Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 kwietnia 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2210/23 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 16 lutego 2024 r. I SA/Wa 2210/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.S.A. w W. (Skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (Minister) z [...] września 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu Wojewódzkiego skargą kasacyjną w całości zarzucając mu :

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że każde naruszenie prawa stanowi "rażące naruszenie prawa" skutkujące zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 pkt 1 oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą okoliczności dające podstawę do stwierdzenia, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

Ponadto:

1) na podstawie art. 176 § 1 pkt. 3) w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) na podstawie art. 203 pkt. 2) p.p.s.a. o zasądzenie od uczestników kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego;

3) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Na wstępie przypomnieć należy istotę sprawy poddanej pod rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewoda Łódzki (Wojewoda) decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdził, że Skarżąca z dniem 27 października 2000 r. nabyła z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w Ł., obręb [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (Komisja) ostateczną decyzją z [...] listopada 2016 r., nr [...], uchyliła decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto Ł. (Gmina) prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 176 m2 uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Następnie Komisja ostateczną decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] uchyliła decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 660 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Zaś ostateczną decyzją z [...] października 2021 r., nr [...] Komisja uchyliła decyzję Wojewody z [...] października 2019 r., nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 851 m2, uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].

Wnioskiem z [...] lutego 2023 r. Gmina wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] czerwca 2007 r.

Minister uznał, że nieruchomość objęta postępowaniem nie stanowiła własności Skarbu Państwa zarówno według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. jak i na dzień 27 października 2000 r., a zatem decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Łódzkiego z [...] czerwca 2007 r. nr [...], w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza art. 34 ustawy z 8 września 2000 r. Stwierdzenie nieważności tej decyzji, w ocenie Ministra, było jednak niemożliwe, a to z uwagi na treść art. 156 § 2 k.p.a. Jak ustalił Minister, decyzja komercjalizacyjna została doręczona Prezydentowi Miasta Ł. [...] czerwca 2007 r. a Skarżącej [...] czerwca 2007 r. zatem 10-letni termin, o którym mowa w tym przepisie, upłynął w [...] czerwca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę podzielił ustalenia faktyczne organu i dokonaną przezeń ich ocenę prawną.

Sąd kasacyjny wyjaśnia, że w pełni podziela przedstawioną przez Skarżącą argumentację, w świetle której, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji - ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Podziela również pogląd, że oczywistość naruszenia prawa musi polegać na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (wyrok NSA II GSK 902/09). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą.

Co istotne w rozpoznawanej sprawie, takie też rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przedstawił Sąd Wojewódzki na stronach 7-8 uzasadnienia wyroku.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ocenie Skarżącej wydanie decyzji komunalizacyjnej nie kreuje stanu, w którym organ prowadzący postępowanie w trybie o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), byłby uprawniony do przyjęcia w sposób "automatyczny", iż decyzja przyznająca Skarżącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej. Jak podkreśla Skarżąca, przedmiotowa nieruchomości od wielu lat służy wykonywaniu zadań związanych z transportem kolejowym i zajęta jest pod linię kolejową państwowego znaczenia, co powinno mieć w istniejącym stanie faktycznym zasadnicze znaczenie. W takiej sytuacji fakt wydania decyzji komunalizacyjnej nie może prowadzić do wniosku, że decyzje przyznające Skarżącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości rażąco naruszają prawo. W ocenie Skarżącej do rażącego naruszenia prawa doszłoby w sytuacji, gdyby nieruchomości, co do których Skarżąca nabyła prawo wieczystego użytkowania, należały do organów administracji państwowej szczebla podstawowego (rad narodowych) a co za tym idzie - podlegały komunalizacji z mocy prawa. Tymczasem z ustawy o radach narodowych z 1958 r. wynika wprost, iż do zakresu działań rad narodowych nie należały kwestie związane z transportem kolejowym. Również późniejsze akty prawne nie przyznawały żadnej jednostce szczebla podstawowego kompetencji w zakresie transportu kolejowego. Transport kolejowy należał do zadań administracji szczebla centralnego - Ministra Komunikacji, a następnie Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności.

Przedstawiona powyżej argumentacja wskazuje, że Skarżąca w istocie kwestionuje podstawę prawną nabycia prawa własności spornych nieruchomości przez Gminę, to jest kwestionuje prawidłowość zastosowania w sprawach zakończonych decyzjami Komisji art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej "ustawa z 10 maja 1990 r."). Tymczasem decyzje Komisji stwierdzające nabycie przez Gminę spornych nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. są ostateczne. Sądowi kasacyjnemu z urzędu znana jest również okoliczność, że skarga Skarżącej na decyzję Komisji z [...] października 2021 r [...] oddalona została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 maja 2022 r. I SA/Wa 3054/21. Jak wynika ze znajdujących się w aktach sprawy wydruków z ksiąg wieczystych prowadzonych dla spornych nieruchomości decyzje te stały się również podstawą ujawnienia prawa własności Gminy.

