Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Błesiński (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Włodzimierz Kędzierski, Sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant Katarzyna Niewiadomska, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r., sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.

Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia wniosku Z. K., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2007r. nr 11, poz. 74 ze zm., dalej cyt. jako u.s.u.s.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej cyt. jako ZUS) może umorzyć należności z tytułu składek w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Dokonując ponownej analizy sytuacji majątkowej wnioskodawcy organ doszedł do przekonania, że nie zachodzi sytuacja całkowitej nieściągalności, a tym samym brak jest podstaw do umorzenia należności. Wnioskodawca jest bowiem właścicielem nieruchomości, na której ZUS dokonał zabezpieczenia dochodzonej należności poprzez wpis hipoteki.

Stosownie do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenie mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, na zasadach określonych w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U nr 141, poz. 1365, dalej cyt. jako rozporządzenie), gdy osoba zobowiązana wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny.

W niniejszej sprawie wnioskodawca złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uzasadnił trudną sytuacją finansową oraz stanem zdrowia. Zdaniem organu nie udowodnił jednakże, iż nie jest w stanie podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia. Z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że wnioskodawca jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na okres do 31 lipca 2011r., jednakże może podjąć pracę w warunkach chronionych. Dodatkowo z przedstawionych dokumentów wynika, że ubiegał się o zatrudnienie, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy od 18 sierpnia 2008r. Te wszystkie okoliczności wskazują, iż w niniejszym przypadku nie można stwierdzić, że wnioskodawca nie uzyska zatrudnienia w przyszłości. Także powołany fakt opieki nad synem nie stanowi okoliczności przemawiającej za podjęciem decyzji o umorzeniu zadłużenia, gdyż zapewnienie przez rodzica opieki nad dzieckiem nie jest okolicznością nadzwyczajną, lecz jego obowiązkiem. Ponadto matka dziecka nie potwierdziła, że wnioskodawca sprawuje całodobową opiekę nad dzieckiem, odniosła się jedynie do wysokości zaległości alimentacyjnych. Z przedłożonych dokumentów nie wynika również, że brak możliwości podjęcia zatrudnienia spowodowany jest koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Z zaświadczenia lekarskiego dotyczącego stanu zdrowia ojca wnioskodawcy wynika, że wymaga on stałego leczenia choroby przewlekłej. Sam ojciec wnioskodawcy oświadczył, że syn opiekuje się nim w takim stopniu w jakim pozwalają mu warunki życiowe i czasowe.

Oceniając złożony wniosek pod kątem zaistnienia w/w przesłanek organ stwierdził, iż wnioskodawca nie wskazał żadnych nowych okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia. Ze złożonego oświadczenia nie wynika bowiem, iż opłacenie należności pozbawiłaby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należnościami z tytułu składek są: składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia, a także dodatkowa opłata. W myśl art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy w zakresie umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne.

Dodatkowo organ podniósł, że uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, iż nawet w sytuacji wystąpienia okoliczności świadczących o spełnieniu określonych przepisami przesłanek organ może, lecz nie musi pozytywnie rozstrzygnąć sprawy. Prawem od umorzenia należności dysponuje w tym przypadku wierzyciel, od którego zależy czy dojdzie do umorzenia zobowiązania. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nakładają na ZUS obowiązek dochodzenia w trybie przymusowym składek nie uregulowanych w terminie do momentu całkowitego pokrycia zadłużenia.

Odnosząc się do podniesionego zarzutu, iż w przypadku decyzji ZUS o licytacji mieszkania wnioskodawca zostanie osobą bezdomną organ wskazał, że dokonano jedynie zabezpieczenia nieopłaconych należności poprzez wpis hipoteki na nieruchomości będącej własnością wnioskodawcy. Dyrektor ZUS nie jest organem uprawnionym do wszczynania i prowadzenia postępowań egzekucyjnych z nieruchomości. Kompetencje w tym zakresie posiadają komornicy sądowi oraz naczelnicy urzędów skarbowych. W przypadku zaś spłaty zadłużenia Zakład podjąłby działania zmierzające do wykreślenia hipoteki.

Poinformowano także wnioskodawcę, że ma on możliwość złożenia wniosku o udzielenie ulgi w postaci układu ratalnego. W takim przypadku ZUS rozważy rozłożenie zadłużenia na dogodne raty, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy, jak i interes Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Skargę na w/w decyzję wniósł Z. K., reprezentowany przez pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Dodatkowo na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz,1270 ze zm., dalej cyt. jako p.p.s.a.) wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: załączonych do skargi – na okoliczność istnienia przesłanek do umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne oraz z akt bezrobotnego – na okoliczność braku ofert pracy dla skarżącego, pomimo starania się przez niego o pracę.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1, 2 i 3, 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia poprzez nieuwzględnienie w wydanej decyzji przesłanek umorzenia składek określonych we wskazanych normach prawnych jako wystarczający do umorzenia należności,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 8, 107 § 1 i 3, art. 89 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – tj. Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej cyt. jako k.p.a. - w związku z art. 123 u.s.u.s. poprzez naruszenie zasady praworządności, niewystarczające ustalenie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie koniecznych dowodów (rozprawy administracyjnej), przerzucenie na skarżącego w całości ciężaru dowodu w sprawie, przekroczenie zasady uznaniowości przy wydawaniu decyzji administracyjnej, braku w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, iż uznanie administracyjne ma swoje granice. W niniejszej sprawie organ administracyjny popełnił istotny błąd skutkujący wadliwością decyzji, przyjął bowiem, że zachodzą przesłanki do umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, tj. w wyniku przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego doszłoby do pozbawienia skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jednocześnie jako przyczynę odmowy ich umorzenia podał jedynie fakt uznaniowości nie uzasadniając szczegółowo dlaczego zajął takie stanowisko.

