Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego D. W. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 474/15

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem skargi DW jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [.] marca 2014 r. MH i KH zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy [.] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku gospodarczo-garażowego oraz murów oporowych na działkach nr 3113, 3114 w [.].

Decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. Burmistrz ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją SKO z dnia [.] sierpnia 2014 r. Powodem podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego była wadliwie sporządzona analiza funkcji i cech zabudowy, na podstawie której wydano kwestionowana decyzję oraz ustalono wskaźniki charakteryzujące planowaną zabudowę. Organ nie wskazał bowiem, którą cześć działki objętej wnioskiem uznał za front działki i która posłużyła do ustalenia granic obszaru analizowanego. Nie wskazał również w jakiej odległości od granic działki wyznaczono obszar analizowany oraz działek i konkretnych budynków, które stanowiłyby przedmiot analizy. Ponadto zarówno w samej analizie, jak i kwestionowanej decyzji brak było jakichkolwiek rozważań w zakresie realizacji murów oporowych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzja z dnia [.] grudnia 2014 r. nr [.], Burmistrz Miasta i Gminy [.] ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Zgodnie z pkt 2.1 decyzji, na działkach inwestora, przy działce nr 3119, z uwagi na ukształtowanie terenu i spadek 12% w kierunku wschodnim dopuszczono budowę jednego muru oporowego o długości 37 m, szerokości 0,25 m i maksymalnej wysokości 1,0 m. Dopuszczono również możliwość wykończenia muru siatką ogrodzeniową o wysokości 1,6 m, tj. łącznej wysokości z murem 2,5 m.

W uzasadnieniu podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, planowane zamierzenie budowlane nie stanowi inwestycji celu publicznego, a zatem sposób zagospodarowania terenu winien zostać ustalony w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przeprowadzona ponownie analiza urbanistyczna wykazała, że spełnione są wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., co z kolei obligowało do wydania wnioskowanej decyzji. Ponadto w ocenie organu planowany mur spełniać będzie funkcję oporową, z uwagi na podwyższenie terenu działki wnioskodawców względem działki sąsiedniej nr 3119, a nie jak twierdził skarżący, funkcje ogrodzenia w formie muru pełnego.

W odwołaniu od tej decyzji DW podniósł, że planowany mur oporowy ograniczy dostęp światła do pomieszczeń w jego budynku mieszkalnym. Ponadto ustalenia decyzji w zakresie muru oporowego są sprzeczne z wydaną poprzednio decyzją o warunkach zabudowy "nr 6/2012", w której zakazano budowy ogrodzenia w formie murów pełnych, bez względu na rodzaj użytego materiału oraz ogrodzenia z płyt betonowych.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [.], podzielając w całości stanowisko organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego ustalony stan faktyczny sprawy, a w szczególności wyniki poprawnie sporządzonej analizy funkcji i cech zabudowy są wystarczające do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Wobec powyższego zasadnie organ rozpatrzył wniosek w sposób pozytywny dla inwestora i w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami wyznaczył parametry charakteryzujące planowaną zabudowę. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania SKO podało, że orzekanie o ochronie interesów osób trzecich nie następuje w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, lecz w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, DW wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącego Kolegium wydało zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Wnioskodawcy w 2014 r. wykonali bowiem roboty ziemne stanowiące prace przygotowawcze dla realizacji objętego wnioskiem budynku gospodarczo – garażowego i muru oporowego, a postępowanie w tej sprawie prowadzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [.]. W tym stanie rzeczy Kolegium winno zawiesić postępowanie od czasu ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, czy roboty ziemne na działkach objętych wnioskiem wykonano z naruszeniem obowiązujących przepisów. W przypadku gdyby PINB orzekł ewentualną rozbiórkę wykonanych dotychczas robót, zmieni się sposób ukształtowania nieruchomości wnioskodawców i okoliczność ta, w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla budowy muru oporowego, będzie miała kluczowe znaczenie. W tym stanie rzeczy nieustalenie stanu faktycznego i prawnego terenu stanowiło naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zaś niezawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia sprawy przez organ nadzoru budowlanego – naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.".

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się częściowo zasadna, a przez to została przez Sąd uwzględniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Wydając w niniejszej sprawie decyzje organy administracji stosowały przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 z późn. zm.; zwana dalej u.p.z.p.), oraz w przepisy wykonawcze do tego aktu w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem). Podstawę materialno-prawną decyzji o warunkach zabudowy stanowi w szczególności art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Według jego treści, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przesłanki wydania dla wnioskodawcy decyzji pozytywnej określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

Zdaniem Sądu okazał się zasadny zarzut nieuwzględnienia przez SKO podnoszonej przez skarżącego okoliczności toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót ziemnych na działkach o nr 3113 i 3114 przy ul. [.] w [.]. Fakt, iż takie postępowania toczyło się w toku postępowania prowadzonego przez SKO potwierdza pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [.] z dna [.] marca 2015 r., [.]. O tym postępowaniu skarżący informował SKO w treści wniesionego odwołania. Fakt nawiezienia ziemi potwierdzają zdjęcia załączone do skargi DW.

