Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. nr [...].

W dniu 20 lutego 2020 r. Prezydent Miasta D., na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1201), wystawił tytuł wykonawczy skierowany do H.M. (dalej skarżąca), wzywając do wykonania obowiązku nałożonego własną decyzją z dnia [...] r., tj. w stosunku do północnej części nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym gruntu 1 k.m. [...] położonej przy ulicy [...] w D. obręb [...], dla której w rejestrze gruntów ustalono rodzaj użytkowania RIVB, RV, S-RIVB w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wymienionej części nieruchomości, poprzez doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego miasta D. dla terenów położnych w L., tj. odstąpienie od działań sprzecznych z dotychczasowym przeznaczeniem terenu, polegających na parkowaniu na przedmiotowym terenie samochodów ciężarowych oraz sprzętu budowlanego, wraz z jednoczesnym przywróceniem rolniczego charakteru terenu. W tytule zawarto informację, że dnia 1 sierpnia 2019 r. doręczono stronie upomnienie oraz stwierdzono, że złożono wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia.

Następnie, dnia 20 lutego 2020 r., przywołując w podstawie prawnej art. 119 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Prezydent Miasta D. wydał postanowienie nr [...], którym nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 10 000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia, jednocześnie wzywając do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]r. nr [...] określonego w tytule egzekucyjnym z dnia 20 lutego 2020 r.- w terminie do 30 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ w pierwszej kolejności odwołał się do decyzji z dnia [...] r. nakładającej na skarżącą egzekwowany obowiązek podkreślając, że wskutek odwołania od tej decyzji rozpatrujące sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało ją w mocy, wskutek czego decyzja jest ostateczna.

Następnie organ przyznał, że w wyniku oględzin terenowych przeprowadzonych w dniu [...] r. przez pracowników Wydziału Urbanistyki i Architektury (o przeprowadzeniu których zawiadomiono stronę pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r.) na przedmiotowej działce nie stwierdzono postoju sprzętu budowalnego ani ciężarówek. Natomiast w trakcie niezapowiedzianej kontroli Straży Miejskiej, która odbyła się w dniu 28 maja 2019 r. potwierdzono obecność "dużej ilości pojazdów ciężarowych", a fakt ten udokumentowano fotograficznie. W związku z prowadzeniem działalności na dwóch sąsiadujących ze sobą działkach tj. na dz. 2 oraz dz. 1 k.m. [...], a także ze względu na zakres dołączonej dokumentacji fotograficznej organ stwierdził, że nie jest możliwe jednoznaczne określenie, że pojazdy ciężarowe zostały zaparkowane bezpośrednio na działce nr 1. Jednakże ze względu na parametry nieruchomości oraz charakter jej użytkowania (część działki stanowi dojazd do obszaru prowadzonej działalności), w ocenie organu, obowiązek nałożony decyzją z dnia [...]r. nie został wykonany.

Dalej organ wyjaśnił, że w związku z poczynionymi ustaleniami, wystosował pismem z dnia 29 lipca 2019 r. do skarżącej upomnienie nr [...], wzywając do wykonania obowiązków nałożonych wymienioną powyżej decyzją do dnia 30 sierpnia 2019 r..

W celu sprawdzenia wykonania powyższego obowiązku, pismem z dnia 25 października 2019 r. powiadomiono skarżącą o kolejnej kontroli zaplanowanej na dzień 21 listopada 2019 r. W trakcie oględzin na działce ponownie nie stwierdzono postoju sprzętu budowlanego ani samochodów ciężarowych, natomiast 3 kolejne niezapowiedziane kontrole Straży Miejskiej (z 24 października, 3 grudnia oraz 17 grudnia 2019 r.) udokumentowane fotograficznie, wykazały, że na dz. 1 oraz dz. 2 k.m. [...] zaparkowana jest duża ilość samochodów ciężarowych, ciągników samochodowych z naczepami oraz sprzęt budowalny.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził brak wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...]r., gdyż zgodnie z Polską Klasyfikacją Wyrobów i Usług samochody ciężarowe oraz sprzęt budowlany, których parkowanie stwierdzono na dz. 1 oraz dz. 2 k.m. [...] nie kwalifikują się do ogólnie pojętego zagadnienia jakim są "Maszyny dla rolnictwa i leśnictwa do uprawniania gleby", zaś przedmiotowemu terenowi nie przywrócono rolniczego charakteru.

Celem zapewnienia efektywności prowadzonego postępowania egzekucyjnego biorąc pod uwagę zasadę celowości, określoną w art. 7 § 2 ustawy, organ uznał za zasadne nałożenie grzywny w wysokości 10.000zł. Powodem nałożenia grzywny w takiej wysokości było niewykonanie obowiązku przywrócenia terenu do poprzedniego sposobu zagospodarowania (art. 121 ustawy). W ocenie organu nałożenie grzywny w takiej wysokości winno wywrzeć skutek w postaci wykonania nałożonego obowiązku.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła zażalenie, w którym zarzuciła, że grzywnę wymierzono na podstawie fotografii, których znaczenie dowodowe kwestionuje, gdyż nie pozwalają one ustalić na czyjej działce znajdują się samochody oraz czy został przywrócony rolniczy charakter terenu.

