IV SA/Gl 315/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-01-08	
Data wpływu	2012-04-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Szczepan Prax /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 896/13	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2011 nr 45 poz 235; art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 2; Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 147 par. 1, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1990 nr 34 poz 198; art. 8 ust. 2; Ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Gliwicach na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 17 listopada 2011r. nr XIII/270/2011 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo - wychowawczych 1. stwierdza nieważność § 1, 2, 3, 5 zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 nie podlega wykonaniu.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Gliwicach uchwałą z dnia 17 listopada 2011 r. Nr XIII/270/2011 w sprawie ustalenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci objętych opieką w żłobkach prowadzonych przez Miasto Gliwice, podjętą na podstawie art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. Nr 45, poz. 235), ustaliła opłatę miesięczną za pobyt dziecka w żłobku w wymiarze do 10 godzin dziennie w wysokości 400,- zł. (§ 1) oraz warunki częściowego zwolnienia z tej opłaty (§ 2, 3, 5), jak również maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie wysokości 5,- zł. dziennie (§ 4).

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prokurator Okręgowy w Gliwicach. W skardze tej wystąpił o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie postanowienia zawartego w jej § 1,2,3 i 5, którym zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.), poprzez ustalenie opłaty za pobyt dziecka w żłobku według stawki miesięcznej w sytuacji, gdy w kompetencji rady miejskiej leży ustalenie tej opłaty z uwzględnieniem zakresu i kosztów usług świadczonych na rzecz dziecka w czasie jego pobytu w żłobku.

W uzasadnieniu skargi podkreślił, że uchwała ta jest aktem prawa miejscowego, a gmina swoje prawotwórcze kompetencje może oprzeć tylko na wyraźnie sformułowanej przez ustawę delegacji, co oznacza, że gminie wolno tylko to, co wynika z przepisu prawa i w żaden sposób nie może ona własnych kompetencji domniemywać ani też dowolnie rozszerzać. Takie ujęcie wynika z zasady praworządności sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. W dalszej części skargi podkreślono, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Z takiego unormowania wynika, że koszty ufundowania żłobka oraz jego bieżące funkcjonowanie obciążają gminę. Jakkolwiek art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, stanowi, że zobowiązani do ponoszenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci w żłobku są rodzice, to jednak w żadnej mierze kosztem utrzymania, założonej przez gminę placówki nie mogą być obciążani rodzice względnie opiekunowie prawni dzieci. Po przytoczeniu treści art. 58 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, zamieszczono stwierdzenie, iż określona w ustawie opłata za pobyt w żłobku małoletniego do lat 3 została tak skonstruowana, że jej wysokość musi mieć związek z realnymi kosztami faktycznego pobytu dziecka, a zatem osoba zobowiązana do uiszczenia opłaty powinna zapłacić za świadczenia rzeczywiście udzielone w żłobku, przy jednoczesnym uwzględnieniu kosztu świadczenia. Unormowanie to odwołuje się do zasady ekwiwalentności, która oznacza, że opłaty wnosi się za konkretne i ekonomicznie równoważne świadczenie. Zdaniem skarżącego prokuratora, w przedmiotowej uchwale nastąpiło przekroczenie delegacji ustawowej poprzez swoiste zryczałtowanie należności za pobyt dziecka w żłobku, polegające na wprowadzeniu miesięcznej sztywnej opłaty, która to opłata nie jest powiązana z wartością usług świadczonych przez żłobek w czasie pobytu małoletniego dziecka w żłobku. Podniesiony zarzut, według prokuratora doznaje wzmocnienia w treści uchwalonego przez Radę Miasta Gliwice statutu Żłobków Miejskich w Gliwicach, który przyjęto uchwałą z dnia 26 maja 2011 r., nr VII/95/2011 w oparciu o art. 11 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Regulacja ta zakłada jedynie zwrot dziennej stawki żywieniowej w przypadku nieobecności dziecka w żłobku i potwierdza obowiązek wnoszenia miesięcznej opłaty bez względu na to, czy dziecko faktycznie korzysta z usług żłobka w takim czy innym zakresie. Przewidziane w uchwale częściowe ulgi w miesięcznej opłacie w zależności od dochodów netto na członka rodziny oraz w odniesieniu do drugiego i kolejnego dziecka, którego rodzeństwo jest objęte opieką żłobka, a także warunki i tryb udokumentownia uprawnienia do zastosowania ulgi odnoszą się do konstrukcji opłaty miesięcznej, z tego powodu również są wadliwe. Z tego powodu, przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych potwierdzających stanowisko zaprezentowane we wniesionej skardze oraz wywiedziono, iż przedstawione naruszenia są istotne w sensie przekroczenia delegacji ustawowej, stąd uzasadnione jest żądanie skargi stwierdzenia nieważności uchwały w tej częśći.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Gliwicach wniosła o jej oddalenie. Powołując się na art. 23 w związku z art. 58 ust. 1 i art. 12 ust. 3 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 uznała, iż nie zawierają one szczegółowych regulacji w zakresie zasad ponoszenia kosztów związanych z realizacją zadań własnych gminy. Nie znajduje więc uzasadnienia powoływanie się w tej sprawie na zasadę ekwiwalentności, której nie sposób wyprowadzić z treści przywołanych przepisów. Wniosek taki wspiera regulacja art. 11 ust. 2 ustawy o opiece nad dziećmi do lat, zgodnie z którym zasady ustalania opłat za pobyt i wyżywienie w przypadku nieobecności dziecka w żłobku określa statut żłobka a nie uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 58 ust. 1 tej samej ustawy. Zatem, nic nie stoi na przeszkodzie, aby kształtować opłaty za pobyt w żłobku według zryczałtowanej miesięcznej wysokości. Takie stanowisko poparł również w odpowiedzi na interpelację nr 23315 Minister Pracy i Polityki Społecznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt będący aktem prawa miejscowego stwierdza nieważność takiego aktu lub uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotową uchwałą Rada Miasta Gliwice ustaliła opłatę miesięczną za pobyt dziecka w żłobku w wymiarze do 10 godzin dziennie w wysokości 400,- zł. (§ 1) oraz warunki częściowego zwolnienia z tej opłaty (§ 2, 3, 5), jak również maksymalną wysokość opłaty za wyżywienie wysokości 5,- zł. dziennie (§ 4).

