Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Inne z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę.

Decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] (dalej jako "organ" lub "Zakład") z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] odmówiono L. W. (dalej jako "skarżący") umorzenia zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od marca do kwietnia 2006 r., od lipca do października 2010 r., od grudnia 2010 r. do marca 2011 r., od maja 2011 r. do lutego 2012 r., grudzień 2012 r., od marca do października 2014 r. w łącznej kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm.), dalej: u.s.u.s., należności z tytułu składek w tym odsetki za zwłokę, mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności z zastrzeżeniem ust. 3a, który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Organ ustalił, że część zadłużenia figurującego na koncie skarżącego, obejmująca grudzień 2012 r. i okres od marca do października 2014 r., objęta jest postępowaniem egzekucyjnym skierowanym do wynagrodzenia za pracę. Natomiast postępowanie egzekucyjne zostało umorzone w części dotyczącej zadłużenia za listopad 2003 r., styczeń 2004 r., za okres od marca do kwietnia 2006 r., od lipca 2010 r. do marca 2011 r., od maja 2011 r. do lutego 2012 r. W wyniku analizy akt sprawy organ stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącego nie uzasadnia umorzenia zaległych należności.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. została spełniona w odniesieniu do części zadłużenia, obejmującego listopad 2003 r., styczeń 2004 r., okres od marca do kwietnia 2006 r., od lipca 2010 r. do marca 2011 r., od maja 2011 r. do lutego 2012 r. Zadłużenie za grudzień 2012 r. oraz za okres od marca do października 2014 r. objęte jest postępowaniem egzekucyjnym skierowanym do wynagrodzenia za pracę skarżącego.

Organ podniósł, że stwierdzenie istnienia przesłanki całkowitej nieściągalności w stosunku do części zadłużenia nie obliguje organu do umorzenia należności.

Zakład uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest również podstaw do umorzenia należności skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej jako "rozporządzenie".

Odnosząc się do przesłanki umorzenia należności ze względu na trudną sytuację finansową (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia), organ stwierdził, że skarżący nie znajduje się w sytuacji, która w przypadku konieczności opłacenia zadłużenia pozbawiłaby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ustalił, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe z żoną i dwojgiem dorosłych dzieci. Podstawowym dochodem jest dochód uzyskiwany przez skarżącego z tytułu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy w kwocie [...]zł brutto (ok. [...] zł netto) oraz dochód żony z tytułu wynagrodzenia za pracę w kwocie [...]zł netto. Stałe miesięczne wydatki wynoszą [...] zł, w tym [...] zł – czynsz, [...] zł – opłaty eksploatacyjne. Skarżący nie wykazał wydatków na leczenie ani wydatków związanych ze spłatą zaciągniętych zobowiązań kredytowych.

Organ stwierdził, że problemy zdrowotne skarżącego, również nie stanowią przesłanki umorzenia należności, ponieważ skarżący jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy i nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.

W skardze sądowej L. W. zaskarżył decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r.

Skarżący zarzucił nierzetelną ocenę wniosku o umorzenie zaległych należności, błędną ocenę dowodów oraz nie odniesienie się zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

Skarżący wniósł o uchylenie zakażonej decyzji a nadto o stwierdzenie przewlekłości postępowania w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2018 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ uzasadnił odmowę umorzenia zaległych należności okolicznościami, na które skarżący się nie powoływał. Skarżący podkreślił, że nie powoływał się na stan zdrowia jako przesłankę umorzenia należności, ale wskazywał stan zdrowia jako przyczynę powstania zadłużenia. Skarżący zarzucił również organowi, że nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że otrzymuje wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie [...]zł netto, gdy w rzeczywistości jest to [...] zł.

Skarżący zarzucił organowi, że błędnie zinterpretował jego wyjaśnienia w sprawie i przyjął, że egzekucja należności powoduje , że skarżący nie posiada motywacji do wydajnej pracy, ponieważ konsekwencją zajęcia wynagrodzenia jest obniżenie wynagrodzenia do pensji minimalnej.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części, tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Przez należności z tytułu składek ustawa rozumie składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowe opłaty (art. 24 ust. 2). Wyjątek od zasady umarzania należności tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności przewiduje art. 28 ust. 3a u.s.u.s., który stanowi, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s. rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz.1365 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność w rozumieniu ustawy, dająca podstawę do umorzenia należności zachodzi, gdy:

1) dłużnik zmarł;

2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe;

3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa;

4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym;

4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym;

4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym;

5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję;

6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek.

