisy wymagały zachowania przez inwestora odległości co najmniej 10 m od krawędzi drogi krajowej. Warunek ten został spełniony. Sąd podkreśla, że sama niejednoznaczność kwalifikacji konkretnego obszaru jako "terenu zabudowy" wskazuje, że niemożliwe jest stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia z tej przyczyny, że organ rozumie je inaczej niż strona.

7.2.3. W kontekście rażącego naruszenia prawa skarżący podnosił również zastrzeżenia dotyczące: 1) stanu faktycznego nieruchomości w tym m.in. faktu jej zbyt miękkiego podłoża pod zabetonowanie i utworzenie na niej zjazdu, jej położenia bezpośrednio przy drodze krajowej, polach uprawnych i w pobliżu budynków mieszkalnych oraz wszelkich zagrożeń związanych ze zrobieniem na działkę inwestycyjną bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej o dużym natężeniu ruchu, 2) faktu dojazdu na działkę inwestycyjną oraz tego, że utwardzenie jej powierzchni pod inwestycję spowoduje uciążliwość w postaci hałasu związanego z dowożeniem, wywożeniem, załadunkiem i rozładunkiem ciężkich odpadów przez ciężarówki a także nieprzyjemnym zapachem i ryzykiem emisji do gleby substancji szkodliwych

z PSZOK, 3) tego, czy podłoże działki inwestycyjnej oraz obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr 94 nadaje się na utwardzenie pod ruch pojazdów takich jak ciężarówki z ciężkimi odpadami z PSZOK m.in. z odpadami wielogabarytowymi, podczas gdy gleba działki inwestycyjnej oraz obszaru do niej przyległego nie będzie wstanie wytrzymać takiego obciążenia, gdyż jest bardzo miękka i zapadająca się, nadająca się jedynie pod uprawę ze względu na jej wysoką jakość i żyzność. Należy zatem wyjaśnić raz jeszcze, że uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej z zarządcą drogi to jeden z obowiązków organu orzekającego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzgodnienie nie przesądza o powstaniu inwestycji, lecz zawiera jedynie stanowisko zarządcy drogi o możliwości realizacji danej inwestycji w obszarze przylegającym do pasa drogowego. Kwestia skomunikowania inwestycji z drogą nastąpić miała dopiero w odrębnym postępowaniu – podczas rozpatrywania przez zarządcę drogi wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], na zjazd publiczny. Pry uzgodnieniu projektu decyzji, zarządca drogi nie rozpoznaje wszystkich okoliczności związanych z inwestycją i nie ma obowiązku badania okoliczności,

o których mowa w skardze, a poprzednio w podaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia uzgadniającego. To nie zarządca drogi jest odpowiedzialny za hałas, który może powodować inwestycja, ani za parametry gruntu występującego na działce inwestycyjnej. Z kolei art. 16 u.o.o. nie podlegał konkretyzacji w toku postępowania uzgodnieniowego, toteż nie mógł zostać rażąco naruszony przez organ. Zarzuty te

w konsekwencji nie mogły doprowadzić do przyjęcia, że GDDKiA naruszył rażąco prawo.

7.3. Zdaniem Sądu, sporne postanowienie z 14 czerwca 2019 r. nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wada ta występuje w sytuacji, gdy organ orzekł w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu, który nie miał interesu prawnego do występowania w toczącym się postępowaniu (por. wyrok NSA

z 14.12.2022 r., I OSK 2235/19, LEX nr 3506092). Sporne postanowienie było wydane

z inicjatywy Wójta Gminy D., a Gmina D. była inwestorem spornego zamierzenia budowlanego.

7.4. Nie można również się zgodzić ze skarżącym, że zaskarżone postanowienie było niewykonalne w dniu jej wydania i jego niewykonalność ma charakter trwały. Postanowienie uzgodnieniowe w ogóle nie podlega wykonaniu. Akt ten nie nakłada nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu oraz nie powoduje

w sposób bezpośredni powstania żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony. W związku z tym nie można również przyznać, że "wykonanie" spornego postanowienia uzgodnieniowego wywołałoby czyn zagrożony karą. GDDKiA prawidłowo również stwierdził, że sporne postanowienie z 14 czerwca 2019 r. nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Wada nieważności decyzji z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.) to wada wynikająca z treści przepisu szczególnego. Tylko jeżeli istnieje przepis przewidujący "nieważność z mocy prawa", możliwe jest wyeliminowanie wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Musi istnieć przepis materialny

w sposób wyraźny przewidujący sankcję nieważności w przypadku określonej wadliwości decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 23.11.2016 r., II OSK 402/15, LEX nr 2237953). W odniesieniu do spornego postanowienia uzgadniającego

w systemie prawa nie istnieje taki przepis.

8. Sąd stwierdził, że również pozostałe zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

8.1. Wydając to postanowienie, organ nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 ani art. 80 k.p.a. W toku kontrolowanego postępowania, organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i ocenił je zgodnie z obowiązującymi przepisami. Należy podkreślić, że na etapie postępowania zwyczajnego (przy wydawaniu spornego uzgodnienia) organ nie miał obowiązku przeprowadzania szeroko zakrojonego postępowania wyjaśniającego, skoro uzgadniał projekt decyzji, a zatem brał pod uwagę okoliczności wskazane w dokumentacji uzyskanej od organu prowadzącego sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego.

8.2. W ocenie Sądu, również brak oznaczenia w spornym postanowieniu stron postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł doprowadzić do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Postanowienie uzgodnieniowe ma charakter szczególny – nie rozstrzyga sprawy indywidualnej, a jest jedynie formą współdziałania organu (GDDKiA) w postępowaniu prowadzonym i rozstrzyganym przez inny organ (właściwy w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego). Treść spornego postanowienia uzgodnieniowego nie pozostawia natomiast wątpliwości co do tego, czego dotyczy – tj. jaki projekt decyzji podlegał weryfikacji przez GDDKiA. Także lakoniczne uzasadnienie uzgodnienia nie może stanowić podstawy stwierdzenia jego nieważności. Sporne postanowienie zawiera uzasadnienie, z którego wynika, że przedłożony projekt decyzji spełniał warunki w zakresie ochrony dróg publicznych oraz wymogi wynikające z art. 35 ust. 3 u.d.p.

8.3. Na zakończenie należy jeszcze podnieść, że analiza całokształtu rozpatrywanej skargi prowadzi do wniosku, że zarzuty skarżącego dotyczą nie tyle uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z zarządcą drogi, przy której ma być realizowana, lecz że skarżący kwestionuje zgodność z prawem samego zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest budowa punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w [...]. Uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej tej inwestycji stanowi jedynie wąski wycinek z całego procesu inwestycyjnego i żadne z twierdzeń skarżącego nie mogło doprowadzić do jego podważenia w postępowaniu nieważnościowym, także z uwagi na nieadekwatność dużej części postawionych przez niego zarzutów.

9. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również, aby zaskarżone rozstrzygnięcie było dotknięte innymi – niż zarzucane przez autora skargi – uchybieniami, które mogłyby doprowadzić do jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn, Sąd orzekł, jak w sentencji.