Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi spółki K. sp. z o.o. w J. na uchwałę Zarządu Powiatu Karkonoskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 316/1053/22 w przedmiocie wyboru operatora, któremu zostanie powierzone świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego w drodze bezpośredniego powierzenia zlecenia postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 17 stycznia 2023 r. spółka K. sp. z o.o. w J. (spółka, strona skarżąca) wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Karkonoskiego z dnia 29 grudnia 2022 r. nr 316/1053/22 w przedmiocie wyboru operatora, któremu zostanie powierzone świadczenie usług publicznych w zakresie publicznego transportu zbiorowego w drodze bezpośredniego powierzenia zlecenia.

Zażądała stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa krajowego art. 2 Konstytucji RP i art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. 2022 r., poz. 1343 ze zm.) — dalej: u.p.t.z. w związku z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2022 r., poz. 1634 ze zm.) oraz rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. poprzez wyłonienie wykonawcy zadania w zakresie publicznego transportu zbiorowego z naruszeniem zasady legalności dokonywania wydatków publicznych oraz wyłonienie wykonawcy w sposób wykluczający konkurencję.

W odpowiedzi na skargę (pismo z dnia 15 lutego 2023 r.) Starosta Karkonoski wniósł o jej odrzucenie, ewentualne oddalenie w całości, jako niezasadnej. Skarżącej zarzuca brak legitymacji skargowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, sąd zobligowany jest ocenić dopuszczalność wniesienia skargi. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje podmiotowi, któremu ustawy szczególne je przyznają.

Ustawą szczególną w stosunku do p.p.s.a. jest ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2022 r., poz. 1526 ze zm.) — dalej: u.s.p. Zgodnie z art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Ustalenie czy podmiot wnoszący skargę na uchwałę organu powiatu dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, polega na zbadaniu wystąpienia przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 pkt 1 u.s.p., a nie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. (porównaj: Postanowienie NSA z 4.02.2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). I tak o ile art. 50 p.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, to przepis art. 87 u.s.p. przyznaje legitymację skargową stronie, która oprócz tego, że wykaże swój interes prawny, wykaże również, że zaskarżona uchwała wpływa na jej sferę materialnoprawną w ten sposób, że pozbawia ją pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwia ich realizację (por.: wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r., sygn. akt II FSK 817/14, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie interesu prawnego obejmuje uprawnienia i obowiązki prawne. Akt dotyczy więc interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy rozstrzyga o prawach i obwiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że tylko przepisy prawa materialnego stanowią podstawę interesu prawnego, stwarzając dla konkretnego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04, z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1828/06, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1043/10, z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Interes prawny jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących podstawą zastosowania przepisu prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że z zaskarżonej uchwały wynika, iż świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego organ powierzył w trybie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 19 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z., zatem materialnoprawnych podstaw naruszenia interesu prawnego strony uprawniających ją do wniesienia skargi należy szukać w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Strona skarżąca podaje, że brała udział w konkursie ogłoszonym przez organ i stąd wywodzi swój interes prawny. Świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego powierzono innemu przedsiębiorcy. Według strony skarżącej na wybór ten wpływ miały cyt. "swoiste warunki tego konkursu" oraz nierzetelność i naruszenie przejrzystości i równego traktowania, tym samym strona skarżąca została pozbawiona możliwości uczciwego konkurowania.

Sąd nie podziela zdania strony skarżącej. Art. 22 u.p.t.z. określa tryb wyboru operatora przez organ i nie przewiduje konkursu w tym zakresie. Na mocy tego artykułu organ będący organizatorem zbiorowego transportu publicznego, w określonych przypadkach, może bezpośrednio zawrzeć umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Zatem uchwała o wyznaczeniu innego przewoźnika niż skarżąca do świadczenia usług w charakterze operatora nie wpływa na prawa ani obowiązki strony skarżącej.

Zawarcie umowy z przewoźnikiem innym niż strona skarżąca może mieć wpływ na jej interes faktyczny (brak dopłat z funduszy celowych, odpływ pasażerów — część klientów strony skarżącej będzie korzystać z transportu publicznego), jednakże interesu faktycznego nie można utożsamiać z interesem prawnym (por. postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie podstawy do stwierdzenia naruszenia interesu prawnego nie sposób również wywieść z przepisów rozporządzenia nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. Powyższe rozporządzenie oraz art. 59, art. 60 i art. 61 u.p.t.z. przewidują, że w przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 23 ust. 1 u.p.t.z., podmiotowi, który jest lub był zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę na czynności organizatora niezgodne z przepisami prawa Unii Europejskiej lub ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący powziął lub przy zachowaniu należytej staranności mógł powziąć informację o czynności podjętej przez organizatora w sprawie. W orzecznictwie stwierdzono, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają czynności organizatora o charakterze administracyjnym, jednostronnym, stanowiące wyraz realizacji przysługujących mu, jako organizatorowi przewozów, kompetencji i władczych uprawnień (por. B. Kwiatek [w:] A. Wach, K. Wach, B. Kwiatek, Publiczny transport zbiorowy. Komentarz, Warszawa 2021, art. 59).

Jak zatem wynika z powyższego, legitymacja skargowa przysługiwałaby stronie skarżącej w sytuacji, gdyby w ciągu 30 dni od ogłoszenia zamiaru zawarcia umowy przez organ zaskarżyła czynność organizatora w zakresie ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy i jednocześnie wykazałaby, że jest lub była zainteresowana uzyskaniem danego zamówienia, że przez zastosowanie trybu bezpośredniego zawarcia umowy doszło do naruszenia przepisów prawa Unii Europejskiej lub ustawy oraz że wskutek tego doznała szkody lub grozi jej szkoda w wyniku zarzucanego naruszenia. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie oraz stanowić konsekwencję wzajemnego wystąpienia. Strona skarżąca z tej możliwości nie skorzystała.

Brak jest natomiast interesu prawnego po stronie skarżącej oraz nie doszło do jego naruszenia w wyniku podjęcia samej uchwały o wyborze operatora. Okoliczność bycia zainteresowanym zawarciem umowy ani nawet złożenie oferty po ogłoszeniu przez organ zamiaru zawarcia umowy nie generują żadnych uprawnień dla skarżącej związanych z możliwością domagania się zawarcia umowy — skoro nie został skutecznie zakwestionowany tryb zawarcia umowy.

W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Z powyższych względów Sąd stwierdził, że ze względu na brak interesu prawnego strony, skargę należy odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 1 u.s.p.