Skład orzekający w niniejszej spawie podziela stanowisko wnoszącego skargę prokuratora oraz wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r. o sygn. akt I OSK 950/10, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wr 704/11 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 791/12 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń), że ustalenie opłat za pobyt dziecka w żłobku -według stawek miesięcznych - narusza art. 58 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3. Przedmiotowa uchwała wprowadziła stałą wysokość opłaty za pobyt dziecka w żłobku, w sytuacji kiedy wysokość tej opłaty powinna odpowiadać kosztom pobytu dziecka w żłobku, a zatem powinna być odpowiednia do kosztu świadczenia udzielanego przez gminną jednostkę organizacyjną powołaną do realizacji tego zadania, stojącego przed gminą. Jak wskazuje się w przywołanym w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych cechy usług świadczonych przez żłobek miejski nadają im charakter świadczenia cywilnoprawnego, w którym ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia oraz w relacji do konkretnych kosztów świadczonych usług. Opowiedzenie się za takim rozumieniem świadczeń realizowanych za pośrednictwem żłobka miejskiego oznacza, że ciężar ponoszenia opłaty, może mieć miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim rodzic czy opiekun prawny korzysta z rodzajowo określonych świadczeń. Oznacza to, że między świadczonymi usługami przez żłobek a wysokością opłaty za te usługi powinna występować ekonomiczna równorzędność.

Powyższe ustalenie jest o tyle istotne, że stosownie do postanowień art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 do zadań żłobka należy w szczególności: zapewnienie dziecku opieki w warunkach bytowych zbliżonych do warunków domowych; zagwarantowanie dziecku właściwej opieki pielęgnacyjnej oraz edukacyjnej, przez prowadzenie zajęć zabawowych z elementami edukacji, z uwzględnieniem indywidualnych potrzeb dziecka oraz prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i edukacyjnych, uwzględniających rozwój psychomotoryczny dziecka, właściwych do wieku dziecka. Powyższy zakres świadczeń realizowanych przez żłobek może być zatem zróżnicowany, a tym samym partycypacja rodziców lub opiekunów prawnych w kosztach pobytu dziecka w żłobku powinna być adekwatna do rozmiarów i zakresu świadczonych usług, z których dziecko faktycznie korzysta. Zróżnicowanie to winno mieć na względzie charakter świadczeń oferowanych przez żłobek i wiek dzieci w nim przebywających, a także zróżnicowanie to winno uwzględniać ilość godzin, jaką dane dziecko w tej placówce przebywa.

