Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1119/16 w sprawie ze skargi L. C. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 stycznia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 1119/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. C., uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2016 r., nr [...] oraz decyzję tego organu z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Organ na podstawie:

1) art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przy badaniu możliwości umorzenia należności składkowych jednym z najistotniejszych elementów jest wartość zadłużenia płatnika skorelowana z uzyskiwanymi aktualnie dochodami, nie zaś realne możliwości płatnicze zobowiązanego potwierdzone zawartym przez niego i realizowanym układem ratalnym, a także szansa wyegzekwowania należności składkowych po uznaniu za bezskuteczną czynności prawnej w postaci darowizny na rzecz córki skarżącego;

2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w zakresie w jakim uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w przedmiotowej sprawie organ administracji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez nie oddalenie skargi w całości.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z [...] lutego 2017 r. na okoliczność korzystania z pomocy społecznej celem zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy, zaś skarżący L. C., w terminie określonym w art. 182 § 2 p.p.s.a., nie żądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658; dalej: nowela), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, w sytuacji wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną, wyłącza odpowiednie stosowanie w postępowaniu przed tym Sądem art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nietrafny jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Według autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tych przepisów i przyjął, że przy badaniu możliwości umorzenia należności składkowych jednym z najistotniejszych elementów jest wartość zadłużenia płatnika skorelowana z uzyskiwanymi aktualnie dochodami, nie zaś realne możliwości płatnicze zobowiązanego potwierdzone zawartym przez niego i realizowanym układem ratalnym, a także szansa wyegzekwowania należności składkowych po uznaniu za bezskuteczną czynności prawnej w postaci darowizny na rzecz córki skarżącego.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. odmiennie unormowano podstawę i przesłanki umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. Należności z tytułu składek od takich osób mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3b u.s.u.s. zawierającym upoważnienie do wydania przez właściwego ministra rozporządzenia określającego szczegółowe zasady umarzania takich należności z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, sformułowano zalecenie w postaci uwzględnienia ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Z tego powodu w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, bo pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują one – jako przykładowe – 3 sytuacje, a wśród nich jak w pkt 1, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wymieniona w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przesłanka uzależnia ocenę zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych od tego, czy w konsekwencji egzekwowania zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny przy uwzględnieniu jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Zadaniem regulacji zawartej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. jest zabezpieczenie niezbędnego minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz jej rodziny będą zaspokojone (por. wyrok NSA z 9 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2366/13). Punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie przeanalizował ogólnego warunku wynikającego z powołanego rozporządzenia, a mianowicie nie wykazał, że skarżący jest w stanie opłacić należności i nie pociągnie to za sobą zbyt ciężkich skutków dla niego. Nie ma wątpliwości, że te ustalenia wymagają odniesienia się do wyników postępowania dowodowego w konkretnej sprawie i nie mogą być oparte na ogólnikach, w szczególności organ powinien wyjaśnić, na czym opiera przekonanie o efektywności egzekucji oraz dlaczego uważa, że w sytuacji finansowej zobowiązanego spłata należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (por. wyrok NSA z 10 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 5568/16).

Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie porównał stwierdzonej sytuacji materialnej skarżącego z wysokością zaległej należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, która w rozpoznawanej sprawie wynosi 19.190,66 zł z odsetkami ustalonymi na [...] marca 2016 r. w wysokości 17.453 zł. Dokonując takiej oceny organ powinien zestawić wartość posiadanego majątku oraz wysokość dochodu uzyskiwanego przez stronę z niezbędnymi kosztami jej utrzymania, w celu ustalenia, czy jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez niedostatku (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1234/15).

W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. nie ulega wątpliwości, że to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Niemniej jednak rację ma Sąd pierwszej instancji, że ocena wskazanych przez zobowiązanego faktów i jednoczesne stwierdzenie, czy zastosować ulgę wobec zobowiązanego, należą już do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji o potrzebie starannego uzasadnienia przez organ decyzji o odmowie umorzenia należności z tytułu składek, należy podkreślić, że ustawodawca stworzył możliwość umarzania wspomnianych należności (także ściągalnych), by umożliwić egzystencję podmiotom zadłużonym, zapewnić im powrót do normalnego życia oraz terminowe regulowanie zobowiązań bez konieczności ubiegania się o pomoc społeczną i popadania w spiralę zadłużeń (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1979/15).

Wobec powyższego nie można się zgodzić z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że jednym z głównych elementów poddawanych analizie w sprawie o umorzenie zaległych składek byłaby ich wysokość. Wysokość zadłużenia jest bowiem istotnym elementem, który Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zestawić z sytuacją materialną i życiową zobowiązanego oraz ocenić, czy wyegzekwowanie zadłużenia w konkretnej wysokości, w sytuacji w jakiej znajduje się zobowiązany - nie pociągnie dla niego zbyt ciężkich skutków. Dodać należy, że zawarcie przez skarżącego układu ratalnego i jego realizowanie powinno być także uwzględnione przez organ, lecz okoliczność ta nie może być traktowana jako wystarczająca do odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien mieć także na uwadze, że skarżący korzystał ze świadczeń pomocy społecznej.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywiście niesłuszny zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę w całości albo w części.

Należy zauważyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 p.p.s.a., które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi przez sąd pierwszej instancji, jest następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej, stosowanym w fazie wcześniejszej niż etap orzekania tj. w fazie kontroli zaskarżonego aktu. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak – Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). Należy dodać, że do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) lub art. 151 p.p.s.a. mogłoby dojść jedynie wyjątkowo, gdyby sąd nadał orzeczeniu inną formułę niż przewidziana w powołanych przepisach. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.