II SA/Sz 805/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-11-19	
Data wpływu	2014-08-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Arkadiusz Windak /przewodniczący/
Barbara Gebel /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	I OSK 293/15	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269;  art. 1; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198;  art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a,  art. 3 ust. 1,  art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 151,  art. 250,; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego W. H. kwotę [...] ([...]) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] R.S., powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego o przesłanie mu sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych w latach 2005-2014, będących w okręgu podległym Prezesowi Sądu. Prezes Sądu Okręgowego uznając, że żądana informacja jest informacją o charakterze przetworzonym, zgodnie z art.14 ust.2 ustawy o dostępie do informacji, pismem z dnia [...], wezwał R.S. do wskazania, w terminie 14 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego. W odpowiedzi na ww. wezwanie R.S. wskazał, że w jego ocenie, informacja o którą wniósł nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] Prezes Sądu Okręgowego, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 oraz art.5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił R.S. udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Prezesa Sądu Okręgowego, wniosek R.S. dotyczy informacji, które wyczerpują znamiona informacji przetworzonej. Już samo wyselekcjonowanie w jednym dużym zbiorze zawierającym sprawozdania z wizytacji i lustracji, zarówno zakładów karnych jak i aresztów śledczych sprawozdań dotyczących tylko wizytacji, jest czynnością czasochłonną. Jak wcześniej wskazał w piśmie z dnia [...] protokoły wizytacji, będące obszernymi dokumentami zawierają dane osobowe podlegające ochronie. Dane te dotyczą osób, które podlegały kontroli i osób przebywających w zakładach karnych. Udostępnienie protokołów mogłoby nastąpić jedynie po usunięciu tych danych, bowiem zgodnie z ustawą z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych zabrania się przetwarzania danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym.

Wyszukanie sprawozdań, w tym także w archiwum, a następnie dokonanie ich szczegółowej i wnikliwej anonimizacji, powoduje konieczność zaangażowania pracowników sądu do dokonania czynności, które prowadzić miałyby do udostępnienia informacji, i które, w ocenie Prezesa, powodują uznanie, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną.

R.S. nie wykazał natomiast szczególnego interesu publicznego uzasadniającego wytworzenie informacji publicznej przetworzonej i istnienia takiego interesu nie dopatrzył się również Prezes Sądu Okręgowego.

R.S. odwołał się od opisanej wyżej decyzji do Prezesa Sądu Apelacyjnego wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzucił obrazę art. 3 ust.1 pkt 1, art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust.1-3 Konstytucji rzeczypospolitej Polskiej. Jego zdaniem żądana informacja nie jest informacją przetworzoną.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Prezes Sądu Apelacyjnego, działając na podstawie art. 3 ust.1 pkt 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Sądu Okręgowego.

Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Prezes Sądu Apelacyjnego stwierdził, że wniosek R.S. dotyczy informacji, które wyczerpują znamiona informacji przetworzonej.

Odwołując się do bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego podał, że takie czynności jak selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, czy anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstawy do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonej. W wyniku stosowania takich czynności organu nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą w zasadzie zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa w uzyskaniu informacji publicznej.

Następnie Prezes Sądu Apelacyjnego zauważył, że jednak w sytuacjach wyjątkowych, dopuszczono odstępstwo od tak rygorystycznego pojmowania definicji informacji przetworzonej. Wskazuje się bowiem, że jeżeli utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, który negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a w szczególności, gdy wymaga to analizowania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca, to jest to informacji przetworzona (wyrok NSA sygn. akt I OSK 977/11).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Prezes Sądu Apelacyjnego uznał, że żądana przez R.S. informacja jest informacją przetworzoną. Zdaniem Prezesa, oczywistym jest, że dla udzielenia żądanej informacji, obejmującej sprawozdania za prawie 10 lat, w ilości około 10 protokołów rocznie, niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników i to na dłuższy okres, celem wyszukania spraw w archiwum i sporządzenia ich kopii, a następnie dokonania szczegółowej i wnikliwej anonimizacji. Podkreślenia, zdaniem Prezesa, wymaga, iż czynność usunięcia danych osobowych podlegających ochronie wykonywana jest ręcznie i wymaga bardzo uważnego przeczytania, nieraz wielostronicowych dokumentów, a następnie usunięcia danych podlegających anonimizacji. Dane te dotyczą osób, które podlegały kontroli i osób przebywających w zakładach karnych. Wszystkie te czynności wymagają zatem bardzo dużego nakładu pracy i przy obecnej obsadzie kadrowej Sądu Okręgowego, faktycznie zdezorganizowałaby pracę któregoś z wydziałów. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut odwołanie, ze zaskarżona decyzja zapadła z obrazą art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Całkowicie bezpodstawny, w ocenie Prezesa, jest także zarzut, że zaskarżona decyzja narusza art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię wyrażąjącą się w przyjęciu, że anonimizacja danych zawartych w sprawozdaniach z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych nie uchroni od identyfikacji osób, których dane w nich zawarte widnieją. Wbrew sugestiom odwołującego się fakt, że żądana informacja zawiera dane osobowe podlegające ochronie na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych nie stanowił podstawy odmowy jej udostępnienia. Uzasadnienie decyzji wskazuje jedynie, iż protokoły wizytacji zawierają takie dane, a udostępnienie dokumentów może nastąpić tylko po ich usunięciu, co wiąże się z koniecznością wykonania czasochłonnych czynności.

