Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska – Filipowicz Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 66/08 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od P. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 66/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzająca ja decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] września 2007 r. odmawiające P. K. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1974 r.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1974 r. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja ostateczna, a stosowanie do art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.

P. K. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że art. 63 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy odnosi się do innego stanu faktycznego niż ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem wnioskodawcy Sąd w sprawie powinien zastosować przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, gdyż gospodarstwo zostało przekazane spadkobiercom właściciela, zatem nie stanowiło ono własności państwa.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2007 r. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż gospodarstwo nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Zdaniem Kolegium w sprawie ma zastosowanie przepis art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw, wobec czego wniosek skarżącego był niedopuszczalny.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł P. K., domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu błędną interpretację przepisów prawa materialnego, poprzez pominięcie faktu, iż przedmiotowy akt własności ziemi został wydany w wyniku postępowania wszczętego na wniosek sfałszowany przez siostrę skarżącego. Ponadto wskazano, że skarżący został pozbawiony prawa udziału w postępowaniu w sprawie nadania własności nieruchomości jego matce.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że w toku postępowania sądowego skontrolował dwie zasadnicze kwestie: czy w obowiązującym stanie prawnym możliwe jest wzruszenie w trybie administracyjnym ostatecznej decyzji – aktu własności ziemi oraz w jaki sposób powinno być zakończone postępowanie administracyjne.

W odniesieniu do pierwszej kwestii, Sąd stwierdził, że słusznie organ odwoławczy uznał, iż stosownie do treści art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw niemożliwe jest wzruszenie przedmiotowego aktu własności ziemi.

W odniesieniu do drugiej z rozważanych kwestii, Sąd I instancji stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie naruszyło przepisy postępowania. Zdaniem Sądu przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone zgodnie z art. 63 ust. 3 powołanej ustawy. Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, gdyż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku przez P. K.

Od powyższego wyroku złożyło skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 K.p.a. w związku z art. 62 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w sprawie należało wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania nieważnościowego, podczas gdy organ właściwy w sprawie nieważności w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić, czy postępowanie to może być skuteczne wszczęte, a w przypadku negatywnej oceny w tym zakresie jest zobligowany wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano też, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma zastosowania art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw, gdyż przepis ten odnosi się jedynie do już toczących się postępowań administracyjnych. Kolegium wskazało, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania, gdyż, zgodnie z art. 157 § 3 K.p.a., wszczęcie takiego postępowania wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu. Zdaniem organu odwoławczego norma art. 63 ust. 3 cytowanej ustawy odnosi się jedynie do postępowań toczących się w chwili wejścia w życie tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego.

Ponieważ w niniejszej sprawie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, postępowanie kasacyjne ograniczać się będzie wyłącznie do zbadania zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Sprowadzają się one w zasadzie do naruszenia przepisów prawa procesowego, konkretnie art. 157 § 3 K.p.a. w związku z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...).

Zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za usprawiedliwione.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest sposób załatwienia złożonego przez P. K. wniosku o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] marca 1974 r. wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych.

Uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie, Sąd I instancji nie podzielił stanowiska tego organu, iż z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (...) należało, na zasadzie art. 157 § 3 K.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Według Sądu, postępowanie wszczęte wnioskiem P. K. winno zostać zakończone wydaniem orzeczenia przewidzianego w ustępie 3 art. 63 cyt. ustawy, tj. umorzeniem postępowania.

Nie sposób zgodzić się z przedstawionym wyżej poglądem.

W dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 63 cyt. ustawy "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji (ust. 2). Postępowanie administracyjne toczące się w powyższych sprawach podlega umorzeniu (ust. 3)". Przytoczony wyżej przepis zlikwidował jedynie możliwość weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, ostatecznych decyzji administracyjnych, dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych, w trybie ustawy z dnia 19 października 1971 r. Oznacza to, że od dnia wejścia w życie tego przepisu, tj. od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji państwowej nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Za niedopuszczalne w związku z tym, uznać należy składane przez zainteresowane osoby wnioski, dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji czy też uchylenia lub zmiany decyzji. Złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie, która nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego uzasadnia odmowę wszczęcia tego postępowania.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w przeciwieństwie do trybu zwykłego, gdzie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują odmowy wszczęcia postępowania, w trybach nadzwyczajnych forma odmowy wszczęcia postępowania została przewidziana (art. 149 § 3, art. 157 § 3 K.p.a.).

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podstawę prawną wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania stanowi art. 157 § 3 K.p.a. Treść tego przepisu obliguje organy administracji do uprzedniej kontroli złożonego o stwierdzenie nieważności decyzji wniosku pod kątem spełnienia formalnoprawnych przesłanek warunkujących dopuszczalność tego rodzaju postępowania.

Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie, że względu na treść ust. 2 art. 63 cyt. ustawy, badanie we wskazanych w tym przepisie trybach, legalności decyzji uwłaszczeniowych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 19 października 1971 r., zostało wykluczone. W takiej sytuacji złożony przez P. K. wniosek należało uznać za niedopuszczalny i na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. – odmówić wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji. Zawartą w ustępie 3 art. 63 cyt. ustawy regulację odnieść natomiast należy do sytuacji, gdy tego rodzaju postępowanie jest już w toku.

Przywołane w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na poparcie zajętego stanowiska wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostały w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Jedynie wyrok z dnia 24 listopada 1998 r. (II SA 1441/98) wydany został w podobnym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, z przytoczonych wyżej powodów nie podziela wyrażonego w tym wyroku poglądu, że postępowanie administracyjne zmierzające do wzruszenia aktu własności ziemi, wydanego na podstawie ustawy z dnia 26 lutego 1971 r. każdorazowo winno być umorzone z uwagi na dyspozycję ust. 3 art. 63 cyt. ustawy. Ograniczenie się wyłącznie do wskazania treści ustępu 3 art. 63 i brak jakichkolwiek rozważań w tym względzie czyni niemożliwym odniesienie się do zaprezentowanego stanowiska.

Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 cyt. ustawy.