Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2007 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Opolu Marii Białek sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Ozimku z dnia 28 maja 2007 r., nr VIII/53/07 w przedmiocie utworzenia zespołu szkół powszechnych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości.

Rada Miejska w Ozimku w dniu 28 maja 2007r., podjęła uchwałę Nr VIII/53/07, w sprawie utworzenia Gminnego Zespołu Szkół oraz nadała w załącznikach do uchwały, akt założycielski oraz statut Zespołowi. Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 2 pkt 1, art. 58 ust. 1,2,i 6, i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. 2004r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Opolskiego Kuratora Oświaty oraz po zasięgnięciu opinii rad pedagogicznych Szkoły Podstawowej Nr 3 i Gimnazjum Nr 1 w Ozimku. W paragrafie 1 uchwały postanowiono, że tworzy się z dniem 1 września 2007 roku Gminny Zespół Szkół w Ozimku, w paragrafie 2 uchwalono, że w skład Zespołu wchodzą: Szkoła Podstawowa Nr 3 w Ozimku i Gimnazjum Nr 1 w Ozimku; w paragrafie 3 ustalono, że granice obwodów szkół wchodzących w skład Zespołu określa akt założycielski stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. Natomiast w paragrafie 4 zawarto zapis o nadaniu Gminnemu Zespołowi Szkół w Ozimku akt założycielski w brzmieniu ustalonym w załączniku nr 1 oraz statut w brzmieniu ustalonym w załączniku nr 2 do uchwały. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Ozimka (§5). W § 6 zawarto postanowienie, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2007 roku.

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zapis § 6 zaskarżonej uchwały w części określającej datę wejścia w życie uchwały oraz publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym w sposób istotny narusza prawo tj. art. 4 ust. 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2005r., Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od ich ogłoszenia, chyba ,że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Skarżący przywołał treść art. 13 ustawy i podniósł, że przedmiotowa uchwała nie stanowi żadnego z wymienionego w tym przepisie aktu. W szczególności nie jest aktem prawnym w rozumieniu art. 13 pkt 10 ww ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, który podlega publikacji na podstawie przepisu szczególnego. Żaden przepis prawa nie przewiduje publikacji przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Uchwała w sprawie utworzenia Zespołu Szkół nie zawiera też norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, co oznacza, że nie posiada istotnych cech aktu prawa miejscowego. Skarżący na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2003r., w którym zaprezentowano pogląd, że uchwała Rady Miejskiej w sprawie utworzeniu zespołu szkół, nie jest aktem prawa miejscowego, tak ze względu na brak istotnych cech aktu prawa miejscowego, jaki ze względu na specyfikę aktu, który choć jest przepisem z zakresu administracji publicznej, to nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Gmina Ozimek przyznała, że określenie w uchwale o utworzeniu Zespołu Szkół obwodu dla tego Zespołu nie stanowi aktu prawa miejscowego, jedynie w sytuacji, gdy plan sieci publicznych szkól podstawowych i gimnazjum został uchwalony wcześniej. Natomiast w uchwale z dnia 26 lutego 2007r. w sprawie zamiaru utworzenia Zespołu Szkół, Rada Miejska w Ozimku zapowiedziała, że granice obwodu tego Zespołu tworzyć będą granice obwodów Szkoły Podstawowej Nr 3 i Gimnazjum Nr 1 w Ozimku. W dniu podejmowania uchwały, dla Szkoły Podstawowej Nr 3 oraz Gimnazjum Nr 1 obowiązywał plan sieci oraz granice obwodów ustalone uchwałami Rady Miejskiej z dnia 23 kwietnia i 6 sierpnia 2001r. W przedstawionym Opolskiemu Kuratorowi Oświaty projekcie aktu założycielskiego Zespołu Szkół Nr 1 w Ozimku poszerzono granice obwodu Zespołu, w stosunku do tego, jaki zapowiedziano w uchwale Nr V/31/07 z 26 lutego 2007r. W dniu 2 maja 2007r., Kurator Oświaty wyraził pozytywną opinię, co do zamiaru utworzenia Zespołu Szkół, po czym mając na uwadze dokonaną w uchwale z dnia 26 lutego 2007r. zapowiedź, że granice obwodu Zespołu Szkół tworzyć będą granice obwodów Szkoły Podstawowej Nr 3 i Gimnazjum Nr 1, Rada Miejska w Ozimku w zaskarżonej uchwale wprowadziła regulację o korekcie sieci i granic obwodu tworzonego Zespołu. Wprowadzając ten zapis Rada Miejska dążyła do tego, aby korekta sieci granic i obwodów szkół podstawowych i gimnazjum weszła w życie jako akt prawa miejscowego przed rozpoczęciem roku szkolnego 2007/2008. W związku z tym, Gmina Ozimek podniosła, że przymioty aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym ma postanowienie § 3 zaskarżonej uchwały o granicach obwodów Szkoły Podstawowej i Gimnazjum, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001.