Zasadnie skarżący Prokurator zarzucił przedmiotowej uchwale zryczałtowane ustalenie wysokości odpłatności za pobyt w żłobku, ponieważ takie ujęcie nie uwzględnia zakresu usług świadczonych na rzecz poszczególnych dzieci i nie różnicuje wysokości tej opłaty od czasokresu przebywania dziecka w żłobku oraz rodzaju usług oferowanych dziecku. W tym miejscu należy zasygnalizować, iż w ograniczonym zakresie podnoszony postulat został w uchwale uwzględniony, ponieważ przyjęto rozwiązanie polegające na tym, że pobyt dziecka w żłobku przez okres 10 godzin objęty zostanie opłatą stałą, natomiast rozpoczęcie każdej następnej godziny obarczone będzie dodatkową opłatą w wysokości 10,- zł. Uwagę zwraca to, że w samej uchwale brak jest informacji na temat zasad, które zadecydowały o przyjęciu opłaty stałej za pobyt dziecka w żłobku w wysokości 400, - zł. W szczególności brak jest wskazania jakie elementy i w jakim stopniu wpływają na wysokość tej opłaty, której nie towarzyszyła żadna kalkulacja ekonomiczna. Nie wiadomo zatem, czy opłata ta jest ekwiwalentem rzeczywistych kosztów ponoszonych przez żłobek w związku z pobytem dzieci w żłobku, czy też przekracza te koszty, co jest sprzeczne z zasadą ekwiwalentości opłat.

Zdaniem składu orzekającego, opłata ta nie może być wyrazem jedynie arbitralnego stanowiska podmiotu ustalającego jej wysokość, lecz musi wynikać z określonych ustaleń i mieć umocowanie w wyliczeniach ekonomicznych.

W tym stanie rzeczy, zasadny jest zarzut zryczałtowania należności za pobyt dziecka w żłobku, a tym samym podjęcia unormowania zawartego w § 1 oraz w związku z nim § 2, 3, 5 zaskarżonej uchwały z naruszeniem postanowień art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

Podzielić należy stanowisko zaprezentowane w skardze, że gminie wolno tylko to co wynika z przepisu prawa. Stwierdzenie takie posiada swoje umocowanie w treści art. 7 Konstytucji RP stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W tym miejscu podkreślić należy, że stosownie do postanowień art. 8 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.) zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Takie unormowanie oznacza, że na gminie spoczywa obowiązek utworzenia i prowadzenia tego typu placówek.

Przewidziana w art. 8 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 możliwość prowadzenia żłobków przez osoby fizyczne lub inne podmioty nie zwalnia gminy, jako podmiotu odpowiedzialnego za zaspokajanie potrzeb wspólnoty z realizacji tego zadania określonego jako zakładanie i utrzymanie żłobków jako zadania własnego, na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy i organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 z późn. zm.). Jednocześnie przewidziany art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt dziecka w żłobku nie może być utożsamiany z tym, że rodzice pokryją wszystkie koszty jego funkcjonowania, ponieważ opłatę taką mogą ponosić wyłącznie za świadczone przez ten podmiot usługi.

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że opłata za pobyt dziecka w żłobku stanowić powinna świadczenie ekwiwalentne za wykonane przez żłobek usługi opiekuńcze, a wprowadzenie jednej stałej stawki opłaty z usługi nie może przybrać takiej formy jaką wskazano w § 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ nie zawiera ona w sobie elementu ekwiwalentności.

Zaznaczyć również przyjdzie, iż zaprezentowane powyżej stanowisko zostało wyrażone przez tut. Sąd w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. o sygn. akt IV SA/Gl 319/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń).

Konsekwencją niniejszego wyroku jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanego w osnowie wyroku unormowania, jednocześnie wyrok ten stawia przed Radą Miejską w Gliwicach zadanie przygotowania unormowania, które będzie uwzględniało wymóg ekwiwalentności świadczenia udzielanego przez żłobek zarówno w odniesieniu do ilości godzin jak również charakteru udzielanych świadczeń widzianych z perspektywy art. 10 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3.

W świetle przeprowadzonych rozważań przyjdzie podzielić zarzuty skargi i uznać, że uchwała Rady Miejskiej w Gliwicach z dnia 17 listopada 2011 r. Nr XIII/270/2011 w sprawie ustalenia opłat za pobyt i wyżywienie dzieci objętych opieką w żłobkach prowadzonych przez Miasto Gliwice, w zakresie wynikającym z treści § 1, 2, 3 i 5 wydana została z naruszeniem art. 58 w związku z art. 23 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, a tym samym mając na uwadze treść art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) należy stwierdzić jej nieważność we wskazanym zakresie.

W świetle powyższego, mając na uwadze treść art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.