Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 55/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 55/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i nr [...] w K. w zakresie planowanego istotnego odstąpienia od projektu budowalnego obejmującego: rozbudowę budynku na poziomie kondygnacji piwnicy i parteru na długości 2 m i szerokości 9,2 m w kierunku ul. [...] na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. "przepisu prawa materialnego, tj. art. 36a Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r, poz.1332 ze zm.) poprzez uznanie tegoż przepisu za tożsamy z przepisem art. 28 ustawy Prawo budowlane";

2. "przepisów postępowania, tj. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30 poz. 168 ze zm.) poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy".

Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd uznał, że organ administracji architektoniczno- budowlanej stopnia wojewódzkiego prawidłowo ocenił przedłożoną dokumentację projektową w aspekcie zmiany pozwolenia na budowę i już wykonanych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że w postępowaniu, o jakim mowa w art. 36a Prawa budowlanego zastosowanie znajduje także art 32 ust 4a tej ustawy, według którego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a więc w przypadku podjęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Sąd uważa, że wynika to z tego, że zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki czytając wprost te przepisy nie sposób nie zgodzić się z wywiedzionymi wnioskami. Jednakże nie można nie zauważyć przepisu, który wprawdzie nie został wprost sprecyzowany, jednakże dopuszcza realizację robót budowlanych nie objętych zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę. Dokładnie chodzi o realizację robót budowlanych odstępujących od zatwierdzonego projektu w sposób nieistotny. Ustawodawca w przepisie art. 36a zawarł wymóg dokonania uprzedniej zmiany pozwolenia na budowę jedynie w odniesieniu do istotnych odstępstw. Tak sformułowany przepis jednoznacznie dopuszcza realizację odstępstw nieistotnych bez dokonywania zmiany decyzji. W przypadku zbiegu woli realizacji robót budowlanych o charakterze istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu z uprzednim dokonaniem w toku realizacji budowy robót odbiegających nieistotnie od tegoż projektu sporządzony projekt budowlany zamienny winien obejmować stan projektowy docelowy, uwzględniający również te nieistotne zmiany (już wykonane). Organ administracji architektoniczno-budowlanej ma pełne prawo weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego zamiennego ze stanem wykonanym, a także z projektem budowlanym pierwotnie zatwierdzonym. Porównanie to jednak musi uwzględniać prawo inwestora do realizacji inwestycji z dopuszczalnymi ustawą zmianami. Ponadto zgodnie z ustaleniami art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego jedynym podmiotem uprawnionym do dokonywania kwalifikacji robót budowlanych istotnie odbiegających od zatwierdzonego projektu jest projektant. Sąd w wydanym wyroku wskazuje wprawdzie na powyżej opisane prawa inwestora, jednakże w dalszej części uzasadnienia wyroku wskazuje się na prace, które zdaniem organu odwoławczego (uznanym przez Sąd za prawidłowe) stanowiły rozbudowę budynku zanim decyzja organu I instancji stała się ostateczna. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że przedmiotem sporządzonej dokumentacji projektowej nie była rozbudowa budynku, a budowa tegoż budynku w gabarytach większych niż w pierwotnym projekcie budowlanym (na tym miało polegać istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego). Projekt budowlany zamienny obejmował wykonanie nowych elementów konstrukcyjnych takich jak ławy fundamentowe, ściany i stropy. Podczas przeprowadzonych czynności dowodowych przez przedstawicieli Wojewody [...] stwierdzono wykonanie szalunków i zbrojenia. Wykonanie tych elementów mogło nastąpić dosłownie wszędzie i dlatego też nie można ich zakwalifikować do robót budowlanych. Stwierdzona podczas oględzin płyta betonowa była w istocie jedynie stabilizacją dna wykopu, dla umożliwienia prefabrykacji i transportu materiałów budowlanych - potwierdza to wpis w dzienniku budowy. Nie była to płyta fundamentowa mimo, iż pracownicy Wojewody [...] (nie posiadający uprawnień budowlanych) stwierdzili inaczej.

Skarżąca kasacyjnie spółka wskazała także, że pomimo jednoznacznego ustalenia (przez służby Wojewody [...]) naruszenia prawa poprzez przystąpienie do robót budowlanych przed uzyskaniem stosownej decyzji, organ nadzoru budowlanego nie wszczął jakiegokolwiek postępowania naprawczego - decyzja Wojewody [...] została doręczona między innymi Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w powiecie k.

