Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Prezydenta Miasta S. w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] października 2020r. oddala skargę

I.

Skargą z 29 kwietnia 2022 r. [...] (KRS [...]) wniosła skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Prezydenta Miasta [...] (dalej jako PMS) w sprawie rozpatrzenia zmodyfikowanego wniosku z 8 października 2020 r. o podjęcie uchwały w trybie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm. - dalej jako specustawa mieszkaniowa), o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi, drogami wewnętrznymi i parkingami na terenie oraz towarzyszącą infrastrukturą techniczną przy ul. Geodetów w [...] na działkach nr geod. [...],[...],[...]obr. [...] w granicach oznaczonych literami A,B,C,D,E,F,G,H,l,J,K,L,M,N,O,P,R,A.

Strona wniosła o:

1. zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do przedłożenia inicjatywy uchwałodawczej o ustalenie lokalizacji ww. inwestycji mieszkaniowej, zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora z 8 października 2020 r. w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się orzeczenia wydanego w niniejszym postępowaniu wszczętym na podstawie niniejszej skargi;

2. stwierdzenie, że Prezydent Miasta [...] dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania,

3. orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że K. S. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane K. S. (poprzednik prawny Skarżącej), działając na podstawie specustawy mieszkaniowej złożył w styczniu 2020 r. za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...] do Rady Miasta [...] wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przedmiotowy wniosek został zmodyfikowany w dniu 8 października 2020 r.

W myśl pisma PMS z 22 grudnia 2020 r. procedura opiniowania i uzgadniania modyfikacji wniosku została zakończona w dniu 16 grudnia 2020 r.

Kolejnym pismem z 31 grudnia 2020 r. Inwestor został poinformowany, że PMS 29 grudnia 2020 r. złożył do Rady Miasta [...] projekt uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Radni, na posiedzeniu Komisji Gospodarki rozpatrywali przedmiotowy projekt, odbyła się dyskusja oraz były składane wyjaśnienia, również przez Inwestora. Następnie Rada Miasta [...] na sesji w dniu 28 stycznia 2021 r. odrzuciła projekt uchwały.

Na skutek złożonego przez Inwestora w dniu 22 marca 2021 r. do Rady Miasta [...] wniosku o podjęcie działań w kwestii podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji planowanej inwestycji, Rada na sesji w dniu 25 maca 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji żądanej inwestycji mieszkaniowej.

W dniu 23 kwietnia 2021 r. Wojewoda [...] na mocy rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

W dniu 12 października 2021 r. Inwestor po raz kolejny wystąpił do Rady Miasta [...] o podjęcie działań w sprawie podjęcia uchwały w przedmiocie ustalenia lub odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Następnie w dniu 28 października 2021 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przedłożenia projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, na mocy której zobligowała Prezydenta Miasta [...] do przedłożenia inicjatywy uchwałodawczej w sprawie ustalenia lokalizacji wskazanej inwestycji mieszkaniowej zgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem Inwestora z 8 października 2020 r.

Z uwagi na bezczynność PMS, Skarżąca w dniu 14 kwietnia 2022 r. wezwała organ wykonawczy do inicjatywy uchwałodawczej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej wskazanej powyżej inwestycji.

Prezydent Miasta [...] pismem z 21 kwietnia 2022 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie Skarżącej, jednakże nie wskazał przyczyn bezczynności oraz braku podjęcia inicjatywy uchwałodawczej, do której był zobligowany na mocy uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 28 października 2021 r.

W ocenie Strony, na skutek bezczynności oraz przewlekłości działań PMS, do dnia dzisiejszego nie zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne, czego konsekwencją jest szkoda majątkowa Inwestora poniesiona na skutek braku możliwości realizacji inwestycji, koszty wynagrodzeń pracowników, którzy nie wykonują pracy na skutek zaniechań organu administracji oraz koszty utrzymania nieużytkowanych nieruchomości. Co istotne brak podjęcia uchwały powoduje brak możliwości uruchomienia postępowania w celu uzyskania pozwolenia na budowę (w przypadku pozytywnej dla Skarżącej treści uchwały) lub brak możliwości zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego (w przypadku negatywnej treści uchwały). Powyższe narusza konstytucyjnie chronione prawo do składania środków zaskarżenia, bowiem brak jest obecnie aktu, który mógłby zostać przez Inwestora zaskarżony i do którego Inwestor mógłby odnieść się merytorycznie.

