IV SAB/Wr 1008/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-04	
Data wpływu	2025-08-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Andrzej Nikiforów
Aneta Brzezińska /sprawozdawca/
Marta Pająkiewicz-Kremis /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	*Oddalono skargę w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 3 par. 2 pkt 8; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Sędziowie: Asesor WSA Aneta Brzezińska (sprawozdawca) Sędzia WSA Andrzej Nikiforów po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 27 czerwca 2025 r. oddala skargę w całości.	
Uzasadnienie
W dniu 27 czerwca 2025 r. P. P. (dalej: skarżący) skierował do Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy (dalej: organ) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci:

1) sześciu protokołów przesłuchania świadków - funkcjonariuszy Policji (pkt. a,b,c,d,e,g wniosku) i jednej notatki służbowej (pkt. f wniosku). Wskazał, że dokumenty znajdują się w aktach postępowania dyscyplinarnego RPD-6/22, prowadzonego przez Komendanta Miejskiego w Legnicy. Uzasadniając wniosek w tej części podniósł, że protokół z przesłuchania świadka stanowi informację publiczną (powołał orzeczenia Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych potwierdzające jego stanowisko);

2) odpowiedzi na następujące pytania: a) czy postępowanie prowadzone przez Komendę Miejską Policji w Legnicy w sprawie dwukrotnego ujawnienia dokumentów prokuratora P. w L. M. K. w radiowozie S. zostało zakończone; b) jeżeli odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca, jaki dało rezultat prowadzone postępowanie i jakie poczyniono ustalenia; c) sprawozdania z dokonania czynności;

3) odpowiedzi na następujące pytania: a) który funkcjonariusz, wskazując jego imię i nazwisko, został uznany winnym przewinień dyscyplinarnych po zakończonym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym pod nr 1204-4/2023 przez Zespół Kontroli KMP w Legnicy i Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy; b) jakie Komendant Miejski Policji w Legnicy zastosował środki dyscyplinujące względem funkcjonariusza uznanego za winnego po zakończonym postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym pod nr 1204-4/2023 przez Zespół Kontroli KMP w Legnicy i Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy; c) jakich czynów dopuścił się funkcjonariusz uznany winnym w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym pod nr 1204-4/2023 przez Zespół Kontroli KMP w Legnicy i Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy. Skarżący wniósł o opisanie szczegółowego charakteru czynów ww. funkcjonariusza oraz odpowiedzi, czy czyny zostały popełnione przez funkcjonariusza względem innej osoby, jeżeli tak to wniósł również o wskazanie personaliów osoby poszkodowanej.

Pismem z 10 lipca 2025 r. organ poinformował skarżącego, że żądane przez niego dokumenty zawarte w pkt. 1 wniosku dotyczące prowadzonego przez Zespół Kontroli Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy postępowania dyscyplinarnego i zarejestrowanego pod symbolem RDP nie stanowią informacji publicznej, a w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast, w zakresie zapytań ujętych w pkt 2 - 3 wniosku skarżącego, organ udostępnił skarżącemu żądaną informację.

W skardze na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Legnicy skarżący przyznał, że organ pismem z 10 lipca 2025 r. udostępnił mu informację publiczną zgodnie z jego żądaniem zawartym w pkt. 2 i 3 wniosku z 27 czerwca 2025 r. Podkreślił jednak, że organ odmówił mu natomiast udostępnienia informacji żądanej w pkt. 1 wniosku, twierdząc, że protokoły przesłuchań świadków sporządzane w toku postępowania dyscyplinarnego prowadzonego przez Policję nie są informacją publiczną. Dlatego też skarżący wniósł o: 1) uznanie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania w załatwieniu pkt. 1 wniosku z 27 czerwca 2025 r.; 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 3) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżący wniósł nadto o odroczenie procedowania sprawy w związku z wyłonieniem się zagadnienie prawnego. Wniosek ten skarżący wycofał jednak pismem z 3 września 2025 r. (k. 23 akt sądowych). Skarżący szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko (str. 5-10 skargi) przywołując orzecznictwo sąodwoadministracyjne w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako oczywiście bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 oraz art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), jako że jej przedmiotem jest bezczynność organu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej wystąpi wówczas gdy ustawowo zobowiązany organ nie podejmie prawem przewidzianych działań w przewidzianym terminie – co wymaga podkreślenia Sądu – i działania te muszą dotyczyć informacji publicznej. Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku w przedmiocie informacji publicznej oznacza zatem sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ, będąc zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wbrew przepisom prawa nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 lub art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Względnie, gdy nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 9 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 139/20, CBOSA). Milczenie organu przez – całe 14 dni – jest dowodem na to, że organ ten dopuścił się bezczynności. Jest to bowiem stan obiektywny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 44/21, CBOSA). Poza tym, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zatem w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), jeżeli tak, to czy zachowanie organu, tak co do formy, treści i terminu wypełnia wymogi stawiane przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że nie ma sporu, że Komendant Miejski Policji w Legnicy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności - m.in. - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Kwestią sporną w sprawie pozostaje natomiast, czy żądane przez skarżącego w pkt 1 wniosku z 27 czerwca 2025 r. protokoły przesłuchania świadków oraz notatki sporządzone w postępowaniach dyscyplinarnych Policjantów stanowią informację publiczną (tak jak twierdzi skarżący), czy też takiej informacji nie stanowią (tak jak twierdzi organ).