Ponadto wykonane w przedmiotowym budynku prace prefabrykacyjne i zabezpieczające wykop nie nosiły charakteru robót budowlanych świadczących o samowolnym przystąpieniu do realizacji zakresu objętego projektem budowlanym zamiennym, a więc wydanie orzeczenia opartego o art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego było nieuprawnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że zgodnie z art. 173 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji. Art. 7 k.p.a. i art. 36a ustawy prawo budowlane adresowane są do organów administracji nie do sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję organu architektoniczno-budowlanego. Strona wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z jego niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisu postępowania, stwierdzić należy, nie mógł on odnieść zamierzonego skutku, tj. podważyć ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przypomnieć należy, a nie jest to kwestionowane, że [...] grudnia 2016 r. [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o zmianę uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę. Rozpoznając ten wniosek, Starosta K. decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dokonał zmiany decyzji własnej z dnia 5 sierpnia 2016 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...] i nr [...] w K. w zakresie planowanego istotnego odstąpienia od projektu budowalnego obejmującego: rozbudowę budynku na poziomie kondygnacji piwnicy i parteru na długość 2 m i szerokość 9,2 m w kierunku ul. [...] na działkach nr [...], nr [...] i nr [...]. Dziwią zatem na tym etapie postępowania zarzuty skarżącej kasacyjnie, że wykonane roboty nie stanowią istotnego odstąpienia od projektu budowlanego i świadczą o zmianie nieistotnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. Z. Przed rozpoznaniem tego odwołania Wojewoda [...],[...] kwietnia 2017 r. przeprowadził oględziny budowy. Z protokołu oględzin znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] trwała budowa. W zakresie wnioskowanej rozbudowy stwierdzono wykonanie płyty fundamentowej, która pierwotnie miała pełnić funkcję płyty tymczasowej pod transport pionowy. Na tej płycie wykonano (wynika to z wpisu w dzienniku budowy) – zbrojenia i deskowania ścian zewnętrznych budynku w części rozbudowanej. Zbrojenia wykonano poprzez nawiercenie w płytę. Ściana nie została zabetonowana. Stwierdzono też zrealizowanie ściany oporowej klatki schodowej według załączonej dokumentacji fotograficznej. Co istotne, w protokole odnotowano także, że według wyjaśnień, obecnego podczas oględzin kierownika budowy oraz wpisu w dzienniku budowy, szalunki i zbrojenia ww. ścian (rozbudowy) wykonano po upływie 14 dni od dnia wydania przez Starostę decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. t. j. [...] lutego. Oprócz tego, na dowód, że inwestor wykonywał roboty budowlane A. Z. przekazała do organy sporządzoną przez siebie dokumentację fotograficzną. Ma zatem rację sąd I instancji i organ odwoławczy, że skarżąca kasacyjnie przystąpiła do wykonania rozbudowy budynku, przed uzyskaniem przymiotu ostateczności decyzji zezwalającej na tę zmianę i zatwierdzającej w związku z tym projekt budowalny. Nie budzi też wątpliwości, że opisane w protokole oględzin Wojewody [...] roboty, wykonane zostały w celu realizacji zamiennego projektu budowlanego. Pytaniem istotnym w sprawie jest, czy inwestor mógł przystąpić do realizacji robót przed tym zanim decyzja o pozwoleniu stała się ostateczna, a co za tym idzie czy Wojewoda [...] prawidłowo decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem. Kwestia prawidłowości umorzenia nie podlega jednak weryfikacji wobec braku zarzutu kasacyjnego w tym zakresie. Zgodnie z art. 36a ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane - w postępowaniu w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Ma rację sąd wojewódzki, że wydanie decyzji "zmieniającej", na podstawie art. 36a ust. 1 prawa budowlanego, podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35). Z tych względów w przypadku postępowania, na podstawie art. 36a ww. ustawy, zastosowanie ma również art. 32 ust. 4a ustawy, według którego, nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy - prawo budowlane, a więc w przypadku podjęcia robót budowlanych bez uprzedniego uzyskania stosowanego pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę jak i decyzja dotycząca zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę musi dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne odnosić się do robót budowlanych już zrealizowanych. Słusznie też wskazał sąd I instancji, że doktryna i orzecznictwo sądowe jest zgodne, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe w przypadku, gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja została zrealizowana albo rozpoczęto roboty budowlane przy budynku będącym przedmiotem wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2018 r., w sprawie o sygn. II OSK 151/18, wyraził pogląd, z którym należy się zgodzić, że to, iż w aktualnym brzmieniu art. 28 ust. 1 prawa budowlanego nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji, nie oznacza, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (podobnie w wyroku NSA z 11 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 1325/19). Z powyższych względów niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego. Dla rozstrzygnięcia tej sprawy nie ma znaczenia, że organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania naprawczego. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).