Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz Protokolant specjalista Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 13 marca 2023 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę.

Starosta [...] decyzją z 8 listopada 2022 r., nr [...] umorzył postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości położonej w P., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] (dawna działka nr [...]) z arkusza mapy 41, obrębu [...] zapisanej w KW nr [...]

W uzasadnieniu wskazano, iż w toku postępowania ustalono, że pismem z 13 lutego 1957 r. Komisja Planowania przy Radzie Ministrów działając na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 nr 4, poz. 31) zezwoliła Fabryce (dalej zwanej również Fabryką) jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę domu mieszkalnego nieruchomości położonych w P. przy ul. [...] oznaczonych na planie sytuacyjnym lit. A-B-C-D-A o łącznej pow. 1096 m2.

Postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...] wszczęte zostało na wniosek Fabryki złożony 18 marca 1957 r. i prowadzone było przez Prezydium Rady Narodowej miasta [...]. Prezydium decyzją z 19 kwietnia 1960 r., nr [...] orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa działki nr [...] o pow. 562 m2 (pkt 1 decyzji). Nieruchomość ta stanowiła współwłasność K. W. oraz S. W.. Celem wywłaszczenia było wybudowanie domu mieszkalnego dla Pracowników Fabryki.

P. K. (spadkobierczyni K. W. oraz S. W.) pismem z 24 kwietnia 1960 r., nadanym 26 kwietnia 1960 r. złożyła w ustawowym terminie odwołanie od ww. decyzji. Starosta zauważył, iż odwołanie to nie zostało nigdy przekazane przez organ pierwszej instancji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych w W.. Prezydium Rady Narodowej m. [...] w dniu 14 maja 1960 r. stwierdziło, że wskazana wcześniej decyzja jest prawomocna i podlega wykonaniu.

Pismem z 9 lutego 2021 r. M. B. (dalej: "Skarżący") jako następca prawny P. K. i K. W. wystąpił do Wojewody o rozpatrzenie odwołania P. K. od decyzji Prezydium Rady Narodowej m. [...] z 19 kwietnia 1960 r.

Wojewoda decyzją z 18 sierpnia 2021 r., nr [...] uchylił decyzję 19 kwietnia 1960 r. w zakresie jej pkt 1 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdzono, że uchylona decyzja została skierowana do osoby nieżyjącej, czyli S. W., która zmarła [...] W konsekwencji uchylenie decyzji organu pierwszej instancji uznano za niezbędne ze względu na konieczność zapewnienia w sprawie udziału następcom prawnym zmarłej strony postępowania.

Dalej Starosta wskazał, iż skoro postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone to zgodnie z zasadą wynikającą z art. 233 stawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 z późn. zm. – dalej w skrócie: "u.g.n.") winno zostać rozstrzygnięte w oparciu aktualnie obowiązujące przepisy u.g.n.

Starosta wskazał, że granice działki ewidencyjnej nr [...], arkusz mapy 41, obręb [...] pokrywają się z granicami parceli katastralnej nr [...]. Zgodnie z informacjami zapisanymi w KW nr [...] działka nr [...] z obrębu [...], arkusz mapy 41 stanowi własność Miasta [...] w udziale wynoszącym [...] części, a w udziale wynoszącym [...] części stanowi własność właściciela wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, tj. A. B.. Prawo własności Miasta [...] zostało wpisane na podstawie decyzji Wojewody [...] z 19 maja 1993 r., znak [...].

Na podstawie elektronicznych dokumentów z Archiwum Państwowego w [...] ustalono, że 1 stycznia 1952 r. Fabryka daw. J. S. przestała istnieć jako jednostka samodzielna i przeszła kilkanaście reorganizacji, wskutek których przekształca się w Fabrykę. Sukcesorem całości dokumentacji Fabryk zostały [...]. Starosta ustalił, iż również, że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 21 grudnia 2021 r., XI [...] ukończył postępowanie upadłościowe [...] S.A. w likwidacji w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S..