W przypadku niepodzielenia argumentów zawartych w odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części – tj, § 6 w zakresie jej publikacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy jest prawidłowa, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Przepis ten określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutki prawne stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo. Z powyższego wynika, że każda uchwała rady gminy dotknięta istotnymi wadami prawnymi jest nieważna od dnia jej wydania. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

W rozpatrywanej sprawie uchwała będąca przedmiotem skargi musi być zgodna z ustawą oświaty dnia 7 września 1991r. systemie oświaty (Dz.U. z 2004r., Nr 256, poz. 2572), zwana dalej ustawą. Nie budzi wątpliwości, że Rada Miejska w Ozimku była władna powołać na zasadzie art. 62 ustawy o systemie oświaty – Gminny Zespół Szkół w Ozimku. Zgodnie z przywołanym przepisem organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki, może je połączyć w zespół. Połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich, poszczególnych szkół lub placówek o ile statut zespołu nie stanowi inaczej. Utworzenie zespołu następuje w trybie art. 58 ustawy, z tym, że akt założycielski wymaga zaopiniowania przez rady pedagogiczne. Połączenie w zespół przedszkola ze szkołą podstawową albo gimnazjum, szkoły podstawowej z gimnazjum albo przedszkola ze szkołą podstawową i gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty. Łączenie szkół w zespół ma głównie uzasadnienie ekonomiczne. Chodzi o obniżenie kosztów administrowania poszczególnymi szkołami lub placówkami wchodzącymi w skład zespołu, które działają wówczas pod kierownictwem jednego dyrektora i ze wspólną administracją i obsługą. Ponadto w grę wchodzić mogą także racje merytoryczne- łatwiejsze staje się zapewnienie możliwości korzystania z bazy dydaktycznej, którą szkoły publiczne muszą posiadać i udostępniać, zgodnie z art. 67 ustawy, a także zapewnienie kadry pedagogicznej. Organ prowadzący szkołę może skorzystać z tej możliwości, ustawa jednak nie nakazuje tworzenia zespołów, inicjatywa w tej sprawie należy wyłącznie do organu prowadzącego. Uchwałę w sprawie utworzenia zespołu szkół, dla których organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego podejmuje jej organ stanowiący (art. 5 c pkt 1 ustawy). Zarówno "podpisanie" aktu założycielskiego, jak i nadanie statutu nowo zakładanej szkole lub placówce ekonomicznej należy w jednostkach samorządu terytorialnego do kompetencji organu stanowiącego (w tym wypadku rady gminy). Dodać należy, że art. 62 ustawy o systemie oświaty dotyczy wprost tylko szkól i placówek publicznych, przy czym sformułowanie ust. 1 zd. pierwsze cyt. przepisu wyklucza możliwość połączenia w zespół szkół tego samego typu. Jednocześnie wskazać należy, że zespołowi szkół nawet, jeśli w jego skład wchodzą szkoły, w których realizowany jest obowiązek szkolny – nie wyznacza się obwodu, gdyż nie jest on "szkołą". Zauważyć warto, że sieć szkolną ustala rada gminy w formie uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego i uchwała w sprawie sieci szkolnej powinna określać również obwody szkół publicznych - art. 17 ust. 4 ustawy.