Organ odniósł się do wszystkich wskazanych w at. 28 ust. 3 u.s.u.s. przesłanek i prawidłowo ustalił, że żadna z nich w sprawie niniejszej nie zachodzi. Skarżący ustalenia tego skutecznie nie podważył.

Skarżący w skardze podniósł, że Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] umorzył toczące się przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. Spełniona została zatem w ocenie skarżącego przesłanka całkowitej nieściągalności uzasadniająca umorzenie należności z tytułu składek.

Organ prawidłowo ustalił, że przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. została spełniona w odniesieniu do części zadłużenia. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2017 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] umorzył postępowanie egzekucyjne w części obejmującej zadłużenie za listopad 2003 r., styczeń 2004 r., okres od marca do kwietnia 2006 r., od lipca 2010 r. do marca 2011 r., od maja 2011 r. do lutego 2012 r. Zadłużenie za grudzień 2012 r. oraz za okres od marca do października 2014 r. objęte jest zaś postępowaniem egzekucyjnym skierowanym do wynagrodzenia za pracę skarżącego.

Organ zasadnie przyjął, że okoliczność zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności w stosunku do części należności nie obliguje organu do umorzenia tej części należności oraz nie stanowi samoistnej podstawy do umorzenia pozostałej części należności. Z ustaleń organu wynika, że wobec pozostałej części zadłużenia toczy się postępowanie egzekucyjne, które ma na celu realizację wierzytelności z tytułu składek i egzekucja skierowana jest do wynagrodzenia za pracę skarżącego. Powyższa okoliczność oraz okoliczność, że skarżący jest zdolny do wykonywania pracy, uzasadniają stwierdzenie, że nie została spełniona przesłanka umorzenia, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

Wobec tego, że nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności zadłużenia – odnośnie pozostałej części należności, organ rozważył w dalszej kolejności przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Niezależnie zatem od określonych w art. 28 ust. 2 przesłanek nieściągalności, w przypadku osób będących płatnikami składek, organ zobowiązany jest rozważyć możliwość umorzenia należności, z uwagi na okoliczności wskazane w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z tym przepisem Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przepisy rozporządzenia umożliwiają zatem organowi umorzenie należności z tytułu składek w szczególnych, wyjątkowych sytuacjach.

Organ prawidłowo ustalił, że żadna z tych sytuacji nie zachodzi w przypadku skarżącego. Ustalenie to oparte zostało o zebrane w sprawie dowody, szczegółowo przeanalizowane i poddane ocenie, zgodnie z wymogami art. 80 k.p.a. Organ rozważył wyczerpująco wszystkie istotne okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, które - zgodnie z powołanymi przepisami - powinny być brane pod uwagę przy ocenie zasadności wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

Skarżący miał możliwość wykazania, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki.

Wyjaśnić należy, że to rzeczą skarżącego jest wykazanie osiąganych dochodów w celu umożliwienia organowi pełnej i rzetelnej oceny możliwości płatniczych skarżącego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wyraźnie stanowi, że organ może umorzyć należności, jeżeli zobowiązany wykaże, że nie jest w stanie opłacić tych należności. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że ciężar dowodzenia okoliczności mających uzasadniać istnienie przesłanek umorzenia spoczywa na wnioskodawcy, albowiem z faktu ich istnienia wywodzi on określone skutki prawne (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 430/12 oraz wyrok z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt II GSK 922/12).