Dodatkowo skarżąca podkreśliła, że organ pierwszej instancji zupełnie pominął ustalenia pracowników Urzędu Miejskiego w Dąbrowie G., którzy nie stwierdzili postoju na działce sprzętu budowlanego ani samochodów ciężarowych.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, to wierzyciel zgodnie z dyspozycją art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywnę w celu przymuszenia przewiduje art. 119 cytowanej ustawy. Stosownie do art. 121 § 1 ustawy może być ona nakładana kilkukrotnie w tej samej kwocie lub wyższej.

Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji słusznie nałożył przedmiotową grzywnę, a jej wysokość ustalił stosownie do przepisów ustawy. Jednocześnie wskazało na treść art. 125, zgodnie z którym w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, zgodnie zaś z art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości.

Kolegium wskazało, że okoliczności podniesione w zażaleniu pozostają bez znaczenia dla nałożenia grzywny w celu przymuszenia, lecz mogą mieć znaczenie przy rozpoznaniu zarzutów.

Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, H.M., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymującemu w mocy postanowienie Prezydenta Miasta D.naruszenie:

- art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem strony skarżącej i dokonanie jednostronnych ustaleń faktycznych niezgodnych z rzeczywistym stanem,

- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjne, poprzez brak wskazania przyczyn uznania, że przeprowadzone kontrole nie potwierdzały wykonania decyzji. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ pierwszej instancji oparł się na ustaleniach Straży Miejskiej oraz wykonanych przez nią fotografiach, a skarżąca nie została poinformowana o przeprowadzanych czynnościach przez co nie zapewniono jej uczestnictwa w każdym stadium postępowania.

Jednocześnie strona skarżąca zwróciła uwagę, że decyzja z [...]r. dotyczyła dwóch działek: nr 2 - należącej do M. i A.M. i nr 1 - należącej do J. i H.M. Między tymi działkami nie ma żadnej widocznej granicy- tworzą jedno podwórko gospodarskie. Nie jest zatem łatwo ustalić i określić, gdzie przebiega granica nieruchomości, a tym samym dokładnie ustalić czy na konkretnej działce stoją samochody ciężarowe. Zdawał sobie z tego sprawę organ prowadzący postepowanie, uznając mimo to, że skoro samochody ciężarowe stoją na fragmencie działki, to całe podwórko (złożone z dwóch działek dwóch rożnych właścicieli) wykorzystywane jest wbrew decyzji z [...] r. Takiego postępowania organu nie można jednak pogodzić z zasadą prawdy obiektywnej i zasadą oficjalności postępowania dowodowego.

O konieczności odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego sądy administracyjne wypowiadały się wielokrotnie, podkreślając, iż jest to istotne dla zapewnienia gwarancji procesowych ochrony praw jednostki w postępowaniu egzekucyjnym.

W ocenie skarżącej naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjne polega na braku jakiegokolwiek odniesienia się organu pierwszej instancji do zarzutów oraz twierdzeń dłużnika zawartych w zażaleniu. Ponadto skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do przeprowadzonych przez siebie kontroli (9 maja 2019 r. oraz 21 listopada 2019 r.), podczas których stwierdzono na działce brak samochodów ciężarowych i sprzętu budowlanego i nie określił dlaczego ustalenia czynione podczas tych kontroli nie wskazują na wykonanie decyzji z dnia [...]r.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, powtarzając motywy prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie do końca z przyczyn podanych w skardze.

Zgodnie z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. W myśl powyższej regulacji zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była kwestia zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Instytucję grzywny w celu przymuszenia regulują przepisy rozdziału 2 działu III ustawy z dnia 17 czerwca 1066 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1201), dotyczące egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Normujący kwestie nakładania grzywny art. 122 § 1 wskazuje, iż organ egzekucyjny, który nakłada grzywnę, doręcza zobowiązanemu postanowienie o nałożeniu grzywny i odpis tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z art. 27 ustawy, po uprzednim bezskutecznym upomnieniu.

W tym miejscu należy podnieść , że zgodnie z art. 133 § 1 cytowanej ustawy sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy w rozumieniu tego przepisu są przedstawione sądowi przez organ akta postępowania administracyjnego jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postepowania przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 września 2019r. sygn. akt I OSK 2623/17 dostępny w bazie orzeczeń CBOSA). Orzekanie przez sąd administracyjny możliwe jest tylko na podstawie całości akt sprawy. Oznacza to, że orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego powinno być podjęte nie tylko w oparciu o analizę uzasadnienia zaskarżonego aktu, treści skargi i wyjaśnień stron, ale na podstawie całego materiału faktycznego i dowodowego zgromadzonego przez organy administracji obu instancji w toku postępowania. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, przeprowadzenia wnikliwej kontroli i oceny wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć pod względem ich legalności, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W przypadku gdy sąd nie dysponuje całością akt administracyjnych, nie może zapoznać się z całokształtem sprawy, a tym samym nie może prawidłowo i wszechstronnie ocenić kontrolowanych w postępowaniu sądowym rozstrzygnięć administracji publicznej. Z tego względu, jeżeli akta nadesłane przez organ są niepełne, to obowiązkiem sądu jest podjęcie czynności zmierzających do należytego skompletowania dokumentów stanowiących podstawę orzekania w sprawie.

