Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania M. L., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy T. P. (zwanego dalej "Wójtem") z dnia [...] września 2018 r., [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r., IX/101/2011 przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra (Dz. Urz. Woj. Wlkp Nr 212, poz. 3307). Wszedł on w życie 29 sierpnia 2011 r.

Powyższy plan objął między innymi działkę [...] w T. P., która w dacie uchwalenia planu należała do M. L. i M. L.. Działka ta, bezpośrednio przed wejściem w życie uchwały IX/101/2011, nie była objęta planem miejscowym. Od [...] sierpnia 2011 r. została natomiast przeznaczona w południowej części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową (40 MN/U), a w pozostałej części – pod tereny rolnicze (4 R) (zob. k .117-118 oraz k. 124 akt administracyjnych).

Powyższa działka została nieco po ponad roku od wejścia w życie planu zbyta przez właścicieli na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2012 r., rep. A [...]. Warto odnotować, że w akcie tym została ona opisana właśnie jako posiadająca przeznaczenie 40 MN/U i 4 R (k. 128-140 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, zob. zwłaszcza § 10 pkt 10 lit. a umowy aktu).

Wobec powyższego w lutym 2013 r. Wójt zlecił, a [...] lipca 2013 r. został sporządzony operat szacunkowy mający na celu określenie wartości rynkowej działki [...] dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej (k. 59-88 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Wójt zawiadomił M. L. i M. L. o wszczęciu postępowania z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 293 – uw. Sądu, dalej "u.p.z.p.") (k. 57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Tego samego dnia skierowano do zainteresowanych także zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z nim (k. 56 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Do operatu szacunkowego M. L. wniósł uwagi, stąd przekazano je rzeczoznawcy (k. 49 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Kolejny operat sporządzono [...] października 2013 r. (k. 16-44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., [...] Wójt, działając na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p., orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty dla M. L. i M. L. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w zakresie stanowiącym działkę [...] – w łącznej wysokości [...] zł (k. 5-9 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli zobowiązani (k. 144-146 akt administracyjnych organu pierwszej instancji; uwaga Sądu: od odwołania akta są ponownie odrębnie numerowane).

Odwołanie bardzo długo oczekiwało na rozpoznanie, gdyż nastąpiło to dopiero [...] maja 2018 r. Wówczas to Kolegium decyzją [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia (k. 158-159 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Jako przyczynę rozstrzygnięcia kasacyjnego wskazano upływ czasu, w ramach którego może być wykorzystany operat szacunkowy (art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm. – uw. Sądu, dalej "u.g.n.").

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] ([...]) zawiadomiono pełnomocnika M. L. i M. L. o przystąpieniu do ponownego ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka [...] (k. 160 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Operat szacunkowy został sporządzony [...] czerwca 2018 r. Ustalono, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił o kwotę [...]zł, co pozwala na określenie opłaty planistycznej w kwocie [...]zł (k. 162-201 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. wysłano do pełnomocnika M. L. i M. L. zawiadomienie o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami (k. 202 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Powyższe zawiadomienie ponowiono [...] sierpnia 2018 r. na nowy adres Kancelarii pełnomocnika (k. 205 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] września 2018 r. pełnomocnik M. L. i dotychczas także M. L. poinformował, że ten drugi zmarł, na potwierdzenie czego przedstawiono akt zgonu.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...] ([...]) Wójt, powołując się na art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 i 6 u.p.z.p. orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki [...] na skutek uchwalenia planu miejscowego, przy czym decyzję wydano w stosunku M. L., a określona kwota wyniosła [...] zł.

W motywach decyzji organ wyjaśnił, że wobec śmierci M. L., obciążająca go potencjalnie opłata o charakterze publicznoprawnym nie zalicza się do spadku. Z kolei zarazem należało przyjąć, że M. L. brała udział w zbyciu [...] w prawie własności nieruchomości i tylko jej przypadająca opłata ją obciąża. Dalej organ dokonał obszernego i wnikliwego badania stanu faktycznego i prawnego sprawy. Uwypuklił, że działka [...] do 2003 r. objęta była planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r., XXX/148/92 (Dz. Urz. Woj. Poz. z 1993 r. Nr 1, poz. 5). Wedle jego treści na działce dopuszczono istnienie zabudowy siedliskowej z możliwością uzupełnienia zabudową plombową (107MR) oraz odrębnie przewidziano uprawy polowe.