W niniejszym postępowaniu organ administracji na skutek podejmowanych przez prawie 2 lata opieszałych, nieskutecznych, a także nieprawidłowych działań nie rozstrzygnął sprawy w terminie, naruszając podstawowe naczelne zasady postępowania administracyjnego takie jak zasada praworządności, zasada prawdy obiektywnej oraz zasada pogłębiania zaufania obywateli.

Zdaniem Strony, rażącym uchybieniem jest fakt opracowania przez PMS w dniu 29 grudnia 2020 r. projektu uchwały niezgodnego z modyfikowanym w dniu 8 października 2020 r. wnioskiem Inwestora. Inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej natomiast PMS na sesji Rady Miasta w dniu 28 stycznia 2021 r. przedłożył pod głosowanie projekt uchwał "w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji, które to działania są niezgodne ze specustawą mieszkaniową.

Projekt uchwały poddany pod głosowanie w dniu 28 stycznia 2021 r. przygotowany przez PMS był niezgodny z przepisami specustawy mieszkaniowej i niezgodny ze zmodyfikowanym wnioskiem Inwestora z 8 października 2020 r., ponieważ powinien być przedłożony Radzie Miasta [...] w całym oryginalnym brzmieniu, celem zatwierdzenia bądź odrzucenia, bez uznaniowej modyfikacji treści wniosku przez organ wykonawczy. Takie działania PMS stanowią przejaw rażącej przewlekłości i bezczynności, których konsekwencją jest powstanie po stronie Inwestora szkody w znacznych rozmiarach.

W świetle specustawy mieszkaniowej, organ wykonawczy jest zobowiązany do podjęcia inicjatywy uchwałodawczej dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zgodnie z wnioskiem Inwestora.

Strona zaakcentowała także, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana jest w ramach władztwa planistycznego, dającego organom gminy swobodę decyzyjną (decyzja uznaniowa), ale wydaną w granicach prawa. Granice te wyznacza przede wszystkim konieczność ważenia interesu indywidualnego (inwestora) oraz publicznego (społeczności lokalnej), co znajduje uzasadnienie w konstytucyjnym standardzie proporcjonalności, które to aspekty zostały całkowicie pominięte przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w niniejszym postępowaniu.

Skarżąca zaprzeczyła twierdzeniom PMS o konieczności modyfikacji wniosku inwestora z 8 października 2020 r. z uwagi na brak uzgodnienia modyfikacji wniosku przez Zarządcę Dróg na terenie Miasta [...], którym w niniejszej sprawie jest ten sam organ, gdyż art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej przyznaje wnioskodawcy uprawnienie - a nie obowiązek - do modyfikacji wniosku do czasu podjęcia wnioskowanej uchwały.

Ponadto opinie przedstawiane na mocy art. 7 ust. 12 ustawy nie mają charakteru wiążącego, co wyraźnie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych.

Co istotne - planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Ponadto Skarżąca po powzięciu informacji o negatywnym stanowisku Prezydenta Miasta Siedlce nieuzgadniającym obsługi komunikacyjnej do planowanej inwestycji mieszkaniowej, wyraziła gotowość zawarcia odrębnego porozumienia określającego zakres i zasady realizacji inwestycji towarzyszącej w postaci połączenia planowanej inwestycji z ulicą Starowiejską stanowiącą drogę publiczną i podtrzymała w pełnym zakresie modyfikowany w dniu 8 października 2020 r. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Spółka podkreśliła, że zgodnie w wyrażoną w art. 3 specustawy mieszkaniowej, generalną zasadą władztwa planistycznego gminy, to właśnie gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego posiada szerokie kompetencje w zakresie kształtowania ładu przestrzennego i prowadzenia polityki zagospodarowania terenu. Stanowisko Skarżącej powinno zostać uwzględnione zważywszy, iż w opinii z 10 marca 2020 r. Powiatowa Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna w [...] pozytywnie zaopiniowała wskazany powyżej wniosek z 8 października 2020 r. oraz potwierdziła potrzebę tworzenia na terenie miasta Siedlce wielorodzinnych budynków mieszkalnych, zmiana przeznaczenia działek nr geod. [...] stanowiących w przeszłości tereny produkcyjne jest w pełni zasadna i przyczyni się do rozwoju miasta z korzyścią dla jego mieszkańców.