Przenosząc powyższe uwagi na kanwę niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w toku badania akt administracyjnych sprawy Sąd dostrzegł braki, które usiłował uzupełnić wzywając organ drugiej instancji (pismem z dnia 3 listopada i 13 listopada 2020 r.) do nadesłania brakującej decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. będącej podstawą prawną egzekwowanego obowiązku oraz upomnienia wystosowanego do stron tego postępowania (zgodnie z art. 15 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Pismem z dnia 12 listopada 2020 r. nadesłano kopię upomnienia wraz z dowodem doręczenia, nie została natomiast przesłana wymieniona powyżej decyzja. Analiza dostępnych akt sprawy wykazała też braki w postaci protokołów z zapowiedzianych oględzin nieruchomości (w dniu 9 maja 2019 r. i 21 listopada 2019 r.), o których mowa w postanowieniu organu pierwszej instancji, a także wymienianej tam dokumentacji zdjęciowej z niezapowiedzianych kontroli i oględzin dokonanych przez Straż Miejską (w dniach 24 października, 3 i 17 grudnia 2019 r.). Tylko z uzasadnień postanowień organów obu instancji wynika, że na przedmiotowej nieruchomości zostały dwa razy przeprowadzone zapowiedziane przez Wydział Urbanistyki i Architektury oględziny oraz cztery niezapowiedziane kontrole Straży Miejskiej, gdyż przesłane do Sądu akta administracyjne nie zawierają, jak stwierdzono powyżej, protokołów z tych oględzin i kontroli ani dokumentacji fotograficznej, z której wynikałoby, że na nieruchomości w dalszym ciągu stoją zaparkowane pojazdy ciężarowe, ciągniki samochodowe z naczepami różnego typu oraz sprzęt budowlany.

Powyższe uniemożliwia stwierdzenie rzeczywistego stanu nieruchomości i w konsekwencji ustalenie czy egzekwowany obowiązek został przez zobowiązaną wykonany czy też nie, a brak w aktach decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nie pozwala na dokładne ustalenie treści i zakresu tego obowiązku.

Wymaga podkreślenia, że Sąd na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ nie może przeprowadzić właściwej i rzetelnej oceny zakwestionowanych w sprawie postanowień, będących przedmiotem skargi. Tylko pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. W konsekwencji brak pełnego materiału dowodowego ( w tym wymienionych powyżej dokumentów) uniemożliwia Sądowi nie tylko kontrolę zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia, ale również uniemożliwia zbadanie zasadności zarzutów skargi.

Obowiązkiem organu jest przekazanie Sądowi wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych akt administracyjnych, rolą Sądu nie jest bowiem poszukiwanie akt w celu ich skompletowania, ani prowadzenie własnego postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie dostępne akta administracyjne sprawy nie pozwalają ustalić pełnego stanu faktycznego, a w konsekwencji nie jest możliwa ocena zaskarżonych postanowień pod względem merytorycznym.

To na organie ciąży obowiązek przedłożenia wraz ze skargą kompletnych akt administracyjnych sprawy, zawierających wszystkie dowody i dokumenty, które stały się podstawą wydanego przez niego aktu, które pozwolą Sądowi dokonującemu kontroli na pełną ocenę jego zgodności z prawem.

Wykazane powyżej nieprawidłowości postępowania, zakończonego zaskarżonymi postanowieniami, obligowały Sąd do ich wyeliminowania z porządku prawnego.

Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art. 120 tej ustawy w trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wskazania, co do dalszego postępowania, które organ winien uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, wynikają z poczynionych wyżej rozważań. W szczególności niezbędne będzie zgromadzenie przez organ całości akt sprawy (protokołów oględzin i kontroli, całej dokumentacji fotograficznej). Przede wszystkim organ powinien dysponować decyzją będącą podstawą egzekwowanego obowiązku - tj. decyzją organu pierwszej instancji z [...]r. i zgodnie z jej treścią kontrolować jej wykonanie. Należy też podkreślić, że zasadny jest zarzut skarżącej, że organ nie ustalił dokładnie, która z działek czy też obie działki były zajęte w niedozwolony sposób. Skoro postępowanie dotyczy dwóch odrębnych działek, należących do różnych właścicieli, to prowadząc postępowanie w zakresie kontroli wykonania obowiązku przywrócenia jej do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ winien dokładnie określać jakiego terenu (której działki) dotyczy.

Mając powyższe na uwadze, rozstrzygnięcia obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.