Skarżący, pomimo wezwania do wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie po jego stronie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udzielenie informacji przetworzonej, interesu takiego nie wykazał.

Zdaniem Prezesa, w tej sytuacji za oczywiście bezzasadny należało uznać zarzut R.S., iż zaskarżona decyzja została wydana z obrazą art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez R.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Sądu Okręgowego, zarzucając naruszenie:

- art.3 ust.1 pkt 1 oraz 16 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- art.61 ust.1-3 Konstytucji RP,

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżący podkreślił, że takie czynności organu jak wybranie protokołów, ich analiza pod względem treści, anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji przetworzonych. Także czasochłonność oraz trudności organizacyjno-techniczne jakie wiążą się z przygotowaniem informacji publicznej, nie mogą zwalniać zobowiązanego podmiotu z tego obowiązku, a tym samym kwestie te nie mogą ograniczać prawa do uzyskania informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem sporu, który wyłonił się na gruncie rozpoznawanej sprawy stało się udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy realizacja sformułowanego przez R.S. żądania udzielenia informacji w zakresie określonym przezeń we wniosku z dnia [...], ma postać informacji publicznej prostej, czy informacji publicznej przetworzonej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga rozważenia wszystkich okoliczności związanych z tymże wnioskiem i podmiotem go kierującym.

W rozpatrywanej sprawie wątpliwości nie budzi okoliczność, że zakres przedmiotowy żądania R.S. mieści się w kategorii informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "ustawa". Co do zasady, treść sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych sporządzonych w latach 2005-2014, będących w okręgu podległym Prezesowi Sądu może stanowić przedmiot wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zatem żądanie przez skarżącego przekazania mu treści ww. sprawozdań znajduje uzasadnienie oparte na prawie do informacji publicznej, wynikającym z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Na podstawie powyższego przepisu w doktrynie i orzecznictwie sądowym dokonano klasyfikacji informacji publicznej na informację prostą oraz informację przetworzoną, której udostępnienie powinno być uwarunkowane zakresem, w jakim udostępnienie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ustawodawca nie zawarł jednocześnie w przepisach prawa legalnej definicji informacji publicznej przetworzonej, jak również nie zamieścił innych, poza wskazanym kryterium, zasad udostępniania tego rodzaju informacji.

Przyjmuje się, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest ograniczone do przypadków, w których jest to istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to stanowi konsekwencję zasady podporządkowania interesu prywatnego interesowi publicznemu, która ma za zadanie chronić podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej przed koniecznością reorganizacji ich struktury i zasad pracy, w przypadku obowiązku przetwarzania posiadanych informacji udzielanych wnioskodawcom dla ich celów prywatnych (T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie informacji publicznej, Warszawa 2002, s. 85-86).

Realizacja wniosku o dostarczenie, czy to w formie tradycyjnej, czy też elektronicznej, sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych, co do zasady, nie wymaga podjęcia tego rodzaju czynności, które nakazywałyby uznać takie żądanie za wniosek o udzielenie informacji publicznej przetworzonej. Nie zmienia tego stanu rzeczy konieczność ustalenia jakie informacje zamieszczone w sprawozdaniu, będącym przedmiotem wniosku, podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą państwową lub służbową oraz to, że wraz z udostępnieniem treści sprawozdań należy jednocześnie wskazać, jakie informacje nie zostały udostępnione ze względu na ochronę danych osobowych, czy też ze względu na prawo do prywatności, tajemnicę inną niż państwowa, służbowa, skarbowa lub też statystyczna. Te czynności odbywają się poprzez dokonanie tzw. anonimizacji.

Rozpoznający niniejszą sprawę skład orzekający sądu podziela tą argumentację strony skarżącej, popartą powołanymi orzeczeniami sądów administracyjnych, że czynność anonimizacji treści aktu (wyroku, decyzji, sprawozdania) nie jest przetworzeniem informacji, a jedynie jej przekształceniem. Sąd nie kwestionuje równocześnie prawa skarżącego do uzyskania w trybie ustawy, informacji o treści tak przekształconych sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych. Prawo do żądania informacji publicznej nie jest jednak prawem nieograniczonym, o czym stanowią przepisy ustawy w art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i w art. 5. W ocenie sądu, w określonych okolicznościach zakres realizacji prawa do informacji publicznej, związany z zaspokojeniem zainteresowania podmiotu wnoszącego o udostępnienie informacji publicznej, może przybrać taką skalę, która uzasadnionym czyni uznanie żądanej informacji za informację publiczną o charakterze przetworzonym. Taka sytuacja występuje, gdy ilość czynności jakie musiałby podjąć podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, osiągnie poziom mogący zdezorganizować pracę tego podmiotu.

