Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 5 maja 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Urszula Zięba Sędziowie: Sędzia WSA Michał Niedźwiedź Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2026 roku skargi J. H. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 12 grudnia 2025 r., nr 82/ZW2023-O/2025 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie na rzecz skarżącego J. H. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 12 grudnia 2025 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie (dalej: Komendant, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636, dalej: u.o.P.), po rozpatrzeniu odwołania J. H. (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z 14 listopada 2025 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 roku, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 17 września 2025 r. skarżący wystąpił z wezwaniem do zapłaty wyrównania: 1) uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., 2) odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, 3) ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, 4) nagrody rocznej za 2023 rok. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że wymienione należności powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r., tj. przy zastosowaniu kwoty bazowej wynikającej z ustawy budżetowej na 2023 rok oraz mnożników kwoty bazowej wynikających z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

Komendant Miejski Policji w Krakowie decyzją z 14 listopada 2025 r. odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za miesiące styczeń i luty 2023 roku, odprawy, ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

W motywach rozstrzygnięcia, organ I instancji przyjął, że świadczenia pieniężne związane z odejściem funkcjonariusza ze służby mają charakter jednorazowy i przysługują w związku z ustaniem stosunku służbowego. Nie jest to świadczenie okresowe, które może podlegać korektom w czasie, lecz jest to świadczenie zamknięte w czasie i oparte o ściśle określony stan faktyczny i prawny. Organ administracji publicznej jest związany przepisem prawa w jego brzmieniu obowiązującym w chwili powstania obowiązku świadczenia, niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych - wniosek strony o wyrównanie uposażenia, wyrównanie świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównanie świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji nie znajduje zatem uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, z którego wynika, że nie jest on zadowolony z wydanej decyzji i nie zgadza się z przedstawionym w niej stanowiskiem organu pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

a) art. 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń oraz podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) z odwołującym;

b) art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego na skutek wniesionego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy nie było żadnych podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej;

c) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku wydania postanowienia o umorzeniu postępowania, ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz.U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez jej zastosowanie, w sytuacji gdy utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji;

b) art. 99-104 ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono też naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy odchodzących na emeryturę przed 1 marca 2023 roku i po tej dacie. Zdaniem skarżącego, takie różnicowanie prowadzi do dyskryminacji funkcjonariuszy, którzy odeszli w lutym 2023 roku, wobec tych, którzy pełnili służbę do marca i później. Funkcjonariusze, którzy świadczyli służbę w styczniu i lutym 2023 roku, wykonywali identyczne obowiązki jak pozostali, a jednak zostali nieprawidłowo wynagrodzeni.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie wydał opisaną na wstępie decyzję z 12 grudnia 2025 r.

Na wstępie argumentacji uzasadnienia Komendant, po zbadaniu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej podkreślił, że skarżący domaga się wypłaty należności związanych ze stosunkiem służbowym w Policji za okres, gdy pozostawał w stosunku służbowym (uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczenie z długoletnią służbę) bądź uprawnienie do tych należności nabył w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy, nagroda roczna). Stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjnoprawny, a kwestie z niego wynikające są rozstrzygane w trybie k.p.a., także po rozwiązaniu stosunku służbowego.

Sprawy dotyczące uposażenia funkcjonariuszy należą do tzw. spraw osobowych policjantów, które uregulowane są w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 2269). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 i 13 tego rozporządzenia, do zakresu spraw osobowych policjantów należą sprawy mianowania, wyznaczenia lub powołania na stanowisko służbowe, zwolnienia lub odwołania z tego stanowiska oraz należnego na nim uposażenia, a także ustalanie prawa do nagrody rocznej. Z kolei na podstawie § 19 ust. 1 nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następują przez wydanie rozkazu personalnego, przybierającego formę decyzji administracyjnej, a to wobec treści § 19 ust. 2 nakazującego stosować do postępowania w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To samo dotyczy rozstrzygania żądań funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, jeżeli wynikają ze stosunku służbowego.

Sprawy, których przedmiotem były wnioski o wypłacenie wyrównania uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., wyrównania świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz wyrównania świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji dla funkcjonariuszy zwolnionych przed dniem 1 marca 2023 r., na podstawie art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia z dnia 28 lutego 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 385) zmieniającego rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, były już rozpoznawane przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie oraz inne organy Policji w trybie k.p.a. Decyzje te podlegają kontroli sądu administracyjnego.