Kolejnym błędem jest przyjęcie, że skarżący nie udowodnił braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na chorobę lub na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny. W sytuacji gdy organ miał wątpliwości co do tych kwestii winien to wyjaśnić odpowiednimi środkami dowodowymi, na przykład przeprowadzając rozprawę administracyjną (lub w inny sposób). Brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że ciężar dowodu w tej kwestii spoczywa wyłącznie na odwołującym się.

Ponadto Prezes ZUS zignorował fakt, iż skarżący jest osobą bezrobotną i nie ma dla niego propozycji pracy. W aktach sprawy znajdują się dokumenty dotyczące tej kwestii. Istnieje jednakże konieczność wystąpienia do urzędu pracy o dostarczenie dokumentacji dotyczącej uznania skarżącego za osobę bezrobotną.

W uzasadnieniu decyzji zabrakło jakiegokolwiek odniesienia do jednej z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że opieka nad członkiem rodziny jest ustawowym obowiązkiem rodzica.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez pełnomocnika, podtrzymał swoją decyzję, jak również wcześniejszą argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Dodatkowo wskazał, iż treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że ustawodawca w co najmniej w znacznym zakresie przerzuca ciężar udowodnienia powoływanych okoliczności na osobę ubiegającą się o umorzenie. Pomimo tego organ rentowy także samodzielnie pozyskiwał dane i dokumenty dotyczące zwłaszcza sytuacji majątkowej skarżącego. Wbrew zarzutom organ odniósł się także do przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. Podniesiono także, iż nawet w sytuacji udowodnienia stałej opieki nad ojcem i synem nie stanowiłaby ona przesłanki umorzenia należności, gdyż w toku postępowania ustalono, iż niespełniony jest definicyjny wymóg wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania przez te osoby wraz ze skarżącym. W ocenie organu nie zaistniały także określone w art. 89 kpa przesłanki do przeprowadzenia w toku postępowania rozprawy administracyjnej (skarżący konkretnie nie powołał się na żadną z nich).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 §1 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w przedstawionym wyżej aspekcie, sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa o postępowaniu bądź prawa materialnego.

Materialnoprawna możliwość umorzenia należności z tytułu składek przewidziana została w art. 28 ust. 1 i 2 oraz w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., a zgodnie z art. 32 u.s.u.s. przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na fundusz pracy, fundusz gwarantowanych świadczeń pracowniczych i składek zdrowotnych. Brzmienie wskazanych przepisów wskazuje, że rozstrzygnięcie co do umorzenia ma charakter uznania administracyjnego. Oznacza to, iż nawet zaistnienie przewidzianych w cytowanych przepisach przesłanek nie zobowiązuje organu do zastosowania wnioskowanej ulgi. Nadmienić przy tym należy, że ulga taka jest przywilejem, który może być wnioskodawcy przyznany decyzją ale nie jest jego prawem. Oznacza to, iż sądowa kontrola w takich przypadkach nie odnosi się do zasadności przyznania lub odmowy przyznania ulgi lecz do zbadania, czy organ wydał decyzję z zachowaniem przepisów postępowania. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie pozwala bowiem na wyczerpujące i pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności a w konsekwencji na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego (przyjęcie spełnienia przesłanek prawnomaterialnych uwzględnienia lub odmowy uwzględnienia wniosku). Tak rozumiana kontrola sądowa odnosi się więc do oceny, czy organy zachowały reguły postępowania przy ustalaniu okoliczności odpowiadających kierunkowym dyrektywom wyboru zawartym w w/w przepisach. W szczególności sąd bada zatem, czy postępowanie przeprowadzono zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obligującej do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), czy dowody oceniono zgodnie z zasadą swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.) czy zapewniony został stronie czynny udział w postępowaniu a decyzje wydane w jego toku są prawidłowo uzasadnione (art. 107 § 3 k.p.a.), zaś prowadzone postępowanie prowadzone było w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów (art. 8 k.p.a.).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, tj. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca zawarł zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Tym samym uznać należy, iż jedynie zaistnienie którejkolwiek z siedmiu sytuacji wskazanych w w/w przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Natomiast przy braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 tej ustawy pozbawiony jest w ogóle prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek.