Mając na uwadze powyższe Wójt wywiódł, że możliwe było zatem zastosowanie (jak uczynił rzeczoznawca) regulacji z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. W myśl tego przepisu, jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po [...] grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez plan uchwalony przed [...] stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się (to jest nie określa się wzrostu wartości nieruchomości względem faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem nowego planu – uw. Sądu). Musi przy tym być spełniony warunek, że wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 (czyli na potrzeby opłaty planistycznej – uw. Sądu), stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego dawnym w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W odwołaniu od decyzji M. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła przy tym naruszenie: art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez zastosowanie do wzrostu wartości całej nieruchomości, w sytuacji gdy tylko jej część zmieniła swoje przeznaczenie; art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – uw. Sądu, dalej "K.p.a.") poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (w szczególności poprzez nieuzasadnione uznanie, iż przesłanka wzrostu wartości nieruchomości została spełniona, w sytuacji braku rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czy wyłącznie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowało wzrostem wartości nieruchomości) oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego (brak wskazania czy wystąpił związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości nieruchomości, brak rozważenia wzajemnych relacji pomiędzy zapisami poprzedniego planu /zabudowa siedliskowa z możliwością zabudowy plombowej/ a zapisami aktualnymi /zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową usługową/). Zdaniem M. L. organ błędnie przyjął także za dowód operat szacunkowy, w sytuacji gdy przy ustalaniu wartości nieruchomości biegły rzeczoznawca przyjął dla porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę siedliskową bez uwzględnienia możliwości uzupełnienia zabudową plombową.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało decyzję Wójta w mocy. Wyjaśniło, że na mocy planu zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r., IX/101/2011 działka [...] należąca niegdyś do M. L. przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową z zabudową usługową a częściowo jako terenu rolniczego. Przed wejściem w życie planu z 2011 r. nie była ona objęta planem, stąd ustalono faktyczny sposób wykorzystania działki jako użytki rolne (na podstawie wypisu z ewidencji gruntów i budynków oraz zdjęć lotniczych). Zarazem Kolegium przypomniało, że dla obszaru działki zbytej przez skarżącą do dnia [...] grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego da Gminy T. P., który przewidywał tam dopuszczenie istniejącej zabudowy siedliskowej z dopuszczalną zabudową plombową.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w sprawie znalazła zastosowanie reguła z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. (przywołana wyżej – uw. Sądu), a to z kolei wymagało, aby ustalić wartość nieruchomości po pierwsze, według jej przeznaczenia w nowym planie miejscowym, po drugie, według przeznaczenia w starym planie miejscowym oraz po trzecie, według faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie luki czasowej pomiędzy obowiązywaniem obu planów.

Odnosząc się do treści operatu szacunkowego Kolegium zweryfikowało go. Zwróciło uwagę, że biegły wartość nieruchomości określał w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej zgodnie z art. 153 u.g.n. oraz § 3 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., uwaga porządkowa Sądu: publikator tego aktu prawnego został przywołany przez Kolegium błędnie, niemniej samą treść przepisów cytowano prawidłowo).

Odnosząc się do okoliczności sprawy i zarzutów odwołania organ odwoławczy zauważył, że rzeczoznawca uwzględnił w swym opracowaniu, iż jedynie części nieruchomości o powierzchni [...] m2 znalazła się na obszarze zabudowy mieszkaniowej. W pozostałej części rzeczoznawca wycenił grunt jako tereny rolnicze - w tym zakresie uchwalenie planu nie wpłynęło na wartość nieruchomości.