Komendant stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie czynność materialno-techniczna ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania: uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r., świadczeń pieniężnych przysługujących policjantowi oraz świadczeń pieniężnych wypłaconych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji - o co wzywa strona w swoim wystąpieniu z 17 września 2025 r. - nie może zostać zrealizowana ze względu na brak podstawy prawnej. Z kolei odmowa wypłacenia takiego wyrównania winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydanej przez właściwy organ pierwszej instancji - na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia 30 października 2018 r. sygn. K 7/15 odnoszącego się do zagadnienia ekwiwalentu urlopowego.

W ocenie Komendanta, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące przed dniem 1 marca 2023 r. przepisy odnoszące się do wysokości kwoty bazowej oraz mnożników kwoty bazowej i wobec braku możliwości naliczenia i wypłaty wyrównania uposażenia i świadczeń pieniężnych policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. słusznie wydał decyzję odmawiającą wnioskowanego przez nią wyrównania.

Dalej organ wskazał, że stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. Skarżący został zwolniony ze służby z dniem 16 lutego 2023 r. Policjant otrzymał uposażenie za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz świadczenia pieniężne przysługujące mu w związku z pełnioną służbą (nagroda roczna) oraz w związku ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent urlopowy), naliczone zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w terminie ich wypłaty.

Komendant wyjaśnił, że stosownie do art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 256), zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.740,64 zł. Z kolei zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2022 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666 z późn. zm.), kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270), tj. w przypadku żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy w wysokości 1.614,69 zł.

Problematykę związaną z uprawnieniem funkcjonariusza Policji do wypłaty podwyżek wprowadzonych w roku 2023 regulują zatem ustawa budżetowa na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r. oraz ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Powyższe przepisy wprowadzają nową kwotę bazową w wysokości 1.740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, która obowiązuje do obliczenia uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Jednocześnie od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. utrzymują w mocy kwotę bazową w wysokości 1.614,69 zł ustaloną w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r.

Ponadto na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów. dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat. od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r., poz. 385), które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od dnia 1 marca 2023 r.

W ocenie Komendanta, brzmienie powołanych przepisów oraz czas ich wejścia w życie, nie pozostawia wątpliwości co do wysokości uposażenia zasadniczego ustalonego skarżącemu za miesiące styczeń i luty 2023 r. Natomiast pozostałe świadczenia wymienione w punktach 2-5 zostały obliczone w oparciu o wysokość tego uposażenia należnego skarżącemu w dniu zwolnienia ze służby w Policji. Organ I instancji dokonał zatem prawidłowej interpretacji przepisów odnoszących się do zasad naliczania funkcjonariuszowi uposażenia przysługującego za miesiące styczeń i luty 2023 r. oraz pozostałych ww. świadczeń pieniężnych - zostały one naliczone oraz wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a także w terminie określonym i zgodnym z ustawą o Policji.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organ wskazał, że argumentacja dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed dniem 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później) nie może mieć wpływu na treść niniejszej decyzji, ponieważ brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania uposażenia oraz pozostałych przedmiotowych świadczeń należnych byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożników, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawi (tj. zgodnie z art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe – takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu zawartą w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu dyskryminacji przez art. 41 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, ponieważ wypłacając uposażenie, płatnik nie ma możliwości dowolnego kształtowania jego wysokości, ani tym bardziej przesądzania o niekonstytucyjności przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Podwyżki nie mogą być przyznane w inny sposób, niż wynika to z przepisów prawa. Płatnik nie ma również możliwości podwyższenia uposażenia policjantom, których ustawodawca nie przewidział w ustawie budżetowej i "okołobudżetowej" na rok 2023. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nie można więc wywodzić obowiązku wydania przez organ decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które są jednoznaczne i nie budzą wątpliwości prawnych.