Z uwagi na warunkowanie procedowania wniosku o podjęcie wnioskowanej uchwały zatwierdzającej realizację inwestycji mieszkaniowej od realizacji inwestycji towarzyszącej w postaci dostosowania istniejącego układu komunikacyjnego do potrzeb planowanej inwestycji mieszkaniowej, Inwestor wielokrotnie wyrażał wolę uregulowania tej kwestii w odrębnym porozumieniu oraz wykonanie na własny koszt wszelkich uzgodnionych prac projektowych oraz budowlanych w zakresie obsługi komunikacyjnej.

Skarżąca podkreśliła również, że obowiązek podjęcia inicjatywy uchwałodawczej przez PMS w zakresie ustalenia wnioskowanej lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zawarty nie tylko w art. 7 pkt 17 specustawy mieszkaniowej, lecz także w akcie prawa miejscowego podjętym przez Radę Miasta [...] tj. w przywołanej uchwale Rady Miasta [...] nr [...] z 28 października 2021 r. Prezydent Miasta [...] ani żaden inny podmiot nigdy nie kwestionował postanowień przywołanej uchwały, dlatego też jej postanowienia są wiążące w pełnym zakresie.

II.

W odpowiedzi na powyższa skargę, Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie.

W ocenie organu, błędnie Skarżąca podkreśla, że rażącym uchybieniem jest sporządzenie przez organ projektu uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Organ wykonawczy musi działać w granicach obowiązującego prawa, a nie wybiórczo, tak jak chciałaby Skarżąca.

PMS wypełnił wszystkie obowiązki wynikające ze specustawy mieszkaniowej i przed upływem terminu wskazanego w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej przekazał jedyny możliwy (z uwagi na odmowne uzgodnienie) do przygotowania projekt uchwały dla inwestycji mieszkaniowej.

Nieprawdziwe jest twierdzenie, że nastąpiła przewlekłość postępowania dotycząca procedowania modyfikacji wniosku przez organ wykonawczy, ponieważ całe postępowanie nie trwało dłużej, niż to określono w powołanych przepisach specustawy mieszkaniowej.

PMS nie pozostaje również w bezczynności, ponieważ wypełnił wszystkie obowiązki organu wykonawczego wskazane w specustawie mieszkaniowej, czyli dokonał określonych ustawą czynności poprzedzających merytoryczną ocenę wniosku przez radę gminy i przedłożył radzie gminy zgodnie z art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej projekt uchwały wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień, jak również przekazał obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz prognozę oddziaływania na środowisko sporządzoną na potrzeby tego planu.

Nieprawdziwe jest stwierdzenie, że przez prawie 2 lata organ podejmował działania opieszale, nieskutecznie i nieprawidłowo i nie rozstrzygnął sprawy w terminie. Prezydent przeprowadził procedurę i przygotował projekt uchwały, ale zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej to na radzie gminy spoczywa obowiązek i Rada Miasta [...] winna podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji bądź o odmowie. Rozstrzygniecie merytoryczne w sprawie - to podjęcie uchwały, a takie działanie nie leży w kompetencji Prezydenta.

Z przywołanego przez Skarżącą wyroku WSA w Gdańsku z 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 124/20 oraz zgodnie z kolejnym wyrokiem WSA w Kielcach z 20 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Ke 71/21, wynika, że wszczęta przez inwestora procedura musi zakończyć się aktem stosowania prawa administracyjnego. Uchwała ta powinna alternatywnie: ustalać lokalizację wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej lub odmówić ustalenia lokalizacji takiej inwestycji. Podjęcie powyższej uchwały należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Skarga na bezczynność może dotyczyć działalności uchwałodawczej rady gminy (w tym niewydania aktu) w takim zakresie, w jakim przepisy prawa nakładają na organ stanowiący gminy obowiązek podjęcia uchwały.

Odnosząc się do zarzutu, że mimo, iż Rada Miasta [...] nie jest związana projektem uchwały przedłożonej przez organ wykonawczy, nie musi poddawać pod głosowanie projektu prezydenta oraz ma prawo do decydowania o treści uchwały, to jednak rada gminy nie może działać w tym zakresie w sposób zupełnie dowolny, musi działać na podstawie i w granicach prawa. Zgodnie z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji bądź o odmowie biorąc pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto rada ma obowiązek dokonać merytorycznego zbadania treści uzgodnień i opinii, jakie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym uchwała, jaką podejmuje rada gminy nie może być sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przypadku uzgodnienie odmowne determinuje podjęcie uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji.