W ocenie Starosty jeżeli Fabryka, której pracownicy mieli otrzymać mieszkania w wyniku wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej ówcześnie jako działka nr [...] nie istnieje, to cel wywłaszczenia również przestał istnieć. Nawet jeśli Fabryka istniałaby nadal, to z uwagi na fakt, że stanowiła ona przed upadłością podmiot prywatny, to nie mogłaby zostać wnioskodawcą wywłaszczenia. Ewentualne wywłaszczenie mogłoby nastąpić na rzecz Skarbu Państwa lub Miasta [...], a następnie wykonanie celu wywłaszczenia byłoby powierzone podmiotowi prywatnemu. Tego rodzaju sytuacja jednak nie zachodzi. Nie zgodzono się również z twierdzeniem Skarżącego wskazującym, że on sam mógł być wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie. Uznano, że powołany przez Skarżącego art. 113 ust. 3 u.g.n. nie znajduje zastosowania w sprawie. Uznano, że cel na jaki dokonano wywłaszczenia, został już spełniony, a brak istnienia Fabryki skutkuje niemożliwością ponownego zrealizowania tego celu. W konsekwencji w sprawie brak jest przedmiotu postępowania. Zgodnie bowiem z u.g.n. wywłaszczenie może zostać dokonane na cel publiczny, którego obecnie brak. Ponadto właścicielem nieruchomości jest obecnie Miasto [...], a Skarb Państwa nie zgłosił chęci przejęcia przedmiotowej nieruchomości na swoją rzecz. Wskazano również, że w sprawie nie znajdują zastosowania postanowienia art. 122a u.g.n.

M. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda decyzją z 13 marca 2023 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

Wyjaśniono, że obecnie działka nr [...], arkusz mapy 41, obręb [...] jak wynika z działu II KW nr [...] stanowi własność Miasta [...] w 96/100 części oraz własność osoby fizycznej - właściciela wyodrębnionego lokalu w 4/100 części. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że Skarżący występował z wnioskami wieczystoksięgowymi o wpis na jego rzecz prawa własności, co do udziału wynoszącego 96/100 części jednakże sąd wieczystoksięgowy oddalał te wnioski z uwagi na brak dokumentacji, która mogłaby potwierdzić, że przysługuje mu prawo własności.

Podzielono uwagi organu I instancji, że wnioskodawcą wywłaszczenia była Fabryka, która jest obecnie podmiotem nieistniejącym na mocy postanowienia SR [...] z 21 grudnia 2021 r., [...] o stwierdzeniu zakończenia postępowania upadłościowego obejmującego likwidację majątku [...] S.A. z siedzibą w S.. Nie podzielono zarzutu odwołania wskazującego, że to Skarb Państwa powinien wywłaszczyć nieruchomość, ponieważ to on wcześniej był wywłaszczającym jako że Fabryka była przedsiębiorstwem państwowym lub wniosek o wywłaszczenie mogłoby złożyć Miasto [...]. W ocenie Wojewody brak jest w aktualnym stanie faktycznym i prawnym możliwości aby Skarb Państwa lub Miasto [...] mogło wnioskować o przeprowadzenie procedury wywłaszczenia, ponieważ cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wyjaśniono w tym kontekście, że w ubiegłym wieku wybudowano budynek, który do dziś pełni funkcje mieszkaniowe. Wydawanie kolejnej decyzji w celu wywłaszczenia nieruchomości byłoby bezprzedmiotowe, skoro nie jest planowana realizacja żadnego nowego celu publicznego.

M. B. zaskarżył ww. decyzję Wojewody z 13 marca 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) rażące naruszenie art. 7, art. 7b, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej w skrócie: "k.p.a.") w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1728) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez:

– zaniechanie wyczerpującego zebrania, zbadania, i całościowej oceny materiału dowodowego sprawy, i wydanie decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w oparciu o całkowicie błędne i kontrfaktyczne ustalenia;

– rażąco nieprawidłową ocenę w zakresie przysługiwania prawa własności nieruchomości objętej postępowaniem Miastu [...], i zignorowanie wpisów w dziale II i dziale III księgi wieczystej nr [...] oraz pominięcie wiążącego organy wyroku SO w [...] z 28 grudnia 2009 r., [...] (zawnioskowanego w odwołaniu, wraz z wnioskiem dowodowym dotyczącym akt sprawy przed SO w [...], [...] oraz [...] oraz przed SA w [...], [...] z których wynika prawo własności M. B. względem 96/100 nieruchomości;

– całkowite pominiecie, że decyzje będące podstawa wpisu w księdze wieczystej prawa własności na rzecz najpierw Skarbu Państwa, a następnie Miasta [...], zostały wyeliminowane z obrotu, mimo iż wyraźnie wynika to z treści ww. księgi wieczystej;

– pominięcie jednej z kluczowych okoliczności w sprawie, jaką jest wcześniejsze stwierdzenie nieważności decyzji stanowiących podstawy wpisu w KW na rzecz Miasta [...];