Kolegium dokonało też analizy i weryfikacji operatu szacunkowego w zakresie jego warstwy konstrukcyjnej i logicznej oraz nie znalazło podstaw do zakwestionowania jego prawidłowości. Przypomniało też, że mimo wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego M. L. nie skorzystała z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania jego (art. 157 u.g.n.).

Gdy chodzi o zarzut skarżącej dotyczący możliwości zabudowy działki [...] w świetle planu ogólnego obowiązującego do [...] grudnia 2003 r. (co mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia wyceny nieruchomości, względem której wzrost jej wartości jest obliczany – uw. Sądu) Kolegium wyjaśniło, że wedle planu ogólnego na nieruchomości dopuszczalne było jedynie uzupełnienie istniejącej zabudowy siedliskowej poprzez zabudowę plombową, to jest uzupełnienie istniejącej zabudowy. Nieruchomość zabudowana siedliskowo z ograniczoną możliwością uzupełnienia tej zabudowy dotyczyła jedynie niewielkiej części nieruchomości (do [...] m2). Kolegium nie miało wątpliwości, że plan z 2011 r. diametralnie zmienił możliwości zagospodarowania nieruchomości zarówno poszerzając obszar dopuszczalnej zabudowy, jak również poszerzając parametry potencjalnego zagospodarowania działki w porównaniu z ograniczoną funkcjonalnie i obszarowo zabudową siedliskową.

W skardze M. L. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W jej ocenie organy dopuściły się naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie i ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości całej nieruchomości w sytuacji, gdy tylko jej część zmieniła (wskutek uchwalenia planu) swoje przeznaczenie; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. poprzez brak analizy kwestii przedawnienia prawa do wydania decyzji, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (nieuzasadnione uznanie, iż przesłanka wzrostu wartości nieruchomości została spełniona) oraz art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (to jest czy wystąpił związek przyczynowy pomiędzy uchwaleniem planu a wzrostem wartości nieruchomości oraz co do wzajemnych relacji pomiędzy zapisami poprzedniego planu a zapisami aktualnymi).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Odpierając zarzuty M. L. organ podkreślił między innymi, że zweryfikowało opinię rzeczoznawcy i uznało ją za logiczną, zupełną i wiarygodną. Z kolei skarżąca nie skorzystała z prawa do przedstawienia operatu do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlegała decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wobec takiej redakcji wskazanego przepisu, właściwy organ jest zobowiązany do ustalenia opłaty i jej pobrania każdorazowo w przypadku wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia planu miejscowego. Z dalszej części tego przepisu wynika, że wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Sposób ustalania opłaty planistycznej określa przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży, natomiast wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jak przy tym stanowi art. 37 ust. 11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy u.g.n. Należy zatem brać pod uwagę także przepisy wykonawcze, to jest przywołane już wcześniej rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Uwzględniając powyższe podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: (1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego; (2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; (3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; (4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny.

Jak już wskazano na wstępie, jest bezspornym, że uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 17 maja 2011 r., IX/101/2011 przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w miejscowościach Tarnowo Podgórne i Góra, który wszedł w życie 29 sierpnia 2011 r. Plan ten objął działkę [...] w T. P., która w dacie uchwalenia planu należała do M. L. i M. L.. Działka ta, przed wejściem w życie uchwały IX/101/2011, nie była objęta planem miejscowym, a od [...] sierpnia 2011 r. została przeznaczona w południowej części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową (40 MN/U), a w pozostałej części – pod tereny rolnicze (4 R) (zob. k .117-118 oraz k. 124 akt administracyjnych).

Powyższa działka została nieco po ponad roku od wejścia w życie planu zbyta przez właścicieli na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] października 2012 r., rep. A [...]. (k. 128-140 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] Wójt zawiadomił M. L. i M. L. o wszczęciu postępowania z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. (k. 57 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dodać jeszcze należy, że w § 33 planu (IX/101/2011) ustalono stawkę 30 % służącą naliczeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości.