Brak jest zatem podstaw dla twierdzenie, że podstawą nabycia prawa własności przez Gminę nie był art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

W konsekwencji rozważyć należało, czy prawidłowe było stanowisko Sądu Wojewódzkiego podzielającego stanowisko organu, że decyzja Wojewody z [...] czerwca 2007 r. stwierdzająca nabycia prawa użytkowania wieczystego spornych nieruchomości w trybie art. 34, art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 84, poz. 948 z późn. zm., dalej "ustawa o komercjalizacji") rażąco naruszała prawo.

Jak wskazywała zarówno Skarżąca jaki Sąd Wojewódzki o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistej sprzeczności rozstrzygnięcia objętego decyzją z przepisem prawa, na podstawie którego rozstrzygnięcie to zostało wydane.

Podstawą prawną decyzji Wojewody z [...] czerwca 2007 r. był art. 34 ustawy o komercjalizacji. Stosownie do tego ust. 1 przywołanego artykułu "Grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP."

Z przywołanego przepisu wynika zatem, że uwłaszczenie, o którym mowa w art. 34 ustawy o komercjalizacji mogło dotyczyć wyłącznie gruntów stanowiących 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa. Okolicznością niesporną jest, że w dacie wydawania decyzji z [...] czerwca 2007 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości jako jej właściciel ujawniony był Skarb Państwa. Z wpisów w księdze wieczystej wynikało również, że sporne grunty były własnością Skarbu Państwa również 5 grudnia 1990 r.

Stan ten zmienił się jednak na skutek wydania decyzji komunalizacyjnych. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja komunalizacyjna wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. ma charakter deklaratoryjny, to jest potwierdzający nabycie prawa własności określonej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Innymi słowy, wydanie decyzji komunalizacyjnej potwierdza, że określona nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością gminy.

Nabycie prawa własności spornych działek przez Gminę z dniem 27 maja 1990 r., aczkolwiek potwierdzone decyzjami deklaratoryjnymi już po dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej oznacza, że Skarb Państwa 5 grudnia 1990 r. nie był właścicielem spornych działek.

Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z [...] czerwca 2007 r. stało w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu stanowiącego jego podstawę, skutkowało bowiem uwłaszczeniem gruntu niebędącego w dniu 5 grudnia 1990 r. własnością Skarbu Państwa.

Oznacza to również, że nieruchomość będąca własnością Gminy została obciążona bez podstawy prawnej prawem użytkowania wieczystego to jest prawem pozwalającym użytkownikowi wieczystemu w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego (oraz przez umowę o oddanie gruntu – która to przesłanka w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi) na korzystanie i rozporządzanie gruntem z gruntu z wyłączeniem innych osób (art. 233 k.c.). Sąd kasacyjny dostrzega, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 399, dalej u.g.n.) oraz przepisami kodeksu cywilnego prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione zarówno na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa jak i jednostek samorządu terytorialnego. Dostrzec jednak również należy, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze decyzji wymaga konkretnej podstawy prawnej dla jej wydania. Innymi słowy, tylko w razie zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie ustawy możliwe jest obciążenie określonej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego bez konieczności uzyskiwania zgody podmiotu będącego jej właścicielem. Naruszenie tej zasady może być uznane za prowadzące do skutku niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, którego wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Sąd kasacyjny dostrzega argumentację Skarżącej zmierzającą do wykazania, działki przez wiele lat wykorzystywane były pod linię kolejową. Zwrócić jednak należy uwagę, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji w związku z przywoływanymi przez Skarżącą okolicznościami faktycznymi wiązałaby się z zaakceptowaniem ingerencji w prawo własności przysługujące jednostce samorządu terytorialnego bez podstawy prawnej.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącej wywodzonej z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. Sąd kasacyjny zwraca uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zasada ta w istocie znalazła zastosowanie. Organ nadzoru stwierdzając, że decyzja z [...] czerwca 2007 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa uznał jednocześnie, że zachodzi przesłanka wyłączająca możliwość wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, to jest upływ więcej niż 10 lat od daty jej doręczenia. W konsekwencji, stosownie do art. 156 § 2 k.p.a. organ nadzoru stwierdził wydanie decyzji z [...] czerwca 2007 r. z naruszeniem prawa, co oznacza, że pozostaje ona w obrocie prawnym.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Uzasadnienie zostało sporządzone stosownie do wymogów określonych w art. 193 zdanie 2 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik Skarżącej – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.