– pominięcie ostrzeżenia wpisanego w dziale III księgi wieczystej nr [...] o niezgodności treści tej księgi z rzeczywistym stanem prawnym, i kluczowej okoliczności jaką jest przysługiwanie prawa własności nieruchomości Skarżącemu M. B.;

– zaniechanie skierowania zapytania co do wniosku o wywłaszczenie do Miasta [...], mimo, iż tego rodzaju ustalenie miało istotne znaczenie dla zastosowania przepisów u.g.n. dotyczących wywłaszczenia nieruchomości;

– brak skierowania jakiegokolwiek zapytania do właściwych jednostek, odpowiedzialnych za ocenę zasadności wywłaszczenia po stronie Skarbu Państwa, i dokonanie ustaleń w tym zakresie w oparciu o "wątpliwości" po stronie organu pierwszej instancji, co do tego czy Skarb Państwa byłby zainteresowany wywłaszczeniem;

– kontrfaktyczną i sprzeczną z treścią księgi wieczystej i własnymi ustaleniami organu pierwszej instancji ocenę, jakoby postępowaniem wywłaszczeniowym miała być objęta całość nieruchomości;

– całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż jakąkolwiek wartość dowodową istotną dla sprawy ma kwestia istnienia następcy dawnego przedsiębiorstwa państwowego, które w imieniu Skarbu Państwa wnioskowało o wywłaszczenie, podczas gdy podmiot ten działał wówczas jedynie jako statio fisci Skarbu Państwa;

2) rażące naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., poprzez:

– sformułowanie uzasadnienia w sposób niezgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., tj. oparcie się w nim na arbitralnych stwierdzeniach i niczym niepopartych ocenach co do stanu faktycznego sprawy;

– zaniechanie realizacji w uzasadnieniu zasady wyjaśniania, i sformułowanie go w sposób podważający zasadę zaufania do organów administracji publicznej, podczas gdy tak sformułowane uzasadnienie wskazuje wyraźnie, iż podstawowe okoliczności sprawy nie zostały zbadane, a tym samym decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej;

– niedostrzeżenie licznych naruszeń, jakich dopuścił się Starosta [...] przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej;

– brak odniesienia się przez Wojewodę do zarzutów odwołania;

3) naruszenie art. 115 ust. 1 u.g.n. poprzez pominięcie, jakie podmioty mogą być wnioskodawcami wywłaszczenia, a także pominięcie podstawowej okoliczności, iż postępowanie wywłaszczeniowe nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa toczy się z urzędu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania postępowania wywłaszczeniowego w niniejszej sprawie za bezprzedmiotowe;

4) naruszenie art. 113 ust. 3 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że przepis ten nie znajduje zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, mimo iż warunkiem jego zastosowania jest możliwość wykorzystania częściowo wywłaszczonej nieruchomości na dotychczasowe cele, co w świetle treści wpisów w księdze wieczystej nr [...] jest w pełni uzasadnione.

W uzasadnieniu zauważono, iż zaskarżona decyzja ta w zasadzie nie zawiera realnego uzasadnienia. Jej uzasadnienie nie spełnia elementarnych wymogów, w szczególności nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania Wojewody. Uniemożliwia to stronie zapoznanie się z przesłankami jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie. Organ nie wyjaśnił na jakich przesłankach oparł twierdzenie, ze postępowanie winno zostać umorzone. Wojewoda pominął też w ogromnej większości liczne i obszernie uzasadnione zarzuty odwołania. Organ II instancji naruszył również zasadę przekonywania, uchylił się bowiem od wytłumaczenia Skarżącemu powodów wydanego rozstrzygnięcia.

Organ te nie wyjaśnił też dlaczego "nie widzi" możliwości wystąpienia z wnioskiem wywłaszczeniowym, w sprawie funkcjonuje zarówno pierwotny wniosek wywłaszczeniowy, jak i, co stanowi kolejną okoliczność pominiętą przez organ odwoławczy, wniosek złożony przez samego Skarżącego M. B., w trybie art. 113 ust. 3 u.g.n. Dobitnym brakiem w postępowaniu dowodowym jest także powierzchowna, niepełna i nieuwzględniająca wszystkich dowodów w sprawie ocena, jakiej dokonał organ odwoławczy co do przysługiwania Miastu [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Zauważono też, iż w dziale III księgi wieczystej KW nr [...] widnieje ostrzeżenie o niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym odnośnie działki nr [...]. Organ I instancji pominął - czego organ II instancji także z nieznanych przyczyn nie dostrzegł - że wobec braku decyzji wywłaszczeniowej, a także wobec unieważnienia decyzji komunalizacyjnej w [...], która była podstawą wpisania w księdze wieczystej (błędnie) prawa własności na rzecz Miasta [...], jedynym właścicielem udziału [...] w nieruchomości jest obecnie Skarżący M. B..