Organ stwierdził też, że brak jest podstaw do wypłaty odsetek albowiem na gruncie prawa administracyjnego brak jest kompetencji dla organu Policji do rozstrzygania o odsetkach w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne roszczenie w tym zakresie przysługuje zatem na zasadach ogólnych Kodeksu cywilnego, a właściwym w sprawie rozpoznania żądania będzie sąd powszechny

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie art. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 63 § 1. k.p.a. w zw. z art. 20 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wezwanie do zapłaty stanowi de facto wniosek o przyznanie wyrównań żądanych świadczeń tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania ww. świadczeń, w sytuacji, gdy:

a. przedmiotem żądania są roszczenia o wyrównanie świadczeń, a kwestia ta nie została uregulowania w pragmatyce służbowej - ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji;

b. niniejsza sprawa jest ściśle powiązana z roszczeniem ze stosunku służbowego w rozumieniu Kodeksu Pracy;

c. niniejsza sprawa nie może zostać zakwalifikowana jako sprawa administracyjna ze względu na brak upoważnienia z mocy prawa lub na podstawie porozumień Organu do załatwiania spraw merytorycznie w przedmiocie wyrównań świadczeń emerytowanych funkcjonariuszy Policji oraz odsetek od tych świadczeń;

d. brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ze względu na brak jakiegokolwiek stosunku prawnego (służbowego) ze skarżącym;

2. naruszenie art. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 §1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego wskutek skierowania przez skarżącego wezwania do zapłaty oraz wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w postaci decyzji administracyjnej w sytuacji gdy - nie istniały podstawy prawne do wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym bardziej wydania decyzji w niniejszej sprawie, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady praworządności poprzez działanie bez podstawy prawnej;

3. naruszenie art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku wydania przez organ I i II instancji postanowienia o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. poz. 2666 z późn. zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przepis prawa utracił moc z dniem 31 grudnia 2023 r., a więc nie może stanowić podstawy prawnej wydania decyzji;

5. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 99-101, art. 110, art. 114, art. 115-115a ustawy o Policji poprzez ich błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy rzeczone przepisy prawa nie dotyczą i nie odnoszą się stricte do kwestii możliwości przyznania wyrównania świadczeń na rzecz funkcjonariuszy Policji.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumenty, które jego zdaniem, przemawiają za zasadnością podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie podtrzymał swoje stanowisko w niniejszej sprawie i wniósł o jej oddalenie.

W dniu 24 kwietnia 2026 r., na poparcie swojego stanowiska, skarżący złożył pismo procesowe dołączając kserokopię szeregu dokumentów, w tym pozwu o zapłatę złożonego 28 października 2025 r. do Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej – Huty w Krakowie Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, obejmującego tożsame roszczenie, co żądanie objęte wezwaniem do zapłaty z 17 września 2025 r.

W replice na ww. pismo organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Zdaniem skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć Sąd tylko częściowo podzielił podniesione w niej zarzuty.

Na wstępie należy wskazać, że Sąd dostrzega rozbieżność w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie spraw dotyczących wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop za miesiące styczeń i luty 2023 r. Należy wskazać, że częściowo rozbieżności te są wynikiem odmiennych stanów faktycznych istniejących w sprawach, a także oceny, czy skarżący wystąpili z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie z "wezwaniem do zapłaty" kwot:

- 655,80 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za styczeń z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 2 stycznia 2023 r. do dnia zapłaty;

- 955,80 zł brutto tytułem niewypłaconego wyrównania zaległego wynagrodzenia za luty z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od 17 lutego 2023 r. do dnia zapłaty;

- 5734,80 zł tytułem wyrównania odprawy emerytalnej wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 17 lutego 2023 r. do dnia zapłaty;

- 1775,06 zł brutto tytułem wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia 17 lutego 2023 r. do dnia zapłaty;

- 105,90 zł brutto tytułem wyrównania nagrody rocznej wraz z odsetkami liczonymi od dnia 17 lutego 2023 r. do dnia zapłaty, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania.

Skarżący wezwał Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie do ustosunkowania się do pisma, a w szczególności wypłaty na rzecz skarżącego świadczeń pracowniczych. Następnie, pismami z 30 września 2025 r. oraz 21 października 2025 r. skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania oraz możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie.

Akta sprawy sądowej wskazują też, że pozew z tożsamym roszczeniem co żądanie objęte w piśmie "wezwanie do zapłaty" z 17 września 2025 r., został złożony do sądu powszechnego 28 września 2025 r., tj. przed wydaniem decyzji organu I instancji z 14 listopada 2025 r.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do kwestii zasadności drogi administracyjnej i właściwości Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie – jako organu administracji publicznej w przedmiocie orzekania o wyrównaniu świadczeń związanych z odejściem ze służby w Policji.

