Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi M.R. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości 1) zobowiązuje Wójta Gminy R. do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt postępowania; 2) stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) oddala skargę w pozostałym zakresie.

W dniu 15 lipca 2020 r. M.R. (dalej: Skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika adwokata dr hab. M.J., wniosła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy R. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 5 września 2019 r., powołując się na art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy o odszkodowanie za poniesioną rzeczywiście szkodę w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy R. w dniu [...] r. uchwałą nr [...] nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy R. pismem z dnia 9 września 2019 r. wskazał, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 3 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dniu 23 kwietnia 2019 r. upłynął ustawowo przyjęty 5-letni termin składania wniosków o odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Wobec powyższego Gmina R. uznała przedmiotowy wniosek za złożony po terminie, wskazując jednocześnie, iż w konsekwencji nie będzie on podlegał rozpatrzeniu.

Skarżąca odnosząc się do przedstawionego powyżej stanowiska organu w piśmie procesowym z dnia 17 września 2019 r. wskazała, iż organ błędnie przyjął, że 5-letni termin przewidziany w art. 37 ust. 1 pkt. 3 omawianej ustawy odnosi się do wszystkich roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1-3 tej ustawy. W ocenie Skarżącej przepisy ustawy planistycznej nie regulują kwestii przedawnienia w zakresie żądań określonych w art. 36 ust. 1 ustawy, co skutkuje zakwalifikowaniem tychże żądań jako należących do materii prawa cywilnego. Konsekwencją takiego ujęcia jest zaś przyjęcie, iż roszczenia te podlegają przedawnieniu na zasadach ogólnych przewidzianych w przepisach Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego w opinii Skarżącej wniosek o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę został złożony przed upływem terminu przedawnienia.

Wobec niepodjęcia przez organ dalszych czynności w niniejszej sprawie w dniu 26 marca 2020 r. Skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy R.. W piśmie Skarżąca wskazała, iż dotychczas jedyną czynnością jaką podjął organ było wystosowanie do Skarżącej pisma z dnia 9 września 2019 r.

Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. Skarżąca wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy R., zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez to, że organ swoją bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem sprawy naruszył zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

2. naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez to, że organ pomimo ciążących na nim obowiązkach należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego zaniechał wypełnienia tych obowiązków, czym przyczynił się do przewleczenia postępowania;

3. naruszenie art. 35 § 4 w związku z art. 12 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 37 ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania administracyjnego i niezałatwienie sprawy w maksymalnych terminach przewidzianych przez przepisy, co stanowi o bezczynności organu oraz przesądza o przewlekłym prowadzeniu przez niego sprawy;

4. naruszenie art. 36 § 1 i § 2 w związku z art. 12 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadamianie strony o przypadkach niezałatwienia sprawy w terminie, niepodawanie przyczyn zwłoki, ani nie wskazując nigdy nowych terminów załatwienia sprawy, co stanowi o bezczynności organu oraz przesądza o przewlekłym prowadzeniu przez niego sprawy oraz sprzeniewierzeniu się przez organ zasadzie szybkości postępowania.

Stawiając wskazane powyżej zarzuty, Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu;

2. stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. zobowiązanie na podstawie art. 145a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku;

4. zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 przywołanej powyżej ustawy od Wójta Gminy R. na rzecz Skarżącej grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

5. skierowanie na podstawie art. 119 tej ustawy sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym;

6. zasądzenie od Wójta Gminy R. na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżąca powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, podkreśliła, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia także wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności zmierzających do tego celu. Skarżąca jednocześnie ponownie podniosła, iż jedyną czynnością jaką podjął organ w niniejszej sprawie było skierowanie do Skarżącej pisma z dnia 9 września 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując uprzednio wyrażone stanowisko, zgodnie z którym w ocenie organu sporny wniosek został złożony po terminie. W świetle powyższego organ uznał, iż nie będzie go rozpatrywać, o czym to Skarżąca została poinformowana pismem z dnia 9 września 2019 r. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż pismo Skarżącej z dnia 17 września 2019 r. zostało uznane przez organ jako zapowiedź złożenia pozwu na drodze postępowania cywilnego. W konsekwencji organ nie widział potrzeby odrębnego ustosunkowania się do powyższego pisma. W zakresie ponaglenia na bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy R. organ wskazał, że pismo te wpłynęło do organu w dniu 31 marca 2020 r., a zatem w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i obowiązywania ustawy z dnia 7 marca 2020 r.- Szczególne rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, która to ustawa zawiesiła bieg m. in. terminów administracyjnych.

Organ uzasadniając niezasadność złożonej skargi, podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczyła zarzutów i roszczeń cywilnoprawnych, w związku z czym nie mogła być rozpoznana przez organ, lecz właściwy sąd powszechny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd uznał skargę za dopuszczalną, a to wobec faktu, iż została ona poprzedzona złożeniem ponaglenia z dnia 26 marca 2020 r. do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z faktem, iż pismo to wpłynęło do Urzędu w dniu 31 marca 2020 r. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 2020 r. Szczególne rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniemCOVID10 (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) wstrzymującym termin administracyjne pismo to nie zostało przesłane organowi wyższego stopienia. Nie oznacza to jednak, że strona skarżąca uchybiła wymaganiom warunkującym skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu.

Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 4 i art. 120 wymienionej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Kodeks postępowania administracyjnego w rozdziale 7 reguluje terminy załatwienia spraw przez organy administracji publicznej. Według art. 35 organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W § 3 tego artykułu przewidziane zostały ustawowe terminy maksymalne dla załatwienia sprawy. Podstawową funkcją tych terminów jest dyscyplinowanie organów prowadzących postępowanie, co niewątpliwie ma ścisły związek z wyrażoną w art. 12 Kodeksu zasadą szybkości postępowania.

W kontrolowanej sprawie niewątpliwie uznać nalży, że organ Wójt Gminy R. pozostaje bezczynny, a to wobec braku formalnego załatwienia wniosku skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznając bezczynność, zobowiązał go do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt postępowania, stwierdzając jednocześnie, iż przedmiotowa bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga, iż nie jest wystarczającym dla prawidłowego zakończenia postępowania administracyjnego, ażeby organ w drodze zwykłego pisma poinformował Skarżącą, że nie będzie rozpatrywał jego sprawy z uwagi na upływ terminu do wniesienia wniosku o odszkodowanie za poniesioną rzeczywiście szkodę. Słusznie w tym zakresie Skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, w którym wskazano, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia także wówczas, gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności zmierzających do tego celu.

Co przy tym istotne, jak przyznała sama Skarżąca, w jej ocenie dochodzone przez nią roszczenie ma charakter cywilnoprawny. Jak wynika z akt niniejszej sprawy z poglądem tym zgadza się także organ. Zatem konsekwencją przyjęcia, iż przedmiotowe roszczenie, jak i podnoszone przez Skarżącą argumenty w zakresie terminu jego przedawnienia na zasadach ogólnych przewidzianych w kodeksie cywilnym mają charakter cywilnoprawny jest przesądzenie właściwości sądów powszechnych, nie zaś organów administracji.

W takim przypadku zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jednocześnie wskazać należy, iż nie jest dopuszczalne przekazanie podania sądowi powszechnemu na podstawie art. 65 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1687/06). Przekazanie sprawy w trybie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego może bowiem nastąpić wyłącznie pomiędzy organami administracji publicznej, zaś stwierdzenie, że sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej, prowadzi do konieczności zwrócenia podania jego autorowi zgodnie z art. 66 § 3 Kodeksu.

W tym stanie rzeczy, w związku z ustaleniem właściwości sądów powszechnych dla rozpatrzenia złożonego przez Skarżącą wniosku o odszkodowanie za poniesioną rzeczywiście szkodę, organ winien był skorzystać z możliwość wskazanych w art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowieniem, na które przysługuje zażalenie, zwrócić podanie.)

W zakresie wniosku Skarżącej o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tutejszy sąd wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że prawo zostało naruszone w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać przy tym dodatkowe cechy w stosunku do naruszenia o charakterze zwykłym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 października 2015r.,sygn. akt II SAB/Łd 137/15). W konsekwencji dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być bowiem znaczne, zaś rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w sposób oczywisty pozbawione logicznego uzasadnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, nie można stwierdzić, iż bezczynność Wójta Gminy R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na tym tle podkreślić należy, iż wniosek o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę wpłynął do organu w dniu 5 września 2019 r. Organ ustosunkował się do przedmiotowego pisma zaledwie 4 dni później w piśmie z dnia 9 września 2019 r. Mimo, iż organ błędnie nie zakończył postępowania w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można zarzucić mu, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ tkwił w przeświadczeniu, iż załatwił sprawę w sposób właściwy. Także nieprzekazanie przez organ Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wniesionego przez Skarżącą ponaglenia na bezczynność i przewlekłość nie uzasadnia przyjęcia, że bezczynność Wójta Gminy R. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponaglenie wpłynęło do organu w dniu 31 marca 2020 r., a zatem w okresie obowiązywania szczególnej ustawy z dnia 7 marca 2020 r, która zawieszała bieg terminów administracyjnych. Uwzględniając nadzwyczajną sytuację związaną z obowiązywaniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz zamieszanie związane z wprowadzaniem nowych rozwiązań prawnych w tym zakresie należy uwzględnić argumentację organu w zakresie braku winy w nieprzekazaniu ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Odnosząc się do nieuwzględnienia wniosku Skarżącej o zasądzenie na jej rzecz od Wójta Gminy na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi organami grzywny w wysokości jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, Sąd zaznacza, iż nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny i pozostaje do uznania orzekającego Sądu. Wymierzenie grzywny staje się zasadne w szczególności w wypadku ustalenia przez Sąd, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (tak: Tarno Jan Paweł. Art. 149. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011). Na gruncie niniejszej sprawy, nie stwierdzono, ażeby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś tutejszy Sąd nie uznał, że zaistniały inne szczególne przesłanki zasądzenia na rzecz Skarżącej grzywny.

Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w punkcie 1 sentencji.

Wobec uwzględnienia skargi należało nadto na wniosek orzec o zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie adwokata, tj. kwotę 480 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, tj. czyli w kwocie łącznej 597 zł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800).

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe wskazania.