Skarżący zakwestionował także ustalenia dotyczące następstwa prawnego po wnioskodawcy wywłaszczenia tj. Fabryki. Zaznaczył, że inne organy badające sprawę nie miały dotychczas wątpliwości, że rzeczywistym wnioskodawcą w niniejszej sprawie wywłaszczeniowej był Skarb Państwa. Wniosek wywłaszczeniowy złożyło przedsiębiorstwo państwowe, które w ówczesnych realiach prawnych nie działało samodzielnie, a mogło występować jedynie jako statio fisci Skarbu Państwa. Wnioskodawcą wywłaszczenia był bowiem Skarb Państwa, albowiem przedsiębiorstwo państwowe w czasie składania wniosku wywłaszczeniowego nie posiadało odrębnej od Skarbu Państwa osobowości prawnej.

Kierowanie przez organ I instancji zapytania co do podtrzymywania wniosku wywłaszczeniowego do [...] Spółka Akcyjna w likwidacji ( co miało miejsce w toku postępowania) należy uznać za działanie całkowicie bezzasadne i pozbawione podstawy prawnej. Wywłaszczenie może bowiem nastąpić na rzecz Skarbu Państwa, albo jednostki samorządu terytorialnego. W pierwszym przypadku może zatem nastąpić z urzędu, i kierowanie przez organ wywłaszczeniowy jakichkolwiek formalnych zapytań, które miałyby prowadzić do kontynuowania bądź (w razie braku wniosku) umorzenia postępowania wywłaszczeniowego jest bezprzedmiotowe.

Zauważono, że jednym z podstawowych zadań własnych gminy jest, w myśl ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, a także ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty gminnej, stąd wywłaszczenie w okolicznościach niniejszej sprawy mogłoby nastąpić nie tylko na rzecz Skarbu Państwa, ale też na rzecz Miasta [...]. Konieczne było zatem podjęcie odpowiednich kroków prawnych w celu wyjaśnienia przedmiotowej kwestii w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Za rażąco błędne i sprzeczne z wymogami zarówno art. 113 ust. 3 u.g.n. , jak i z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 65 § 1 k.p.a. należy uznać także stanowisko organu I instancji, które zbył również i nie rozważył w ogóle organ II instancji, jakoby rzekomo M. B. nie mógł być wnioskodawcą w sprawie o wywłaszczenie. Wbrew stanowisku organu, art. 113 ust. 3 u.g.n. stanowi wyraźną podstawę do wystąpienia przez Skarżącego z tego rodzaju żądaniem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 22 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I SA/Po 364/23 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 08 listopada 2022 r. nr [...]

W uzasadnieniu Sąd zawważył, że w realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie mają postanowienia art. 233 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przepis ten wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz do jej wejścia w życie niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. W konsekwencji w realiach niniejszej sprawy rozpatrzenie wniosku o wywłaszczenie złożonego 18 marca 1957 r. musi nastąpić w oparciu o przepisy u.g.n. Sąd zauważył, iż w świetle art. 113 ust. 1 i art. 115 ust. 1 u.g.n. w aktualnym stanie prawnym wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie na rzecz Skarbu Państwa bądź też jednostki samorządu terytorialnego.