W ocenie Sądu prawidłowe jest stanowisko organu I i II instancji, zgodnie z którym sprawy dotyczące wypłaty wyrównania uposażenia, odprawy oraz ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy należą do kompetencji organów Policji, są bowiem sprawami ze stosunków służbowych. Należy podkreślić, że zgłoszone przez skarżącego żądania dotyczą stosunku służbowego, okresu, kiedy skarżący pozostawał czynnym funkcjonariuszem Policji, a zatem do lutego 2023 roku.

W tym zakresie Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oddalające skargi na decyzje Komendanta Wojewódzkiego Policji o odmowie wypłaty wyrównania (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2026 r., sygn. akt III SA/Kr 1699/25) i przytacza poniżej zawartą w nich argumentację potwierdzającą zasadność drogi administracyjnoprawnej.

Sąd w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 2844/19, 23 lutego 2023 r., sygn. III OSK 3266/21, III OSK 3293/21, III OSK 3337/21, III OSK 3346/21, III OSK 3544/21, III OSK 3655/21, III OSK 3496/21 i III OSK 3736/21, z dnia 28 lutego 2023 r., sygn. III OSK 2816/21, z dnia 2 marca 2023 r., sygn. III OSK 3885/21, z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. III OSK 3379/21, III OSK 3475/21 i III OSK 3486/21, z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 4170/21, III OSK 4251/21 i III OSK 4219/21, z dnia 7 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 4132/21 i III OSK 4167/21, czy z dnia 24 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3221/23 (CBOSA), w których NSA wskazał, że wszelkie roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji wynikające z ich stosunku służbowego, a do takich z całą pewnością należy np. ekwiwalent za niewykorzystany urlop, mogą być dochodzone przez policjantów wyłącznie na drodze administracyjnoprawnej i sądowoadministracyjnej. Jak bowiem wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 7 grudnia 2001 r., sygn. II SA 2591/01), inne rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym, i w stosunku do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed powszechnym sądem pracy. W związku z tym w orzecznictwie nie jest również sporne, że zagadnienia związane z uposażeniem policjanta i jego prawem do innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, do których należy m.in. prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy, mieści się w pojęciu spraw osobowych, których załatwienie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przyjmuje się, że pozytywne załatwienie sprawy następuje przez podjęcie czynności materialno-technicznej wypłaty przysługującego świadczenia, natomiast odmowa wypłaty policjantowi równoważnika pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku ze zwolnieniem ze służby na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, opubl. w OTK-A 2018/65, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. I OSK 575/11, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 542/13, z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4337/21). Te same zasady odnieść należy do żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu, gdyż jest to również roszczenie finansowe funkcjonariusza, dla którego, jak i dla pozostałych roszczeń związanych z uposażeniem policjanta i innych świadczeń pieniężnych związanych ze służbą, przewidziana jest droga administracyjna. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2021 r. (sygn. III OSK 2608/21): "tylko przełożony, któremu bezpośrednio podlegał zwolniony ze służby, może ustalać uprawnienie do wypłaty ekwiwalentu (w tym do ustalenia liczby dni niewykorzystanego urlopu), a środki na wypłatę mogą pochodzić z budżetu Komendy Stołecznej Policji". "Jednostka poszukująca ochrony prawnej musi mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w procedurze regulowanej prawem procesowym, w formie decyzji, która podlega weryfikacji we właściwym trybie. Takie rozwiązanie przyjęte jest w regulacji materialnego prawa administracyjnego, w której przyznanie jednostce uprawnienia następuje w formie czynności materialno-technicznej, odmowa zaś wymaga zachowania formy decyzji" (B. Adamiak, Przesłanki wyznaczające prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Prawo procesowe administracyjne. System Prawa Administracyjnego. Tom 9, wyd. 4, 2020, s. 116). Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej żądania w formie decyzji, wydawanej w procedurze odpowiedniej dla zakresu tego żądania, która następnie podlega kontroli.

Na marginesie wskazać należy, że wszystkie sprawy dotyczące wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, które rozpoznawane były przez wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny (ponad 2000 wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i ok. 4000 wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych), inicjowane były przez byłych już funkcjonariuszy, ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypłacany bowiem jest w związku ze zwolnieniem funkcjonariusza, zatem dochodzenie roszczeń z tego tytułu następuje już po zakończeniu służby.