Weryfikując warunki przeprowadzenia postępowania w sprawie opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. należy w pierwszej kolejności ustalić, czy w sprawie został zachowany 5-letni termin do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Dla zachowania tego terminu wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tym zakresie. Przepis art. 37 ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 36 ust 4 u.p.z.p. określa jedynie termin dla wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, nie zawiera natomiast żadnych regulacji odnośnie terminu do wydania decyzji w sprawie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2016 r., II OSK 3161/14, 24 listopada 2016 r., II OSK 2502/15 i 6 grudnia 2012 r., II OSK 1394/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 maja 2018 r., II OSK 2577/17: odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Taka wykładnia art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie: plan obejmujący działkę [...] wszedł w życie, określił jej przeznaczenie, nieruchomość została po nieco ponad roku zbyta, natomiast postępowanie w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości wszczęto w przeciągu 2 lat. Niewątpliwie więc zachowany został 5 letni termin do zgłoszenia przez gminę roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu.

Mając na uwadze powyższe zarzut naruszenia art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p. przedstawiony w kontekście podniesionego – mającego nastąpić w ocenie skarżącej przedawnienia – nie jest zasadny.

Zupełnie nietrafny jest argument, że opłatę zastosowano w stosunku do całej nieruchomości (konkretnie mowa o działce [...]), gdy tymczasem – w ocenie skarżącej – było to błędne, gdyż tylko część działki zmieniła przeznaczenie. Zarzut ten, przedstawiony w kontekście art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jest całkowicie chybiony. Jak wyjaśniło już Kolegium w reakcji na odwołanie, w sprawie jest oczywistym, że fakt tylko częściowego przeznaczenia w planie (IX/101/2011) działki pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z zabudową usługową (40 MN/U) został wzięty pod uwagę w operacie (zob. choćby dane wyjściowe na s. 8 operatu /k. 194 akt administracyjnych organu pierwszej instancji/) i miał wpływ na końcowe obliczenia.

Na marginesie Sąd zaznacza dla porządku, że dostrzega, iż postępowanie toczyło się formalnie w odniesieniu do całej działki [...], a więc i do jej rolniczej części ([...] m2). Nie można było jednak uczynić inaczej, gdyż działka jest podstawową jednostką ewidencyjną gruntów. Najważniejsze jest jednak to, że ustalając wzrost wartości nieruchomości przyjmowano, że tylko [...] m2 przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową z zabudową usługową (40 MN/U) (zob. s. 8, 21 i 23 operatu), i co do tej części wyliczano ilość metrów kwadratowych, których cena rosła. W odniesieniu do części rolnej działki cena się nie zmieniała i wynosiła we wszystkich konfiguracjach – [...] zł za m2.

Wracając do głównego zagadnienia w sprawie, to jest odpowiedzi na pytanie, czy zachodzą usprawiedliwione podstawy, aby twierdzić o zaistnieniu wzrostu wartości nieruchomości, Sąd jeszcze raz podkreśla, że w sprawie jest bezspornym, iż plan z 2011 r. przeznaczył część działki pod mieszkalnictwo i usługi. Przed wejściem w życie planu faktycznie działka wykorzystywana była na cele rolne. Z uwagi jednak na fakt, że do 2003 r. nieruchomość M. L. objęta była wcześniej planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnowo Podgórne zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 8 grudnia 1992 r., XXX/148/92 (Dz. Urz. Woj. Poz. z 1993 r. Nr 1, poz. 5), a wedle jego treści na działce dopuszczono istnienie zabudowy siedliskowej z możliwością uzupełnienia zabudową plombową (107MR), rzeczoznawca fakt ten uwzględnił, co zaakceptował organ. Innymi słowy, wykorzystano regulację zawartą obecnie w art. 87 ust. 3a u.p.z.p. i – wbrew temu co wskazuje M. L. w skardze – opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono właśnie z uwzględnieniem obowiązywania planu ogólnego oraz z uwzględnieniem ukształtowanych wówczas perspektyw inwestycyjnych, jakie niegdyś z niego wynikały. To właśnie dlatego wyjściową wartość działki wyceniono nie na [...] zł (faktyczny sposób wykorzystania), ale na kwotę [...]zł (z uwzględnieniem planu ogólnego z 1992 r.). Przez to pułap cenowy, od którego liczono wzrost wartości do kwoty [...]zł zmienił się znacząco na korzyść skarżącej.