Podkreślić należy, że w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ocenie podlega aktualny sposób zagospodarowania nieruchomości oraz istniejący w jej otoczeniu ład przestrzenny. W oparciu o istniejący w terenie sposób zagospodarowania nieruchomości ustala się warunki zabudowy stosując m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588; zwane dalej rozporządzeniem), w tym takie parametry przyszłej zabudowy jak jej wysokość, szerokość, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Jeżeli więc w toku postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy, wyjdzie na jaw, iż toczy przed organami nadzoru budowalnego postępowanie administracyjnego dotyczące kwestii legalności aktualnego sposobu zagospodarowania terenu w zakresie innymi niż sposób zagospodarowania określony we wniosku o warunki zabudowy, to okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na sprawę warunków zabudowy, gdyż wynik postępowania dotyczącego legalności robót ma wpływ na utrzymanie aktualnego sposobu zagospodarowania terenu. Nie chodzi tu o sytuację, gdy oba postępowania mają za swój przedmiot to samo przedsięwzięcie inwestycyjne. Sąd ma świadomość, iż w przepisach ustawy – Prawo budowlane ustawodawca uzależnił zalegalizowanie robót budowlanych od stwierdzenia czy są one dopuszczalne w świetle u.p.z.p. Dowodem tego jest w szczególności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo budowlane. Dlatego w sytuacji gdy wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla potrzeb legalizacji wykonanych robót, to nie istnieją przeszkody aby wszcząć i kontynuować postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Od jego zakończenia zależy sposób rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organami nadzoru architektoniczno - budowlanego. Warto zauważyć, iż w takich okolicznościach nie istnieje niebezpieczeństwo zmiany sposobu zagospodarowania terenu na skutek wydania decyzji na podstawie przepisów u.P.b., a w konsekwencji zmiany parametrów istniejącej w terenie inwestycji. Mówiąc inaczej, nie istnieje ryzyko, że organ ustali warunki zabudowy przyjmując nieaktualny stan zagospodarowania terenu. Inaczej natomiast przedstawia się sytuacja gdy oba toczące się postępowania mają za swój przedmiot odmienne sposoby zagospodarowania terenu. Wówczas zakończenie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy zależne jest od rozstrzygnięcia organów nadzoru architektoniczno – budowlanego, bowiem od tego rozstrzygnięcia uzależnione są ustalenia w zakresie aktualnego stanu zagospodarowania nieruchomości. Chodzi o uniknięcie sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy straci swą aktualność w wyniku zmiany sposobu zagospodarowania terenu wynikającej z wykonania decyzji organów nadzoru architektoniczno – budowlanego (np. decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego). Taka zmiana może w istotny sposób wpłynąć na ustalane w decyzji o warunkach zabudowy parametry przyszłej zabudowy jak np.: wysokość czy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Pogląd ten znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie tutejszego Sądu, czego dowodem jest wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 585/14, gdzie stwierdzono, że w przypadku gdy toczy się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, organ ustalający te warunki zobowiązany jest wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu legalizacyjnym. Prowadzi to także do wniosku, że okoliczność toczącego się postępowania przed organami nadzoru budowlanego, może uzasadniać zastosowanie przez organ rozpatrujący wniosek o warunki zabudowy przepisu art. 97 ust. 1 pkt 4 K.p.a., który stanowi: Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

WSA w toku wykonywania swych obowiązków kontrolnych dostrzegł, iż SKO pominęło fakt toczącego się postępowania administracyjnego przed organami nadzoru architektoniczno – budowlanego prowadzonego w sprawie wykonanych na działkach o nr 3113 i 3114 robót budowlanych polegających na nawiezieniu ziemi. Jak już to wyjaśniono wyżej, okoliczność ta nie pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie SKO skoro zadaniem Kolegium jest kierowanie się aktualnym i legalnym sposobem zagospodarowania terenu, którego dotyczy wniosek. O okoliczności prowadzenia postępowania o tym przedmiocie wyraźnie informował odwołujący się w treści złożonego do SKO odwołania z dnia [.] stycznia 2015 r. podkreślić też wypada, że do tego zarzutu SKO żadnym zdaniem swej decyzji nie odniosło się.

W świetle poczynionych ustaleń Sąd obowiązany był stwierdzić naruszenie przez Organ odwoławczy przepisów o postępowaniu wyjaśniającym – art. 7, 77 K.p.a. – w wyniku pominięcia przez SKO okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie a także przepisów obligujących do rozpatrzenia złożonych od decyzji organu pierwszej instancji zarzutów – art. 15 i art. 127 § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie organów nadzoru – architektoniczno budowlanego w sprawie legalności nawiezienia ziemi na inwestowane działki, nie pozostaje bez wpływu na takie kwestie jak wysokość planowanych obiektów budowlanych czy powierzchnia zabudowy (zagadnienia rozstrzygane na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.z.p.), stąd należało też stwierdzić naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. polegające na nierozważeniu zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy legalności wykonanych robót budowlanych. Ustalone naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na zaskarżone do WSA rozstrzygnięcie, co uzasadniało uchylenie decyzji SKO na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO obowiązane będzie wyeliminować dostrzeżone przez WSA uchybienia przepisów prawa, co powinno polegać na uwzględnieniu faktu toczącego się postępowania przed PINB w [.] w odniesieniu do działek o nr 3113 i 3114 w [.]. Ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, WSA nie mógł się wypowiadać co do meritum rozstrzygnięcia, a więc co do ewentualności uchybień przepisom prawa materialnego. Jednocześnie Sąd, potwierdza stanowisko SKO, iż ochrona interesów osób trzecich w zakresie dostępu do światła, nie następuje w postępowaniu prowadzonym na podstawie regulacji u.p.z.p., lecz w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy – Prawo budowlane.

Z tych przyczyn Sąd obowiązany był uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.