Niewątpliwie stosunek służbowy policjantów zgodnie z powszechnie prezentowanymi poglądami doktryny, należy do sfery prawa administracyjnego regulującego tzw. niepracownicze stosunki służb mundurowych (por. T. Kuczyński, Stosunki służbowe służb zmilitaryzowanych (mundurowych) [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 14-22). W piśmiennictwie podkreśla się więc, że: "w ramach stosunków służbowych o charakterze formalnym podmioty służbowe, działając jako organy lub pełnomocnicy władzy publicznej, mogą w prawem przewidzianych przypadkach, w związku ze świadczeniem przez funkcjonariusza lub pracownika służby (pracy) dobrowolnie podporządkowanej, związanej z realizacją zadań publicznych państwa, wykonywanej osobiście, w celach zarobkowych, jednostronnie kształtować ich całościowo ujmowany status służbowy z uwagi na kryterium interesu (dobra) służby. Intensywność i granice wskazanego kształtowania zależą od struktury stosunku prawnego wytyczonej normami prawa przedmiotowego. W skład struktury niepracowniczych stosunków służbowych wchodzą przede wszystkim materialnoprawne stosunki podstawowe o charakterze publicznoprawnym (służbowym), które przeważają w jej treści. W wypadku wystąpienia przez funkcjonariusza z żądaniem (roszczeniem) – przybierają one, co do zasady, postać stosunków procesowych prawa administracyjnego" (podkr. Sądu).

W konsekwencji tak ukształtowanego systemu administracyjnego stosunku służbowego funkcjonariuszy policji, w literaturze przedmiotu wskazuje się również, że mechanizm ewentualnego "sporu" pomiędzy organem, a policjantem polegać będzie na tym, że adresat aktu (działania) organu administracji publicznej zarzuca temu organowi niezgodność jego aktu z prawem i poddaje ten akt weryfikacji dokonywanej tylko i wyłącznie z punktu widzenia legalności, w postępowaniu administracyjnym lub w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, [w]: Sądownictwo administracyjne, s. 494.; E. Mazurczak-Jasińska, Uwagi wprowadzające [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego. Tom 11, 2011, s. 464). Konsekwencją przyjęcia założenia o zasadniczo administracyjnym charakterze stosunku służbowego funkcjonariusza służb mundurowych, jest istniejąca w prawodawstwie zasada, zgodnie z którą sprawy o roszczenia wynikające z tego stosunku, są dochodzone w trybie przepisów postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem możliwości złożenia na ostateczną decyzję przełożonego skargi do sądu administracyjnego. O kognicji sądu powszechnego w sprawach funkcjonariuszy policji powinna bowiem rozstrzygać ustawa. Ustawa o Policji takiego przepisu nie zawiera, w przeciwieństwie do przepisów określających sposób rozstrzygania sporów w zakresie stosunków służbowych, ale służb niemundurowych np. do art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 590); art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1135). art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1712 z późn. zm.)., art. 91c ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 515), bądź też odsyłając w sprawach w nich nieuregulowanych do postanowień Kodeksu pracy (art. 106 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 65 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 168)., art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o kuratorach sądowych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 200).

Tym samym, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażanego przez skarżącego w toku postępowania, w tym także postępowania sądowo-administracyjnego, że sprawa o wypłatę wyrównania uposażenia, ekwiwalentu, nagrody rocznej należą do właściwości sądów cywilnych.

Natomiast, w świetle podnoszonych przez skarżącego konsekwentnie w odwołaniu i skardze okoliczności należy ocenić, czy skarżący wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.

Należy wskazać, że zgodnie z godnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym w jaki sposób może dojść do wszczęcia postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie – w oparciu o zasadę oficjalności, czy skargowości decyduje przepis prawa materialnego. Jeśli natomiast z normy prawa materialnego nie wynika, w sposób wyraźny forma wszczęcia postępowania, przyjmuje się, że w przypadkach, gdy przedmiotem postępowania jest nałożenie obowiązku postępowanie wszczynane jest z urzędu w oparciu o zasadę oficjalności, a gdy przedmiotem jest przyznanie stronie uprawnień wszczynane jest ono na wniosek. Wszczęcie postępowania prowadzonego na wniosek może nastąpić jedynie wówczas, gdy do właściwego w sprawie organu administracji publicznej zostanie wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. lub przepisu szczególnego, podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w podaniu żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco.