W niniejszej sprawie, organy orzekające prawidłowo uznały, że nie zaistniał żaden z przypadków stanowiących o możliwości uznania całkowitej nieściągalności należności wobec skarżącego, albowiem jest on właścicielem nieruchomości na której ZUS dokonał zabezpieczenia dochodzonych należności poprzez wpis hipoteki.

Ustawodawca w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w uzasadnionych przypadkach. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia, gdzie jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Oceniając sprawę pod tym kątem organ odwoławczy dokonując ponownie analizy sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego wskazał, iż zapłata zadłużenia nie zagraża egzystencji jego i jego rodziny (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Dodatkowo wskazano, że skarżący nie udowodnił, iż jego stan zdrowia oraz konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny – ojcem i synem uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia ( § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi przede wszystkim ocena przesłanki z pkt 3 § 3 ust. 1 rozporządzenia. Bezsporne jest, iż wnioskodawca jest osobą bezrobotną i niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, zaś jego syn i ojciec wymagają opieki. Jednakże wpływ tych okoliczności na możliwość podjęcia przez niego pracy oceniana jest odmiennie przez każdą ze stron postępowania. W ocenie sądu także i przy ocenie tych przesłanek organ wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności, czyniąc prawidłowe ustalenia i dokonując trafnych ocen, które stały się podstawą zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał, że wnioskodawca jest co prawda osobą niepełnosprawną jednakże z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że jest to niepełnosprawność umiarkowana i może on zostać zatrudniony w warunkach pracy chronionej. Pomimo poszukiwania pracy nie znalazł zatrudnienia, jednakże zarejestrował się jako osoba poszukująca pracy dopiero 18 sierpnia 2008r. i nie można stwierdzić że nie uzyska zatrudnienia w przyszłości. Nie udowodniono także związku pomiędzy koniecznością stałej opieki nad ojcem i synem z brakiem możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Dodatkowo wskazać należy, iż nawet w sytuacji udowodnienia tych okoliczności przez wnioskodawcę nie można uznać ich za uzasadniające umorzenia. Nie został bowiem spełniony wymóg zawarty w § 3 ust. 2 wspólnego zamieszkiwania i gospodarowania przez te osoby z zobowiązanym.

Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skarżącego dotyczący przerzucenia na skarżącego w całości ciężaru dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania przesłanek uprawniających do uzyskania ulgi płatniczej. Owa regulacja ma swoje uzasadnienie w fakcie, iż wnioskodawca posiada najlepszą, a często wyłączną, wiedzę o swojej sytuacji majątkowej i rodzinnej. Pomimo tak uregulowanej instytucji ciężaru dowodu organy orzekające w niniejszej sprawie nie ograniczyły się tylko do okoliczności wskazywanych przez wnioskodawcę. Także same występowały z inicjatywą w tym zakresie samodzielnie pozyskując informacje dotyczące zwłaszcza sytuacji majątkowej skarżącego (vide: k. 191, 192,193 akt administracyjnych). Uczyniły więc zadość obowiązkom wynikającym z cytowanych wyżej przepisów art.7 i art.77§1 kpa.

Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podniesionego dopiero w skardze. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje przyjęta w procesie cywilnym reguła, że organ orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie (vide: art. 148 § 1 k.p.c.). Postępowanie wyjaśniające prowadzi się bowiem poza rozprawą w tzw. trybie gabinetowym lub kameralnym, chyba że zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy przewidziane w art. 89 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej przeprowadzi w toku postępowania rozprawę w każdym przypadku, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania bądź osiągnięcie celu wychowawczego albo gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1 art. 89 k.p.a.), zaś organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2 art. 89 k.p.a.). W sytuacji gdy organ nie stwierdzi, iż zachodzą w/w okoliczności nie ma obowiązku przeprowadzać rozprawy. Dodatkowo podnieść należy, że sam skarżący nie wskazał, które przesłanki w jego ocenie w niniejszej sprawie uzasadniały przeprowadzenie rozprawy.

W ocenie sądu ustalone w sprawie okoliczności zostały przedstawione i przeanalizowane w uzasadnieniu decyzji w sposób pełny i wyczerpujący. Organ ZUS wskazał dlaczego nie uznał za zasadne przyznania skarżącemu wnioskowanej ulgi a wyrazem tego jest właśnie całe uzasadnienie decyzji. Nie doszło przy tym do naruszenia wyżej wymienionych przepisów postępowania. Zauważenia wymaga przy tym, że skarżący w toku całego postępowania wykazywał dużą aktywność i czynnie uczestniczył w postępowaniu. Organy prowadzące postępowanie w żaden sposób tego mu nie utrudniały a nawet ułatwiały poprzez przedłużanie terminu składania dowodów.

Dodatkowo podnieść należy, iż sąd na rozprawie nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. może to nastąpić w sytuacji gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie nie można mówić jednakże, iż zaistniały istotne wątpliwości, które musiały być niezbędnie wyjaśnione. Wręcz przeciwnie okoliczności na poparcie których skarżący przedstawił dodatkowe dokumenty nie były przez żadną ze stron postępowania kwestionowane.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.