Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę

A. S.A. z siedzibą w P. w dniu [...] marca 2007 roku złożyła do Zarządu Dróg Miejskich w W. wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia wolnostojącego, dwustronnego nośnika reklamowego typu backlight o powierzchni reklamowej 34,22 m² przy Al. [...] w rej. ul. [...] na okres od 4 maja 2007 roku do dnia 2 grudnia 2008 roku.

Zgodnie z art. 10 k.p.a. strona została powiadomiona o toczącym się postępowaniu oraz możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Strona zapoznała się ze zgromadzonymi dowodami w dniu 24 kwietnia 2007 roku.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2007 roku wydaną z upoważnienia Prezydenta [...] W. odmówiono spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi wojewódzkiej) Al. [...] w rej. ul. [...] w celu umieszczenia obiektu reklamowego. Powołując się na dowody wskazane w uzasadnieniu organ stwierdził, że reklama skierowana jest do kierujących pojazdami, zaś pas drogowy Al. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W popołudniowym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2230 pojazdów na godzinę, a w szczycie porannym 2770 pojazdów na godzinę.

Ponadto Komenda [...] Policji chcąc poprawić płynność ruchu drogowego, wystosowała pismo w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości. W piśmie tym zaproponowała podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na Al. [...] do 80 km/godz. W tej sytuacji kierowca będzie potrzebował od 66,1 m do 95,0 m do całkowitego zatrzymania pojazdu.

Zdaniem organu propozycja podniesienia dopuszczalnego limitu prędkości na Al. [...] wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji. Poza tym z dołączonej do akt opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wynika, że należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym na obszarze zabudowanym, jeżeli limit prędkości jest równy bądź większy niż 70 km/h, gdyż stanowi to zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 4,5 m i jest niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.

Przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, że przy wymianie treści reklamowej, bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne Zarząd Dróg Miejskich stwierdził, że kontynuacja zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwa, tymbardziej, że reklamy posadowione w pasie drogowym rozpraszają uwagę kierowców od sytuacji na drodze i mogą być przyczyną kolizji drogowych.

Organ uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa jest w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, aby odstąpić od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 ww. ustawy.

Od decyzji z dnia [...] maja 2007 roku spółka złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie prawa do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pomimo braku zmiany stanu faktycznego, które to działanie zmierza do usunięcia "z dnia na dzień" nawet 99% wszystkich reklam w pasie drogowym należących do skarżącej oraz innych firm,

2. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie w sprawie,

3. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i zastosowanie,

4. art. 43 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych,

5. art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez umożliwienia skarżącej przed wydaniem zaskarżonej decyzji zajęcia stanowiska co do części dowodów i materiałów zebranych przez organ I instancji,

6. art. 109 §1 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie bezpośrednio decyzji pełnomocnikowi skarżącej – adw. G. F.,

7. art. 7, 77, 81 k.p.a. poprzez zebranie i uwzględnienie tylko dowodów niekorzystnych dla skarżącej z pominięciem innych dowodów, poprzez uwzględnienie jako dowodu opinii L. K., która w aktach sprawy znajduje się tylko w kopii niepodpisanej przez autora i niepoświadczonej za zgodność z oryginałem,

8. art. 79 k.p.a. poprzez niezastosowanie,

9. art. 84 k.p.a. poprzez przyjęcie do akt sprawy opinii, która nie została sporządzona przez biegłego powołanego w trybie przewidzianym przez k.p.a.,

10. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołało się na treść art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszanie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów, materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Za takie obiekty należy uznać również obiekty o charakterze reklamowym, bez względu na ich rozmiar i lokalizację.

Wyjątkiem, od zasady przewidzianej w art. 39 ust. 1 jest wystąpienie szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa jest w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W kontekście wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 roku (OSK 1026/04, Lex Nr 171170) bezzasadny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zarządca drogi nie jest obowiązany bowiem udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Konstrukcja przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Ponadto za sprawą wskazania przez opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów z której wynika, że czas tzw. fiksacji powoduje odwrócenie uwagi kierowcy od tego co się dzieje na drodze i wpływa na poziom bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, a także, iż faktem powszechnie znanym jest nadmierne nagromadzenie reklam w pasach drogowych na terenie [...] W. mających na celu zwrócenie uwagi uczestników ruchu drogowego na wyrażone na nich treści, należy przyjąć, że zarządcy drogi próbującemu zapanować nad takimi zjawiskami nie można postawić zarzutu dowolności w swoim działaniu.

Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a. Sam argument o tym, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, albowiem organ nie jest władny ocenić przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. Organowi odwoławczemu wiadome jest z urzędu, że obecnie powszechną praktyką jest odmawianie takiej zgody również innym podmiotom w sytuacji upływu dotychczasowego terminu ważności zezwolenia i występowania o wydanie ponownej zgody na dalsze funkcjonowanie reklamy w konkretnym miejscu względnie w sytuacji występowania o zgodę na umieszczenie zupełnie nowej reklamy. Okoliczność bowiem, że w różnych rejonach miasta funkcjonują różnej wielkości nośniki reklamowe nie oznacza, że nie jest możliwa zmiana stanowiska zarządcy drogi w ocenie zasadności wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Tak też należy traktować decyzję organu pierwszej instancji. Nie można ponadto uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażająca się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć. Tę zasadę, zdaniem Kolegium, należy uznać za podrzędną wobec poprawności i właściwej interpretacji przepisów prawa. Nie ulega wątpliwości, że za takim rozwiązaniem stoi interes społeczny i słuszny interes obywateli. Chronione w ten sposób dobra: życie, zdrowie i mienie mają niewątpliwie wartość o wiele większą niż interes gospodarczy skarżącej.

Na decyzję z dnia [...] lipca 2007 roku A. SA z siedzibą w P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie:

1. art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie oraz art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie,

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe w ramach postępowania odwoławczego, w szczególności przez to, że SKO zaakceptowało uznane przez ZDM za dowody "dokumenty" (np. niepodpisaną opinię L. K., mapę natężenia ruchu kołowego w W.), które nie mogły stanowić w ogóle materiału dowodowego z uwagi na wątpliwości co do ich pochodzenia i wiarygodności,

3. art. 10 k.p.a. poprzez nieumożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami.

Rozpatrując skargę, mając na względzie powyższe kryteria, Sąd uznał ją za niezasadną, albowiem zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca w skardze wskazywała na naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego zastosowanie w sprawie zamiast art. 38 ust. 1 tejże ustawy nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczyła pozwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę skarżącej na kolejny, wskazany we wniosku okres, albowiem poprzednie zezwolenie, wyznaczone ramami czasowymi, wygasło.

W niniejszej sprawie nie mamy więc do czynienia z "przedłużeniem zezwolenia", ale z kolejną oddzielną sprawą o zezwolenie zajęcia pasa drogowego w określonym przedziale czasowym.

Tak więc w niniejszej sprawie zachodziła konieczność badania przesłanki warunkującej wydanie takiego zezwolenia. Ta przesłanka, jak słusznie podkreślił organ, wynika z treści art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i określona jest jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Istnienie owego szczególnego przypadku powinien wykazywać podmiot, który ubiega się o wydanie zezwolenia. Nie może on skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenie, albowiem z faktu jego wydania nie wynikał obowiązek organu w zakresie pozytywnego załatwienia kolejnego wniosku.

Według oceny Sądu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie ma w niniejszej sprawie z powyższych względów zastosowania, z pewnością dotyczy on sytuacji, gdy obiekt budowlany na skutek zmiany granic znalazł się w jego obrębie (patrz wyrok NSA z 1 lutego 2007 roku, sygn. akt I OSK 400/06).

W tym stanie rzeczy organ nie miał obowiązku badać, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. należy stwierdzić, iż zakwestionowana opinia L. K. nie jest opinią Instytutu, gdyż nie została wydana w imieniu tej jednostki przez upoważnioną osobę, wskazaną przez dyrektora tegoż Instytutu.

Według oceny Sądu jest to opinia wydana przez jej autora (w aktach sprawy znajduje się potwierdzenie za zgodność z oryginałem) i należy ją traktować jako dokument prywatny, gdyż przy jej sporządzeniu nie został zachowany tryb z art. 84 k.p.a.

Spór o charakter opinii [...] L. K. i o wiarygodność innych dokumentów o tyle jest nieistotny, że Zarząd Dróg Miejskich w W. jako jednostka wyspecjalizowana władny jest samodzielnie ocenić stopień zagrożenia dla uczestników ruchu, spowodowany posadowieniem reklam w pasie drogowym bez konieczności ubiegania się o statystyki policyjne, ekspertyzy biegłych, oględziny. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym przez organ wyroku z 2 lutego 2005 roku OSK 1026/04.

Oczywistą rzeczą jest, że reklama o znacznych rozmiarach, znajdująca się w pasie drogowym, w ruchliwym punkcie miasta skierowana jest do kierowców i pieszych i odwraca uwagę uczestników ruchu od sytuacji na drodze.

Decyzja wydana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją uznaniową. Podważenie jej mogłoby nastąpić w przypadku wykazania, że jest decyzją dowolną, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, gdyż organ dostatecznie wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia.

Odnośnie naruszenia art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom spółki, jej pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w I instancji, tj. w dniu [...] kwietnia 2007 roku.

Sąd dostrzegł, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania, ale z przyczyn omówionych wyżej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Należy dodać, że istotnie decyzja organu I instancji została doręczona spółce, a nie jej pełnomocnikowi, lecz o tyle nie miało to wpływu na dalszy tok sprawy, że odwołanie od tej decyzji pełnomocnik złożył w terminie.

Z tych wszystkich względów, uznając zarzuty skargi za bezzasadne, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.