W celu udzielania odpowiedzi na tak postawione pytanie, wskazania wymaga, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa. Do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną u.d.i.p. kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego, tj. protokoły z zeznań świadków, wyjaśnień obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

I zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2025 r. o sygn. akt III OSK 2017/2024 r. – z którym Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, w całości się zgadza, co znajduje odzwierciedlenie w dalszej części uzasadnienia – przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć "każdy dokument", nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1 pkt.4 lit. a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p. Z tych też względów nie można było zatem – wbrew twierdzeniom skarżącego – przyjąć publicznego charakteru żądanych we wniosku protokołów z przesłuchań świadków jako dokumentów znajdujących się w aktach postępowania dyscyplinarnego. Stanowisko to nie pozostaje także w sprzeczności z celem prawa do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, w konsekwencji zapewnić właściwe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa.

Zaakcentowania wymaga, że dostęp do orzeczeń wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną, której celem nie było narażanie obywateli na utratę prywatności. Natomiast w protokołach przesłuchań w sprawie dyscyplinarnej oraz innych dokumentach znajdują m.in. zapisy zeznań świadków, zawierające informacje, które udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie ochroni podmiotów biorących udział w postępowaniu, także w charakterze świadków albo pokrzywdzonych przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie. Powyższe stanowisko na tle dostępu do postępowań dyscyplinarnych jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia: 29 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2448/14 dotyczący dostępu do dokumentów z postępowania nauczycieli; 5 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3255/15 dotyczący rzeczoznawców majątkowych; 12 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 47/22 dotyczący radców prawnych; 5 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 1425/23 dotyczący nauczycieli akademickich, 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt III OSK 2116/19 dotyczy strażaków PSP).

Dlatego też, w ocenie Sądu, żądane przez skarżącego dokumenty opisane we wniosku z 27 czerwca 2025 r. w postaci sześciu protokołów przesłuchania świadków – funkcjonariuszy Policji oraz notatki służbowej, nie stanowią informacji publicznej, o czym organ prawidłowo i w trybie ustawy o dostępie informacji publicznej poinformował skarżącego w piśmie z 10 lipca 2025 r. A skoro tak, to w tej sytuacji, nie sposób uznać za skarżącym, że organ ten pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu pkt. 1 jego wniosku.

Z tego też powodu, Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a., oddalił skargę w całości. Końcowo zaznaczyć należy, że skarga nie podlegała odrzuceniu, gdyż Sąd procedował w sprawie bezczynności organu w rozpoznaniu – nowego – wniosku skarżącego z 27 czerwca 2025 r., a tym samym oceniał, czy organ ten w związku z tym konkretnym wnioskiem podejmował prawidłowe czynności w trybie i w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej (czyli, czy pozostawał bezczynny, czy też nie pozostawał bezczynny w rozumieniu tej ustawy). Podczas gdy, w wyroku NSA z 27 czerwca 2025 r. o sygn. akt III OSK 2017/2024 r., Sąd ten wskazując, że protokoły z przesłuchania świadków oraz notatki służbowej nie stanowią informacji publicznej, oceniał postępowanie organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z 13 sierpnia 2023 r. Tym samym, w sprawie nie zachodzi przesłanka skutkująca koniecznością odrzucenia skargi, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.