Powyższe potwierdził Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym z 23 kwietnia 2021 r. stwierdzającym nieważność uchwały nr [...]o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji przy ul. [...], podnosząc m.in. to, że uzgodnienie jest wiążące dla Rady Miasta [...], która w przypadku negatywnego uzgodnienia zobowiązana jest do wydania uchwały w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, w ramach tego konkretnego rozwiązania. Ponadto Wojewoda [...] w rozstrzygnięciu nadzorczym nie zakwestionował tożsamości organu właściwego do wydania uzgodnienia, tj. Zarządcy Dróg na terenie miasta Siedlce uzyskanego w oparciu o przepisy art. 7 ust. 14 pkt 3 specustawy mieszkaniowej.

Nietrafny jest zarzut, że projekt uchwały Prezydenta poddany pod głosowanie w dniu 28 stycznia 2021 r. był przygotowany niezgodnie ze zmodyfikowanym wnioskiem inwestora z 8 października 2020 r. i że projekt ten był niezgodny z przepisami specustawy. Projekt uchwały przekazany w dniu 29 grudnia 2020 r. Przewodniczącemu Rady Miasta został przygotowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w tym z unormowaniami specustawy mieszkaniowej, a z uwagi na negatywne uzgodnienie musiał być przygotowany projekt uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 i 17 specustawy mieszkaniowej, rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej bądź o odmowie jej lokalizacji, a projekt uchwały przedkłada prezydent. Unormowania art. 7 ust. 1 ustawy przewidują, że w przypadku, kiedy inwestor zamierza realizować inwestycję mieszkaniową, musi wystąpić z wnioskiem o jej ustalenie. Nie można się jednak zgodzić z twierdzeniem Skarżącej, że organ wykonawczy jest zobligowany przygotować projekt uchwały zgodnie z wnioskiem inwestora. Przepisy powyższej ustawy tego nie przewidują. Projekt takiej uchwały musi być zgodny z obowiązującym prawem w tym zakresie.

Organ wykonawczy nie modyfikował żadnych wniosków oraz modyfikacji wniosku składanych przez inwestora. Zgodnie z art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej, to inwestor może modyfikować wniosek do czasu podjęcia uchwały. Do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę inwestor nie złożył żadnej kolejnej modyfikacji wniosku, aby organ wykonawczy mógł zgodnie z przywołanym przepisem ponownie przeprowadzić procedurę określoną w art. 7 specustawy mieszkaniowej. Sam Skarżący w skardze informuje, że po powzięciu informacji o negatywnym stanowisku Prezydenta Miasta Siedlce nieuzgadniającym obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji mieszkaniowej wyraził gotowość zawarcia porozumienia określającego zakres i zasady realizacji inwestycji towarzyszącej w postaci połączenia planowanej inwestycji z ulica [...] stanowiącą drogę publiczną. Zawarcie porozumienia regulują przepisy art. 22 specustawy mieszkaniowej. Skarżący takiego porozumienia do dnia dzisiejszego nie zawarł i nie złożył wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji towarzyszącej.

Zarzut dotyczący niewykonania uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z 28 października 2021 r. w sprawie przedłożenia projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] jest niezasadny. Uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego. Brak jest podstaw prawnych do podjęcia uchwały zobowiązującej organ wykonawczy gminy do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą o wskazanej przez organ stanowiący treści. Uchwała podejmowana w związku z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, winna zawierać w treści enumeratywne wszystkie elementy zgodnie z unormowaniami art. 8 ustawy, których pominięcie powoduje, że nie może być uznana za prawnie podjętą, a tym samym skuteczną.

Nie ma podstawy prawnej, na podstawie której organ stanowiący może nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych lub narzucać sposób ich załatwienia, w tym przypadku zobowiązywać Prezydenta Miasta [...] do wystąpienia z konkretną inicjatywą uchwałodawczą. Uregulowania takie stanowią niedopuszczalną ingerencję organu stanowiącego w sferę kompetencji organu wykonawczego. Treść uchwały przyjmującej postać polecenia wykonania określonego zadania naruszą ustawowo ukształtowane relacje między organem stanowiącym a wykonawczym w gminie.