W ocenie Sądu pierwszorzędne znaczenie dla załatwienia sprawy ma niebudzące wątpliwości ustalenie następcy prawnego Fabryki. W przypadku ustalenia, że jej następcą prawnym jest Skarb Państwa bądź też jednostka samorządu terytorialnego należałoby uznać, że postępowanie toczy się z udziałem podmiotu mogącego być beneficjentem wywłaszczenia. W przypadku ustalenia zaś, że następcą prawnym Fabryki jest podmiot prawa prywatnego konieczne byłoby umorzenie postępowania. Obowiązkiem organu jest skierowanie decyzji kończącej postępowania administracyjne, a więc również decyzji umarzającej postępowanie do wszystkich stron postępowania administracyjnego. Dla wywiązania się z powyższego obowiązku konieczne jest zaś poczynienie niebudzących wątpliwości ustaleń w przedmiocie tego kogo należy uznać za następcę prawnego Fabryki. W ocenie Sądu Wojewoda jak i Starosta wydając swoje rozstrzygnięcia nie wskazali precyzyjnie konkretnych dowodów pozwalających na niebudzące wątpliwości przyjęcie, że "[...]" jest następcą prawną Fabryki. Za dowód w tym zakresie nie może zostać uznany wydruk opisujący zawartość akt Fabryki złożonych w Archiwum Państwowym w [...]. Sąd podzielił zarzut Skarżącego, że stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie następstwa prawnego Fabryki ma w istocie arbitralny charakter. Uchybienie w powyższym zakresie Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w świetle twierdzeń skargi podnoszących, że Fabryka była przedsiębiorstwem państwowym niemającym odrębnego statusu od Państwa, jak i twierdzeń wskazujących na to, że Fabryka nie była nigdy uwidoczniona w księdze wieczystej jako właściciel spornej nieruchomości. Wywłaszczenie, które miało nastąpić na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z 19 kwietnia 1960 r. miało nastąpić na rzecz Skarbu Państwa nie zaś na rzecz Fabryki. Tego rodzaju wskazanie beneficjenta wywłaszczenia przemawia za przyjęciem, że w dacie wydawania wskazanego orzeczenia Fabryka nie miała odrębnej osobowości prawnej od Skarbu Państwa.

Sąd za chybiony uznał natomiast zarzuty skargi wskazujące na naruszenie postanowień art. 113 ust. 3 u.g.n. Wyrażona w tym przepisie norma prawna znajduje zastosowanie w sytuacji wywłaszczenia części nieruchomości. Okoliczność tego rodzaju nie miała w sprawie miejsca z uwagi na orzeczenie w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia oraz uchylenie na wcześniejszym etapie postępowania nieostatecznego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. [...] z 19 kwietnia 1960 r.

Podzielono także stanowisko organu I instancji co do tego, że w sprawie nie mogą znaleźć zastosowania postanowienia art. 122a u.g.n. Podkreślono również, że badanie kwestii własności spornej nieruchomości jest uzasadnione dopiero w sytuacji niebudzącego wątpliwości ustalenia, że brak jest przesłanek podmiotowych niedopuszczalności postępowania w przedmiocie wywłaszczenia. Warunkiem przyjęcia braku tego rodzaju przesłanek jest zaś ustalenie, że postępowanie toczy się z udziałem podmiotu mogącego być w aktualnym stanie prawnym beneficjentem wywłaszczenia.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 grudnia 2025 r. o sygn. akt I OSK 468/24 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że kwestia ustalenia następstwa prawnego po wnioskodawcy wywłaszczenia ma istotne znaczenie. Ewentualna decyzja o umorzeniu postępowania powinna być bowiem skierowana do wszystkich osób będących stronami w sprawie po to, aby mogły one bronić swego interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony poprzez umorzenie postępowania. Sąd Kasacyjny nie podzielił jednak stanowiska Sądu I instancji, że nie zostały przedstawione dowody pozwalające na stwierdzenie, że następcą prawnym Fabryki była [...] S.A. z siedzibą w S.. Nie można przyjmować, że jedynym dowodem na następstwo prawne są dokumenty bądź też przepisy prawa pozwalające na wywiedzenie tego, że następcą prawnym Fabryki była [...] S.A. z siedzibą w S.. Możliwe jest również dokonanie ustaleń w tym zakresie na podstawie domniemania faktycznego. Zdaniem Sądu Kasacyjnego w sytuacji, gdy organ zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jak również w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z art. 80 k.p.a. ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że dana okoliczność została udowodniona (w rozpoznawanej sprawie uznał, że następcą prawnym Fabryki była [...] S.A. z siedzibą w S.), to nie można powołując się na zasadę przekonywania dyskwalifikować takiej oceny wyłącznie z tego powodu, że ta okoliczność została ustalona na podstawie dowodów pośrednich, a nie na podstawie dowodów bezpośrednich. Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy prawidłowo wykazały, że [...] jest następcą prawnym Fabryki. Jednocześnie stwierdził, iż w tym stanie rzeczy odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej jest przedwczesne.