Trafnie, zatem Wojewoda w uzasadnieniu skargi wskazał, że przedmiotowa uchwała o powołaniu Zespołu Szkół nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, by dana uchwała bowiem mogła być uznana za akt prawa miejscowego, musi dotyczyć spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musi być aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym - musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Żadna z tych cech nie została przez zaskarżoną uchwałę spełniona. W tym stanie rzeczy przyjęcie, że owa uchwała wejdzie w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (§ 6 uchwały), z uwagi na błędne założenie, że jest ona aktem prawa miejscowego, stanowiło istotną wadę owej uchwały, przejawiającą się w bezpodstawnym przyjęciu, że taka uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), wymagającą publikacji w dzienniku urzędowym województwa.

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że zawarta w § 3 zaskarżonej uchwały regulacja powoduje, iż uchwała ta narusza prawo. Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwala o powołaniu Zespołu Szkół została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 62 ust.1 w związku z art. 58 ust. 1,2,6 oraz art. 5 ust 2 pkt 1 ustawy. W tym miejscu należy stwierdzić, że przywołany przepis art. 18 ust 2 pkt 9 lit.h ustawy o samorządzie gminnym, nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania uchwał, bez upoważnienia zawartego w odrębnych ustawach i w granicach tam określonych. Natomiast powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy nie zawierają upoważnienia ustawowego do określenia przez gminę w drodze uchwały, granic obwodów szkół wchodzących w skład Zespołu. Upoważnienie ustawowe dla rady gminy do ustalenia planu sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjum prowadzonych przez gminę a także określenia granic obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjum zawiera art. 17 ust. 4 ustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych mających siedzibę na obszarze gminy. Uchwała rady gminy podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Stosowną uchwałą Nr XXXIV/218/01 z dnia 23 kwietnia 2001r., podjętą na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy, Rada Miejska w Ozimku ustaliła plan sieci oraz granice obwodów publicznych szkół podstawowych oraz gimnazjów prowadzonych przez Gminę Ozimek z siedzibami i strukturami organizacyjnymi wymienionych w uchwale jednostek.

Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, zgodnie z wymogiem art. 17 ust. 4 , in fine, ustawy.

Zatem, w ocenie Sądu, zaskarżona uchwała o powołaniu Zespołu Szkół, podjęta na odrębnej podstawie prawnej (art. 62 ustawy), nie mogła wprowadzać korekty granic obwodu Szkoły Podstawowej Nr 3 oraz obwodu Gimnazjum Nr 1, a tym samym Gmina nie mogła zmieniać przepisów prawa miejscowego uchwałą nie mającą takiego przymiotu.

W sytuacji, gdy charakter zaskarżonej uchwały w sprawie utworzenia Zespołu Szkól jednostce i nadania statutu tej jednostce nie jest aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 6 tej uchwały, że podlega publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów. Ponadto również w § 6 uchwały, Rada Gminy postanowiła, że "..uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego", a zatem uzależniono jej wejście w życie od publikacji. Jednakże z powodu braku podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że zastrzeżenie w uchwale daty jej wejścia w życie od bezpodstawnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważność nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to zastrzeżenia, ale całej uchwały. W tej materii, Sąd identyfikuje się ze stanowiskiem zajętym w wyroku NSA z 14 października 1999r., II SA/Wr 1113/98 (publ. OSS z 2001r., Nr 1, poz 16), w którym przyjęto, iż odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku, "miałaby ten skutek, że uchwała nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością."

W związku z powyższymi wywodami, należy przyjąć, iż skoro akt prawny, którym rada gminy utworzyła zespół szkół nie zawiera norm rodzących skutki dla osób korzystających ze Szkoły Podstawowej Nr 3 i Gimnazjum Nr 1 w Ozimku, to tym samym nie nadaje temu statutowi charakteru aktu prawa miejscowego. Wobec tego, że Rada Miejska w Ozimku błędnie przyjęła, iż akt o utworzeniu Zespołu Szkół i statut tego Zespołu jest aktem prawa miejscowego, stąd sprzeczne z przepisem art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu, postanowienie o publikacji i wejściu w życie tego aktu, musi skutkować nieważnością zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w punkcie drugim wyroku oparto na podstawie art. 152 przywołanego wyżej Prawa o postępowaniu.