W związku z powyższym, Prokurator Okręgowy w [...], w dniu 29 kwietnia 2022 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z 28 października 2021 r.

Rada Miasta [...], na wniosek Skarżącego podjęła w dniu 27 stycznia 2022 r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia lokalnych standardów urbanistycznych dla inwestycji mieszkaniowej planowanej na nieruchomości przy ul. [...] w [...], która również została zaskarżona przez Prokuratora Okręgowego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Ponadto PMS podkreślił, że przywołana opinia z 10 marca 2020 r. Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w [...] nie dotyczy opiniowania zmodyfikowanego wniosku z 8 października 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie niniejszych rozważań należy przypomnieć dotychczasową aktywność organów w sprawie inwestycji planowanej przez Skarżącą, a także ocenić, czy skarga na bezczynność i zarazem przewlekłość postępowania PMS jest w ogóle dopuszczalna, zwłaszcza w kontekście charakteru działań podejmowanych w sprawach inwestycji mieszkaniowych przez organ wykonawczy gminy i jej organ stanowiący.

W niniejszej sprawie w dniu 4 listopada 2020 r. inwestor złożył modyfikację pierwotnego wniosku z 8 października 2020 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...].

W związku z tym, w dniu 10 listopada 2020 r., Prezydent Miasta [...] zamieścił na stronie internetowej BIP zmodyfikowany wniosek oraz poinformował o tej czynności, a także o możliwości składania uwag. W myśl art. 7 ust. 16 specustawy mieszkaniowej, wymagane było ponowne przeprowadzenie postępowania formalnego względem zmodyfikowanego wniosku. Tym samym 16 listopada 2020 r. PMS powiadomił właściwe organy o możliwości przedstawienia opinii oraz wystąpił o uzgodnienia zmodyfikowanego wniosku, co obrazują akta administracyjne sprawy.

W dniu 16 grudnia 2020 r. zakończyła się procedura opiniowania i uzgadniania zmodyfikowanego wniosku. W jej efekcie wpłynęło odmowne uzgodnienie z uwagami ze strony Zarządcy Dróg Miasta [...] (problem ze skomunikowaniem tak dużej inwestycji), a także negatywna opinia Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej.

Stosownie do powyższego, mając na uwadze art. 7 ust. 17 w związku z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, Prezydent Miasta Siedlce, w dniu 29 grudnia 2020 r. przekazał Przewodniczącemu Rady Miasta projekt uchwały w sprawie odmowy lokalizacji przedmiotowej inwestycji mieszkaniowej, wskazując, że odmowa uzgodnienia wniosku determinuje negatywny sposób jego załatwienia.

W tym miejscu należy dodać, że działania Rady Miasta [...], podjęte względem wniosku przekazanego przez organ wykonawczy, zostały szczegółowo opisane w części historycznej uzasadnienia, wraz ze wskazaniem losów podjętych uchwał i kroków prawnych podjętych względem działań Rady.

Mając powyższe na uwadze, Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie, Skarżąca Spółka kwestionuje zarówno bezczynność jak i przewlekłość Prezydenta Miasta [...] w zakresie przekazania do rozstrzygnięcia przez organ stanowiący gminy, wniosku z 8 października 2020 r. w jego zmodyfikowanej postaci.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania, Sąd bada w szczególności to, czy skarga dotyczy sprawy objętej właściwością sądu administracyjnego.

Właściwość rzeczową sądu administracyjnego określa art. 3 § 2-3 i art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

Z oczywistych względów należy w niniejszej sprawie pominąć kognicję sądów administracyjnych wynikająca z art. 3 § 2a i 3 oraz art. 4 p.p.s.a., jako nie znajdującą zastosowania, skupiając się na właściwości wynikające z art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie więc z tym przepisem, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Zasadnicze znaczenie w kwestii dopuszczalności niniejszej skargi ma więc to, jaki charakter cechuje działania organu wykonawczego gminy, w sprawach realizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowanych na podstawie przywołanej wyżej specustawy. Inaczej mówiąc, istotne jest to, jaki charakter należy przypisać działaniom Prezydenta Miasta [...], podejmowanym względem wniosku Spółki i czy podlegają one kontroli sądowej. Od przesądzenia tej okoliczności zależy odpowiedź na pytanie o dopuszczalność skargi na bezczynność/przewlekłość postępowania tego organu.