W piśmie procesowym opatrzonym datą 10 marca 2026r, a złożonym w dniu 20 maja 2026 r. pełnomocnik Skarżącego podniósł, iż ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążący jedynie co do oceny, czy organy prawidłowo wskazały następstwo prawne po Fabryce. Dalej strona podtrzymała zarzuty skargi i stanowisko w niej wyrażone. Zaakcentowano nadrzędną rolę art. 21 ust.2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wskazując, iż doszło do faktycznego wywłaszczenia i realizacji celu wywłaszczenia bez zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. Z uwagi na specyfikę przedmiotowej sprawy zasadnym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania wywłaszczeniowego i rozliczenia się z właścicielem nieruchomości tj. Skarżącym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. - zwanej dalej" "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest decyzja Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem Fabryki złożonym 18 marca 1957 r. o wywłaszczenie nieruchomości stanowiącej parcelę nr [...] - a aktualnie oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] z arkusza mapy 41, obrębu [...] zapisanej w KW nr [...]

W sprawie zostało ustalone, iż ostatecznym następcą prawnym podmiotu inicjującego postępowanie wywłaszczeniowe (Fabryki) była [...] S.A (patrz. wyrok NSA z 22 grudnia 2025 r o sygn. akt I OSK 468/24). Ustalono również, że Sąd Rejonowy [...] postanowieniem z 21 grudnia 2021 r., [...] ukończył postępowanie upadłościowe [...] S.A. w likwidacji w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w S.. W tym miejscu odnotować należy, iż wywłaszczenie nieruchomości na podstawie ww. dekretu z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na wniosek złożony przez przedsiębiorstwo państwowe realizujące narodowy plan gospodarczy, następowało na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 2 dekretu z dnia 26 października 1950 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 49, poz. 439 z późn. zm.) przedsiębiorstwa państwowe posiadały osobowość prawną, niemniej nie przysługiwało im prawo własności nieruchomości, które mogły być im jedynie oddawane w użytkowanie lub zarząd przez Państwo ( patrz. Uchwała SN(7z) z 16 października 961 r., I CO 20/61, OSNC 1962, nr 2, poz. 41.)

Z uwagi na zmianę stanu prawnego jaki nastąpił od momentu złożenia wniosku o wywłaszczenie ( który złożono w oparciu o regulacje zawarte w ww. dekrecie z dnia 29 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych) wniosek Fabryki winien zostać rozpoznany aktualnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co wprost wynika z art. 233 tej ustawy i nie budzi sporu w niniejszej sprawie. Przepis ten stanowi, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Jak stanowi art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Co istotne, zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zatem w świetle aktualnie obwiązujących przepisów wywłaszczenie może zostać dokonane jedynie z uwagi na konieczność realizacji celu publicznego. A contrario nie jest dopuszczalne dokonanie wywłaszczenia nieruchomości w celu realizacji innego celu niż "cel publiczny".

Art. 6 u.g.n. określa ( wymienia) cele publiczne w rozumieniu tej ustawy. Przypomnieć należy, iż celem wywłaszczenia określonym we wniosku Fabryki była budowa budynku mieszkalnego dla pracowników tego przedsiębiorstwa. Budownictwo mieszkaniowe nie zostało wymienione w punktach od 1 do 9d artykułu 6 u.g.n. Powołana ustawa przewiduje jednak, iż cel publiczny może zostać określony w odrębnych przepisach – art. 6 pkt 10 u.g.n.

I tak, jedyną ustawą, zgodnie z która budownictwo mieszkaniowe może zostać uznane za cel publiczny jest ustawa o rewitalizacji z 9 października 2015 r. (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 278). Zgodnie z art. 27 tej ustawy budowa lub przebudowa budynków służących rozwojowi społecznego budownictwa czynszowego wykonywana na obszarze Specjalnej Strefy Rewitalizacji (SSR) oraz przewidziana w gminnym programie rewitalizacji w ramach przedsięwzięć rewitalizacyjnych, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 5 lit. a , stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Uchwała rady gminy w sprawie ustanowienia na obszarze rewitalizacji Specjalnej Strefy Rewitalizacji stanowi akt prawa miejscowego ( art. 26 ustawy o rewitalizacji).

Powyższe oznacza, iż cel wywłaszczenia określony we wniosku z 18 marca 1957 r. wskutek zmiany stanu prawnego na przestrzeniu kilkudziesięciu lat, nie stanowi w świetle aktualnie obowiązujących przepisów celu publicznego, co w świetle art. 112 ust. 3 u.g.n. jest przeszkodą do wydania decyzji o wywłaszczeniu. Budownictwo mieszkaniowe nie jest wymienione w art. 6 pkt 1-9d u.g.n. jako cel publiczny, a nieruchomość objęta wnioskiem nie znajduje się w Specjalnej Strefie Rewitalizacji.