Z akt sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania nie przedstawił dokumentów, z których wynikałoby jakie dochody uzyskuje, jakie posiada zobowiązania oraz jakie ponosi wydatki związane z bieżącym utrzymaniem. Na podstawie oświadczeń złożonych przez skarżącego nie można ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jaka jest jego rzeczywista sytuacja finansowa. W oświadczeniu o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej skarżącej wskazał, że z tytułu zatrudnienia w firma A na podstawie umowy o prace na 1/8 etatu otrzymuje wynagrodzenie [...] zł netto oraz posiada dochód w wysokości [...] zł z tytułu prac dorywczych. Wskazał, że nie posiada żadnego majątku. Z postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wynika zaś, że wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia na 1/8 etatu w firma A wynosi [...] zł brutto. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełnionym pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., skarżący wyjaśnił, że w firma A był zatrudniony na czas określony na pełnym etacie do końca sierpnia 2018 r. Skarżący nie wskazał, jakie wynagrodzenie otrzymywał z tego tytułu. W skardze sądowej podniósł zaś, że w dalszym ciągu pracuje i zarabia [...] zł, a nie jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji [...] zł netto. Skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, które podważyłyby twierdzenia organu.

Podzielić należy stanowisko organu, że skarżący nie wykazał, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Nie można też mówić o przesłance wskazanej w punkcie 3 - przewlekłej chorobie zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Schorzenia skarżącego, na które się powołał i przedstawił dokumentację lekarską (karta informacyjna leczenia szpitalnego z dnia 21 maja 2014 r. oraz wyniki badań) nie spowodowały, że utracił on trwale zdolność do pracy. Przedłożone dokumenty niewątpliwie potwierdzają problemy zdrowotne skarżącego, jednak nie są to schorzenia, które uniemożliwiałyby skarżącemu podjęcie i wykonywanie pracy.

Podkreślić jeszcze raz należy, że nawet zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisach art. 28 ust. 3 u.s.u.s. i § 3 ust. 2 rozporządzenia oznacza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie - tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 1694/14 oraz z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 217/12). Przepis art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oparty jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy, może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone.

Konstrukcja uznania charakteryzuje się tym, że ustawodawca określając w hipotezie normy prawnej przesłanki podjęcia przez organ administracji publicznej działania, jednocześnie pozostawia organowi swobodę wyboru w zakresie wyboru spośród dopuszczonych przez ustawodawcę sposobów rozstrzygnięcia sprawy.

Uznanie administracyjne nie jest synonimem dowolności. Działając w oparciu o uznanie organ zobligowany jest przede wszystkim do zachowania wszystkich standardów proceduralnych. Organ zobowiązany jest do podjęcia wszelkich kroków celem dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zgodzie z rzeczywistym stanem rzeczy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto swobodę wyboru rozstrzygnięcia organu ogranicza wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada uwzględniania z urzędu interesu społecznego (publicznego) i słusznego interesu strony. Zasada ta obliguje organ do podjęcia decyzji w sprawie po dokładnym wyważeniu wchodzących w grę konkurujących ze sobą wartości ogólnospołecznych i indywidualnych. Ponadto, mając do wyboru różne możliwe sposoby rozstrzygnięcia sprawy, organ powinien wybrać rozwiązanie zgodne ze słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes publiczny.

Wybór rozstrzygnięcia dokonany przez organ w ramach uznania administracyjnego może być zaakceptowany jako zgodny z prawem tylko wówczas, gdy będzie się opierał na w pełni wyjaśnionych okolicznościach faktycznych sprawy oraz gdy będzie zgodny z nakazem należytego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego w konkretnie rozpatrywanym przypadku. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest wierzycielem dysponującym środkami publicznymi, zatem interes społeczny jest czynnikiem, który musi być brany pod uwagę, a nie tylko interes indywidualny.

Względy interesu publicznego w postaci ochrony stabilności systemu finansowania ubezpieczeń społecznych, zasada równości w zakresie obowiązków ubezpieczonych i płatników nakazują traktowanie instytucji umorzenia należności jako wyjątkowej, zastrzeżonej dla naprawdę trudnych i wyjątkowych przypadków życiowych.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty przedłożone przez skarżącego oraz w sposób wyczerpujący i jasny uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym. Stan zdrowia oraz sytuacja majątkowa skarżącego nie uzasadniały przyjęcia, że w przypadku skarżącego zachodzi wyjątkowa sytuacja uzasadniająca umorzenie należności.

Odnosząc się do żądania stwierdzenia przewlekłości postępowania stwierdzić należy, że zarządzeniem z dnia 3 grudnia 2018 r. (k. 15) skarga na przewlekłość postępowania została wyłączona do odrębnego postępowania i wpisana do repertorium pod sygnaturą III SAB/Lu 27/18.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).