Zgodnie zatem z art. 7 ust. 1 specustawy mieszkaniowej, w przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy. W pierwszej kolejności wniosek podlega wstępnej ocenie organu wykonawczego gminy pod kątem spełnienia warunków formalnych, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej. Dopiero zaś po pozytywnej jego weryfikacji, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przystępuje do kolejnego etapu jakim jest opublikowanie wniosku (w terminie 3 dni od jego otrzymania) wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie podmiotowej BIP gminy, a jeżeli gmina nie ma strony podmiotowej BIP, na stronie internetowej gminy, określając formę, miejsce i termin składania uwag do wniosku, a następnie (w terminie 3 dni od opublikowania wniosku) powiadamia właściwe organy o możliwości przedstawiania opinii oraz występuje o uzgodnienie wniosku z właściwymi organami (art. 7 ust. 10, 12, 14 specustawy mieszkaniowej). Po zakończeniu opisanego etapu wstępnego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. W przypadku, gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada również opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego planu (art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej).

Jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 7 i 8, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wzywa do usunięcia jego braków formalnych, wskazując termin na ich usunięcie, nie dłuższy jednak niż 14 dni, pouczając jednocześnie, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (art. 7 ust. 9 specustawy mieszkaniowej).

Dopiero po przekazaniu wniosku przez organ wykonawczy gminy organowi stanowiącemu, tj. radzie, aktualizuje się uprawnienie tej ostatniej do podjęcia merytorycznej uchwały o ustaleniu bądź odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji, co ma nastąpić w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku (z możliwością przedłużenia terminu o maksymalnie 30 dni).

Na podstawie przywołanych przepisów Sąd nie ma wątpliwości, że procedura sprecyzowana w specustawie mieszkaniowej rozdzielona została pomiędzy dwa podmioty. Kwestie wstępnej oceny wniosku, wymaganych załączników, opinii i uzgodnień oraz projektu uchwały, zostały powierzone organom wykonawczym gmin tj. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Natomiast kwestie końcowej, merytorycznej oceny wniosku, ustawodawca powierzył organom stanowiącym gmin, tj. radzie.

W kontekście powyższego, ostateczna ocena zasadności wniosku, podejmowana jest zawsze przez radę gminy, która w drodze uchwały może orzec w dwojaki sposób, tj. albo ustalić lokalizację inwestycji mieszkaniowej zgodnie z wnioskiem inwestora, albo też odmówić ustalenia takiej lokalizacji, jeżeli uznaje, że zachodzą do tego przeszkody prawne.

Nie ulega wątpliwości, że działanie rady (pozytywne lub negatywne), podlega kontroli sądowej, jako konkretyzujące ostatecznie sytuację prawną wnioskodawcy. Jako akt wprost i ostatecznie stosujący prawo, uchwała taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Podobnie do sądu administracyjnego podlega zaskarżeniu bezczynność/przewlekłość postępowania danej rady.

Natomiast ocena charakteru działania organu wykonawczego, jest nieco bardziej skomplikowana. Z założenia organ ten ma pełnić jedynie rolę "transmisyjną", czyli podmiotu kompletującego niezbędne opinie i uzgodnienia, czy też kontrolować formalną stronę postępowania (kompletność wniosku) i w efekcie tego przekazać żądanie inwestora właściwej radzie. Nie świadczy to jednak o tym, że działanie tego rodzaju nie podlega w ogóle kontroli sądowej. Za oczywistą należy bowiem uznać możliwość kwestionowania w drodze skargi na bezczynność organu wykonawczego gminy, sytuację, gdy organ ten pozostawia wniosek inwestora bez rozpatrzenia (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1491/20, wyroki WSA w Białymstoku z 20 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Bk 152/20 i 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 151/20). W orzecznictwie można dostrzec również orzeczenia, które odrzucają skargi na działania organu wykonawczego, podejmowane na tle specustawy mieszkaniowej (por. post. NSA z 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2716/21 i post. WSA w Białymstoku z 4 października 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 662/21).