Odnosząc te uwagi bezpośrednio do wniosku skarżącego z dnia [...] sąd stwierdził, że żądanie przesłania wszystkich sprawozdań z wizytacji zakładów karnych i aresztów śledczych będących w okręgu Sądu Okręgowego w Szczecinie z lat 2005-2014, których ilość spraw, jak wynika z ustaleń Prezesa Sądu Okręgowego wynosi około 100, może istotnie wpłynąć na realizację zasadniczych celów orzeczniczych tegoż sądu. Jak przekonująco przedstawił to Prezes Sądu Apelacyjnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, oczywistym jest, że dla udzielenia żądanej informacji niezbędne byłoby zaangażowanie kilku pracowników i to na dłuższy okres (kilkudziesięciu godzin), celem dokonania anonimizacji sprawozdań. Nie istnieje przy tym program komputerowy czynność tą wykonujący kompleksowo, a usunięcie wszystkich danych wrażliwych musi być dokonane przez konkretnego pracownika sądu.

Należy dodać, że art. 33 Kodeksu karnego wykonawczego określa zakres i sposób wykonywania nadzoru penitencjarnego stanowiąc, iż sędzia penitencjarny wizytuje zakłady karne, areszty śledcze oraz inne miejsca, w których przebywają osoby pozbawione wolności. Ma on prawo wstępu w każdym czasie, bez ograniczeń, do tych zakładów, aresztów i miejsc oraz poruszania się po ich terenie, przeglądania dokumentów i żądania wyjaśnień od administracji tych jednostek. Sędzia penitencjarny ma prawo przeprowadzania podczas nieobecności innych osób rozmów z osobami pozbawionymi wolności oraz badania ich wniosków, skarg i próśb.

W świetle powyższego, analiza każdego z anonimizowanych sprawozdań musi odbyć się bardzo starannie, ze względu na potencjalne skutki ujawnienia informacji wrażliwych, w tym również odszkodowawcze. Przy tak dużej liczbie sprawozdań z wizytacji przyjmując, że objętość każdego z nich sięga od kilku do kilkunastu stron, łączna ilość stron wyniesie co najmniej kilkaset. Wszystkie wymagałyby przeczytania celem anonimizacji bądź ochrony danych - przeprowadzonej specjalnie na potrzeby zadośćuczynienia oczekiwaniom skarżącego.

Biorąc pod uwagę taki zakres pracy oraz niewymagającą dowodzenia ilość spraw podlegających rozstrzyganiu przez sądy powszechne - których głównym celem jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, nie zaś pełnienie roli informacyjnej, zdaniem sądu, realizacja wniosku o udzielenie informacji publicznej w zakresie ilościowym wskazanym przez skarżącego, zagrażałaby prawidłowemu funkcjonowaniu Sądu Okręgowego.

W ocenie sądu, realizacja celu jakiemu służyć mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i wynikające z niej uprawnienia do żądania informacji o funkcjonowaniu i działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne, nie może stać się przyczyną uniemożliwiającą normalne funkcjonowanie tych organów i podmiotów, działających na rzecz społeczeństwa. Z tego też względu, między innymi, prawodawca przewidział swego rodzaju ograniczenie w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując, że możliwe jest uzyskanie informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Podobny pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 865/13 i z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11, z dnia 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 602/14, zwracając uwagę, że ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Uzyskanie przetworzonej informacji publicznej wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa.

Jak wynika z akt sprawy, Prezes Sądu Okręgowego, zajmując trafne stanowisko co do oceny charakteru żądanej informacji jako przetworzonej, zwrócił się do skarżącego o wskazanie, w terminie 7 dni, szczególnie istotnego interesu publicznego, który przemawiałby za przygotowaniem i udzieleniem żądanej informacji. Wezwaniu temu jednak R.S. nie uczynił zadość. Rozpatrując sprawę w obu instancjach Prezes Sądu Okręgowego, jak i Prezes Sądu Apelacyjnego, mieli podstawy uznać, że nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego udzielenie R.S. oczekiwanych przezeń informacji w zakresie określonym w złożonym wniosku. To natomiast skutkować musiało wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy.

Reasumując, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo dokonaną wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, we właściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Motywy kwestionowanego rozstrzygnięcia Prezes Sądu Apelacyjnego przedstawił w sposób wyczerpujący i przekonujący.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej sąd orzekł na mocy art. 250 ww. ustawy i przepisów rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).