Strona skarżąca zauważyła, iż przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( art. 6 i art. 7 ust. 1 pkt 7) oraz ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( art. 4 ust. 1) wskazują zadania gminy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Przepisy te jako normy ogólne określające zadania gminy nie stanowią jednak odrębnych regulacji precyzujących cele publiczne, o których mowa w art. 6 pkt 10 u.g.n. Trzeba podkreślić, iż art. 6 u.n.g. zawiera katalog zamknięty celów publicznych sformułowany dla potrzeb realizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie innych ustaw, więc jeśli w innej ustawie nie ma wprost odesłania do tego katalogu, to nie można stosować go w obszarze regulacji objętej tą ustawą. Poszczególne cele publiczne wyliczone w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco, lecz literalnie, skoro uzasadniają zastosowanie tak doniosłych w skutkach instytucji prawnych u.g.n., jak np. wywłaszczenie. Zawężający charakter wykładni tego katalogu dotyczy także art. 6 pkt 10 u.g.n, który stanowi otwarcie tego katalogu na inne jeszcze cele publiczne, które jednak muszą być określone tym mianem w odrębnych ustawach ( M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 9, 2025, art. 6.) Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu przepisów u.g.n., lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny ( patrz. wyrok NSA z 10 lipca 2025 r. o sygn. akt II OSK 315/23 – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając z jednej strony na uwadze, że określony we wniosku cel wywłaszczenia nie może w świetle aktualnie obowiązujących przepisów stanowić podstawy do przymusowego odjęcia prawa własności nieruchomości ( nie stanowi bowiem celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.) trzeba też zauważyć, iż cel ten został już zrealizowany. Bezspornym jest bowiem, iż na przedmiotowym gruncie posadowiony został budynek mieszkalny wielorodzinny, nad którym faktyczne władztwo wykonuje Miasto [...] (z wyjątkiem lokalu nr [...]).

W tym, miejscu zauważyć należy, iż zgodnie z orzecznictwem oraz poglądami doktryny, w świetle art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie może mieć miejsce wobec przyszłych, niezealizowanych zamierzeń. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Wywłaszczenie może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy określone cele inwestycyjne, na potrzeby których nieruchomość miałaby być wywłaszczona, nie zostały jeszcze zrealizowane, co znalazło odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W sytuacji kiedy został zrealizowany już cel publiczny, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W takim przypadku stosunki pomiędzy stronami kształtują się według zasad określonych w art. 224-231 k.c. Rozpatrywanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego ( por. wyroki: NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r. I OSK 2385/12, NSA z 12 lutego 2019 r. o sygn. akt I OSK 728/17, WSA w Krakowie z II 22 kwietnia 2008 r. o sygn. akt II SA/Kr 163/08 i WSA w Gliwicach z 15 czerwca 2016 r. II SA/Gl 230/16).

Zatem nawet w przypadku przyjęcia, iż cel wywłaszczenia określony we wniosku z 18 marca 1957 r. stanowił cel publiczny ( co jak wskazano wyżej nie jest możliwe) to z uwagi na jego realizację przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego, wydanie decyzji merytorycznej jest bezprzedmiotowe.

Taką interpretację art. 112 ust. 3 u.g.n. potwierdza brzmienie przepisu art. 122a u.g.n., który stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5.