W ocenie Sądu generalną zasadą postępowań regulowanych specustawą mieszkaniową jest zatem prawo kwestionowania przez inwestora działań organu stanowiącego gminy, który podejmuje ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Działania organu wykonawczego, jakkolwiek pomocnicze i wieńczące jedynie etap formalny sprawy, podlegają także kontroli sądowej, jednakowoż zależne jest to od zakresu kwestionowanej aktywności tego organu. Jakkolwiek nie można podważać na tym etapie sprawy kwestii dotyczących meritum, np. uzgodnień lub opinii, wyrażonych względem wniosku inwestora, gdyż to podlega ocenie na etapie merytorycznego rozstrzygania sprawy, to jednak możliwa jest ocena, czy organ wykonawczy gminy nie pozostaje w zwłoce z podjęciem działań względem wniosku, tj. czy nie pozostawił go w sposób wyraźny bez rozpatrzenia, czy też nie unika działań zmierzających do przekazania tego wniosku do rady. Oceny tego rodzaju można dokonać jedynie na etapie merytorycznego zbadania skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Skoro więc skarga Spółki podnosi w istocie fakt nieprzekazania zmodyfikowanego wniosku radzie miasta celem jego zbadania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, to podlega ona merytorycznej ocenie. Skarżący dopełnił nadto procedury wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, stąd nie ma przeszkód w merytorycznym zbadaniu sprawy.

IV.

Przechodząc do oceny zrzutów skargi należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na wyrok NSA z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 304/17, w którym wyrażono słuszną tezę, że tryb orzekania w sprawie bezczynności czy przewlekłości postępowania nie służy weryfikacji merytorycznego rozstrzygnięcia organu (...). Podobnie w wyroku NSA z 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 1120/18 wyraźnie podkreślono, że w przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie.

Nie jest zatem w niniejszej sprawie możliwe dokonanie merytorycznej oceny zasadności wniosku Strony, co ta w istocie sugeruje wskazując na jego pełną zasadność.

W ocenie Skarżącej Spółki, PMS opracował i przedstawił pod koniec grudnia 2020 r. wadliwy projektu uchwały. Spółka wystąpiła o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, natomiast organ wykonawczy przedłożył pod głosowanie projekt uchwały odmownej. To zdaniem Skarżącej doprowadziło do bezczynności i przewlekłości, bowiem do dnia dzisiejszego nie jest możliwe zatwierdzenie inwestycji i rozpoczęcie budowy.

Wobec tak zarysowanego problemu należy wskazać, że Prezydent Miasta [...] wykonał wszystkie wymagane prawem czynności. Jak wcześniej wskazano, organ wykonawczy pełni w procedurze regulowanej specustawą w zasadzie rolę organu dokonującego oceny spełnienia wymagań formalnych wniosku (patrz uprawnienia do wzywania do jego uzupełnienia bądź poprawienia) oraz łącznika pomiędzy wnioskodawcą a właściwą radą gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 17 specustawy mieszkaniowej, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. Z kolei art. 7 ust. 4 ustawy wskazuje, że to rada gminy podejmuje uchwałę o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji (...). Podejmując uchwałę, rada bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Sąd zwraca na powyższe kwestie uwagę, przez wzgląd na to, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest końcowym etapem realizacji procesu inwestycyjnego, która może "przełamywać" zarówno istniejący plan miejscowy jak również zastępować decyzję o warunkach zabudowy, w razie braku planu. To więc rada gminy, reprezentująca lokalną społeczność, władna jest mocą uchwały odstąpić od zapisów planu miejscowego bądź też zająć stanowisko odmowne. Czynności podejmowane przez organ wykonawczy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) mają jedynie zapewnić faktyczną możliwość uwzględnienia stanowiska mieszkańców, jak i wyspecjalizowanych organów wypowiadających się odnośnie do wniosku inwestora. To poprzez wyważenie m.in. tych stanowisk, rada gminy może podjąć uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, albo też o odmowie takiej lokalizacji.

Jak zatem widać, rola organu wykonawczego gminy w tej procedurze nie jest ani wiodąca, ani przesądzająca, zatem to, że w tej sprawie PMS przedstawił projekt negatywnej uchwały, nie wiązało rady w sposób ostateczny, gdyż to ona, jako jedynie uprawniona mogła podjąć ostateczną uchwałę.