Z tych przyczyn nie można uznać za usprawiedliwione zarzutów naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 1 K.p.a. Organ należycie zweryfikował dlaczego i na jakich zasadach doszło do zwiększenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu IX/101/2011. Co więcej, wziął pod uwagę fakt niegdysiejszego obwiązywania planu ogólnego z 1992 r., a to ostatnie realnie przyczyniło się do przyjęcia końcowego wyniku obliczeń korzystniejszego dla skarżącej.

Niezależnie dodać należy, że w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej, w celu naliczenia odpowiedniej wysokości opłaty, biegły rzeczoznawca sporządza operat szacunkowy, w którym wskazuje stopień wzrostu wartości nieruchomości. Ową kwotę wzrostu wartości nieruchomości należy pomnożyć przez stawkę procentową przyjętą w uchwale o wprowadzeniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Taka została przyjęta w niniejszej sprawie (§ 33 planu z 2011 r.). Zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n. opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego. Jedynym w zasadzie środkiem dowodowym w postępowaniu o ustalenie renty planistycznej jest opinia o wzroście wartości nieruchomości sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Podlega on nie tylko ocenie pod względem formalnym, ale również pod względem materialnym – uwzględnienia wartości przyjętych w u.g.n. i przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2011 r., I OSK 1510/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. To bowiem na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, także obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej w toku postępowania opinii, gdyż to one, a nie rzeczoznawca, w sposób władczy kształtują stosunek administracyjnoprawny, a więc ustalają prawa i obowiązki stron.

Organ administracji publicznej ma zatem nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać sporządzony w toku postępowania administracyjnego operat pod względem jego zgodności ze stosownymi przepisami, jak i ocenić jego kompletność, logiczność i zupełność, jak i aktualność. Granice badania operatu zakreślają jedynie wiadomości specjalne, którymi dysponuje biegły. W tym bowiem zakresie organy nie są władne ingerować w wybory rzeczoznawcy. Czym innym jest bowiem ocena specjalistyczna operatu, sporządzona przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 § 1 u.g.n. a czym innym ocena procesowa, a więc ocena wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo dokonały oceny przedłożonego operatu i odniosły się do wszystkich zgłaszanych przez skarżącą zarzutów.

Należy wyjaśnić, że operat biegłego D. K. (posiadającego wymagane uprawnienia) z dnia [...] czerwca 2018 r. został wykorzystany na potrzeby decyzji pierwszej instancji z dnia [...] września 2018 r. oraz decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2019 r. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. W dacie rozpoznawania odwołania przez Kolegium operat był więc aktualny.

Jak wyżej wskazano procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku). Operat w niniejszej sprawie takich wadliwości nie zawierał. Do takich wniosków doszedł także Sąd bezpośrednio, po badaniu opracowania rzeczoznawcy D. K..

W tym miejscu należy zaznaczyć, że w żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w warstwie specjalistycznej, np. w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności fachowe, wymagające stosownej wiedzy pozaprawnej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej.

W niniejszej sprawie organ nie znalazł powodów, dla których opinię rzeczoznawcy należałoby w jakimkolwiek zakresie podważyć czy zakwestionować. Z kolei M. L. także nie skorzystała z prawa określonego w art. 157 u.g.n.

Podsumowując, Sąd – po weryfikacji przesłanek formalnych i materialnych postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę [...] – nie znalazł żadnych powodów, aby rozstrzygnięcia organów zakwestionować. Z kolei sama skarżąca, choć podważa ustalenia dotyczące sposobu obliczania wartości nieruchomości, nie zakwestionowała operatu w przepisanym trybie.

Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).