Celem dodanego w 2010 r. do u.g.n. art. 122a było uregulowanie kwestii tzw. faktycznego wywłaszczania tj. sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem (w toku) postępowania wywłaszczeniowego, a zatem gdy odpadła ustawowa przesłanka wydania decyzji o wywłaszczeniu jaką jest niezbędność nieruchomości do realizacji celu publicznego ( por. wyrok NSA 3 grudnia 2019 r. o sygn. I OSK 1748/16). Trzeba jednak zaznaczyć, iż przepis ten zaczął obowiązywać z dniem 27 listopada 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zarówno w doktrynie, jak i w judykaturze nie jest kwestionowane, że z uwagi na treść art. 2 ww. ustawy z dnia 24 września 2010 r., znajduje on zastosowanie wyłącznie do tych postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej. Nie znajdzie on natomiast zastosowania do postępowań wywłaszczeniowych wszczętych przed dniem 27 listopada 2010 r. (zob. M. Wolanin /w/ J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.BECK, str. 882-883; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, uwagi do art. 122a; a także wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., I OSK 1748/16, czy wyrok NSA z 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 1461/21). Sąd też regulacja zawarta w przepisie art. 122a u.g.n. nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 115 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Skarbu Państwa następuje z urzędu, a na rzecz jednostki samorządu terytorialnego - na wniosek jej organu wykonawczego. Wszczęcie postępowania z urzędu może także nastąpić na skutek zawiadomienia złożonego przez podmiot, który zamierza realizować cel publiczny. W rozpoznawanej sprawie podmiot, który zamierzał realizować cel wywłaszczenia ( nie będący celem publicznym) już nie istnieje. W świetle obowiązujących przepisów u.g.n. nie można natomiast "przymusić" organów do wywłaszczenia nieruchomości jeżeli brak jest podmiotu planującego zrealizować ( w przyszłości) na danej nieruchomości celu publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej takie uprawnienia nie przysługują jej na podstawie art. 113 ust. 3 u.g.n. Przepis ten przyznaje dotychczasowemu właścicielowi i użytkownikowi wieczystemu nieruchomości roszczenie o nabycie od niego pozostałej części terenu jego nieruchomości, nieobjętej granicami obszaru poddanego wywłaszczeniu. Roszczenie to ma charakter cywilnoprawny i nie daje podstaw do rozpoznawania żądania właściciela w drodze aktu administracyjnego (por. wyroki NSA z 24 listopada 2008 . o sygn. akt I OSK 1620/07 oraz z 11 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OSK 1253/12).

W ocenie Sądu skoro w dacie orzekania przez Starostę [...] cel wywłaszczenia określony we wniosku z 18 marca 1957 r. nie stanowił na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów celu publicznego, a nadto został już zrealizowany i nie ma innego celu publicznego dla którego przedmiotowa nieruchomość mogłaby być wywłaszczona, to organ prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Zmiana stanu faktycznego (realizacja celu wywłaszczenia), zmiana stanu prawnego (zmiana podstawy prawnej określającej cel wywłaszczenia nieruchomości), brak podmiotu, który wystąpił z wnioskiem wywłaszczeniowym oraz brak podmiotu, który ma wolę zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości inwestycji stanowiącej cel publiczny w rozumieniu art. 6 u.g.n., skutkuje bezprzedmiotowością dalszego postępowania wywłaszczeniowego. Zasadnie zatem organ I instancji umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Dla powyższej oceny dotyczącej przesłanek umorzenia prowadzonego od 1957 r. postępowania wywłaszczeniowego bez znaczenia pozostaje ponoszona przez Skarżącego kwestia praw właścicielskich do przedmiotowej nieruchomości. Na marginesie Sąd chce jednak zauważyć, iż wobec niezakończenia postępowania decyzją wywłaszczeniową oraz częściowego stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody z 19 maja 1993 r. znak [...] ( decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z 12 sierpnia 2008 r.) nie można jednoznacznie stwierdzić, iż właścicielem tej nieruchomości w udziale [...] jest aktualnie Miasto [...]. Na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 341 z późn. zm.) tylko domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis prawa własności na podstawie ustawy księgach wieczystych i hipotece jest wpisem deklaratoryjnym, a nie konstytutywnym, a zatem potwierdza jedynie, a nie kształtuje w tym wypadku prawa własności do danej nieruchomości. Jest to domniemanie iuris tantum i, jako takie, może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r. sygn. akt I OSK 1193/23).

Rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie ma jednak istotnego znaczenia do oceny, iż zaskarżona decyzja, ze wskazanych wyżej przyczyn odpowiada prawu.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jakkolwiek zwięzłe w zakresie odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, zawiera pozostałe elementy wymienione w art. 107 § 3 k.p.a. zarówno w zakresie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego rozstrzygnięcia. Jakkolwiek zgodzić się należy, iż wyrażona w uzasadnieniu tej decyzji ocena, co do przysługującego Miastu [...] prawa własności w udziale [...] przedmiotowej nieruchomości została oparta na błędnych założeniach, niemniej jak wskazano wyżej, nie miało to wpływu na prawidłowość tej decyzji. Należy przypomnieć, iż w przypadku naruszenia przepisów postępowania sąd administracyjny uwzględnia skargę jedynie w sytuacji, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

W konwencji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.