W tym zatem względzie należy przypomnieć, że PMS wywiązał się w całości i przede wszystkim terminowo ze swoich obowiązków względem zmienionego wniosku inwestora, niezwłocznie poddając go procedurze wymaganej prawem (ponowienie ogłoszeń, opinii i uzgodnień) i przekazując komplet materiałów celem podjęcia ostatecznej decyzji przez Radę Miasta [...] - w dniu 29 grudnia 2020 r. To natomiast, że Rada na posiedzeniu w dniu 28 stycznia 2021 r. odrzuciła projekt uchwały przedłożony przez Prezydenta, nie podlega kontroli w tym postępowaniu (skarga dotyczy bezczynności/przewlekłości Prezydenta), ani też nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości działań Prezydenta. Jest to okoliczność, która może być przedmiotem rozważań w odniesieniu do działań Rady a nie Prezydenta. W ocenie Sądu organ wykonawczy terminowo i prawidłowo wywiązał się z obowiązków jakie na nim spoczywały na mocy przepisów specustawy mieszkaniowej. Jednie na marginesie należy wskazać, że inwestor nie może oczekiwać tego, że jego wniosek zostanie w każdym przypadku zaakceptowany, czego zdaje się oczekiwać Skarżąca Spółka interpretując przepisy ustawy i wprost wskazując, że w świetle specustawy mieszkaniowej, organ wykonawczy jest zobowiązany do podjęcia inicjatywy uchwałodawczej dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zgodnie z wnioskiem inwestora.

Strona zdaje się nie dostrzegać wyraźnej dwuetapowości rozstrzygania jej wniosku (przez organ wykonawczy - etap formalny i przez organ stanowiący gminy - etap merytoryczny). Tym samym podnoszone uwagi co do tego, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana jest w ramach władztwa planistycznego, dającego organom gminy swobodę decyzyjną (decyzja uznaniowa), ale wydaną w granicach prawa, są nietrafne w odniesieniu do działań podjętych przez PMS. Wszelkie rozważania o granicach podjęcia uchwały (ważenie interesu indywidualnego oraz publicznego), odnoszą się w całości do etapu merytorycznego orzekania przez właściwą radę gminy. Z tego powodu uwagi te nie mają jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi na bezczynność/przewlekłość Prezydenta Miasta [...], który sprawy nie rozstrzyga merytorycznie.

Również na marginesie niniejszej sprawy należy wskazać Skarżącej, że z akt sprawy w sposób niewątpliwy wynika, że zmodyfikowany wniosek z 8 października 2020 r. nie zyskał aprobaty ani Zarządcy Dróg Miejskich ani też Powiatowej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej w [...]. To, jaki wpływ miałyby te opinie na losy wniosku oraz czy są one wiążące w sprawie, wykracza poza ramy niniejszego postępowania.

Całkowicie chybione są także uwagi o rzekomym obowiązku podjęcia inicjatywy uchwałodawczej przez PMS mającym wynikać z "aktu prawa miejscowego" jakim jest podjęta przez Radę Miasta [...] uchwała z 28 października 2021 r. nr [...]. Po pierwsze, wskazana uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, co błędnie wskazuje skarga. Po drugie, organ uchwałodawczy gminy nie może zobowiązywać jej organu wykonawczego do aktywności o określonym kierunku, gdyż nie wynika to z przepisów prawa. Słusznie wskazuje PMS w odpowiedzi na skargę, że brak jest podstaw prawnych do podjęcia uchwały zobowiązującej organ wykonawczy gminy do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą o wskazanej przez organ stanowiący treści. Uchwała podejmowana w związku z art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, winna zawierać w treści wszystkie enumeratywne elementy, zgodnie z unormowaniami art. 8 ustawy, których pominięcie powoduje, że nie może być uznana za prawnie podjętą, a tym samym skuteczną.

Nie ma wiec podstawy prawnej, która uprawniałaby organ stanowiący do nakazania organowi wykonawczemu stosowanie konkretnych rozwiązań prawnych.

W konsekwencji należy wskazać, że zmodyfikowany wniosek Spółki z 8 października 2020 r., został w sposób prawidłowy i terminowy procedowany przez Prezydenta Miasta [...]. Organ ten podjął konieczne działania względem tego wniosku i finalnie przedstawił projekt uchwały organowi stanowiącemu - Radzie Miasta [...]. Obowiązki Prezydenta Miasta [...] na tej czynności się zakończyły. W niniejszej sprawie nie może być natomiast badane działanie Rady Miasta, albowiem skarga wyraźnie wskazuje na przewlekłość i bezczynność Prezydenta Miasta [...].

W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.

Na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.