Należy podkreślić, że k.p.a. przewiduje w art. 61 § 2 k.p.a. instytucję wszczęcia postępowania w sprawie, której postępowanie wszczynane jest na wniosek, z urzędu, ale organ powinien uzyskać zgodę strony dla jego kontynuowania, a zgoda ta musi być wyrażona w sposób wyraźny, nie może nastąpić przez czynności konkludentne (por. System prawa administracyjnego procesowego G. Łaszczyca, A. Matan Czynności procesowe w postępowaniu administracyjnym ogólnym Tom II Cześć 3, s. Warszawa 2021 r., s. 223).

Jeżeli chodzi zaś o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem, wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek.

Zaznaczyć także należy, że przepisy prawa nie regulują sposobu wszczęcia postępowania w przedmiocie wyliczenia wyrównania uposażenia i pozostałych składników uzyskiwanych przez policjanta w związku z odejściem ze służby. Tym samym, należy przyjąć, że wszczęcie takiego postępowania wymaga wniosku strony, czyli skarżącego.

W ocenie Sądu zasadnie Komendant Miejski Policji w Krakowie potraktował wezwanie skarżącego do zapłaty, jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, wszczął postępowanie, w braku reakcji ze strony skarżącego na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, przeprowadził postępowanie dowodowe z dokumentów, zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania i wydał decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu, skoro skarżący zwrócił się o wyrównanie wypłaconych w związku z odejściem ze służby świadczeń, które zostały wypłacone na podstawie czynności materialno-technicznej, a także decyzji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej, a żądanie skarżącego dotyczy sprawy administracyjnej, prawidłowo organ I instancji, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w tym w szczególności treści wniosku skarżącego wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty wyrównania. Należy bowiem wskazać, że do właściwego w sprawie organu administracji publicznej (Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie) zostało wniesione przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a.- byłego policjanta, podanie odpowiadające wymaganiom formalnym, a zawarte w podaniu żądanie dotyczyło sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej (o czym świadczy powyższa analiza).

Zaznaczyć równocześnie należy, że zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym – zasadą aktualności – organ II instancji (Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie), rozpoznając odwołanie skarżącego - powinien uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji przez ten organ, w tym w szczególności rozważyć, czy skarżący wystąpił z wnioskiem o wypłatę wyrównania, a w przypadku stwierdzenia, że skarżący z wnioskiem nie wystąpił, organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Zaznaczyć należy, że w odwołaniu od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Krakowie skarżący jednoznacznie wskazał, że nie zwracał się o wszczęcie postępowania administracyjnego (wskazując, że w jego ocenie brak jest kompetencji organów do jego prowadzenia), a złożone przez niego wezwanie do zapłaty zostało bezpodstawnie uznane za wniosek o wszczęcie postępowania i stanowiło jedynie element konieczny do wniesienia pozwu o zapłatę. Twierdzenia te zostały podtrzymane w skardze, a nadto znajdują one potwierdzenie w okoliczności złożenia 28 października 2025 r. pozwu o zapłatę przed sądem powszechnym, a zatem przed wydaniem decyzji organu I instancji z 14 listopada 2025 r.

Podkreślić należy, że organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, mogłoby to bowiem prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie (por. wyrok NSA z 17 lipca 2025 r., III FSK 82/25).

W ocenie Sądu, z uwagi na treść odwołania oraz zawarte w nim oświadczenia skarżącego, że nie składał wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, organ II instancji – zgodnie z zasadą aktualności - powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie. Podkreślić bowiem należy, że brak wniosku strony, czy też jego cofnięcie w toku postępowania skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, a zatem koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3.09.2024 r., II OSK 2227/23). Równocześnie, z uwagi na treść odwołania – wyraźny brak zgody strony na prowadzenie postępowania administracyjnego – brak było podstaw do jego prowadzenia z urzędu.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 25 marca 2026 r., III OSK 2786/24): "Z regulacji art. 61 § 1 k.p.a. wynikają dwa sposoby wszczęcia ogólnego postępowania administracyjnego, tj. na żądanie strony lub z urzędu. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. O przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przyjdzie również podkreślić, że art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). W świetle przedstawionego stanu prawnego jest rzeczą niewątpliwą, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Organ administracji obowiązany jest zatem przestrzegać przepisów regulujących inicjatywę wszczęcia postępowania".

Mając na względzie powyższe, zdaniem Sądu organ II instancji – z pominięciem treści odwołania skarżącego rozpoznał sprawę i wydał rozstrzygnięcie merytoryczne.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143) w punkcie I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne (punkt II wyroku) oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego (w puncie III wyroku) na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r.; Dz. U. z 2026 r., poz. 215).