II SA/Ke 800/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-12-01	
Data wpływu	2021-10-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Dorota Pędziwilk-Moskal
Jacek Kuza /przewodniczący/
Krzysztof Armański /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 152; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi A. C. i P. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji uchyla zaskarżone postanowienie.	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu zażalenia I. S. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...]z dnia [...]ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: rozbudowa istniejącego budynku sklepu spożywczego (wydzielonego z piekarni), polegająca na dobudowie części handlowo-usługowej, na części działek o numerach ewidencyjnych 701/13, 701/4 i 701/5, obręb [...], gmina [...], w granicach terenu inwestycji oznaczonego na załączniku graficznym Nr 1 linią ciągłą koloru czarnego, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że wnioskiem z dnia 15 styczna 2021 r. (data wpływu do organu I instancji 18 stycznia 2021 r.) I. S. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2020 r., z powodu braku udziału strony w postępowaniu, tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2021 r. organ I instancji poinformował strony o wznowieniu postępowania.

Odpowiadając na wniosek I. S. Burmistrz Miasta i Gminy [...] postanowieniem z dnia 19 maja 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...]stając na stanowisku, że decyzja o warunkach zabudowy nie podlega wykonaniu, zatem brak jest możliwości jej wstrzymania na podstawie art. 152 § 1 k.p.a.

Kolegium dokonując oceny sprawy wskazało, że orzecznictwo sądowe w ww. zakresie (w odniesieniu do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") nie jest jednolite. W orzecznictwie dominuje także stanowisko, iż przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. nie jest tożsamy z art. 152 k.p.a.

Kolegium orzekając w rozpatrywanej sprawie podzieliło to stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym treść art. 152 k.p.a. pozwala uznać, że zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to będzie to stanowiło wyraźny sygnał dla inwestora, iż ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych. W ocenie Kolegium organ I instancji oparł zatem swoje rozstrzygnięcie na błędnym stanowisku, że wstrzymanie wykonanie decyzji o warunkach zabudowy, na zasadzie art. 152 k.p.a., nie może nastąpić z uwagi na sam charakter prawny tej decyzji.

Przyczyną wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej było stwierdzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], że wnioskodawczyni o wznowienie postępowania nie posiada przymiotu strony w kwestionowanym postępowaniu, a w konsekwencji również w postępowaniu nadzwyczajnym. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz treść uzasadnienia postanowienia organu I instancji wskazuje jednak, że organ nie zbadał w wystarczającym zakresie, czy I. S. przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający jej udział w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy jako strony, oraz czy wydzielony pas gruntu o szerokości 3 m – działka nr ewid. 701/12, spowoduje brak odziaływania planowanej inwestycji na działkę I. S., z uwagi na fakt, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy co do zasady zezwala na realizację inwestycji w granicach terenu inwestycji i nie wskazuje konkretnego usytuowania od granic działki. Organ I instancji nie ustalił w wystarczającym zakresie przewidywanego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie i związanych z jej realizacją oraz funkcjonowaniem uciążliwości dla właścicieli gruntów sąsiednich. W związku z tym nie było podstaw do przesądzenia o braku interesu prawnego, który determinuje ocenę statusu wnioskodawców w postępowaniu. Tym samym przedwczesne było stwierdzenie braku wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i braku prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Przeprowadzana na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji nie ma znaczenia stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje wprawdzie dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego, lecz użyte w art. 152 § 1 k.p.a. określenie "prawdopodobieństwo" nie oznacza zwolnienia organu od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji. Reasumując, wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie omawianej regulacji nie zależy bowiem od swobodnego uznania organu – przeciwnie, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Treść art. 152 k.p.a. pozwala uznać, iż zawarte w nim rozstrzygnięcie może zostać wydane również odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy, albowiem jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę. Wstrzymanie jej wykonania gwarantuje, iż strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo, iż w czasie do rozpoznania sprawy wstrzymania decyzji przez organ I instancji inwestorzy posłużą się decyzją o warunkach zabudowy do uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem z nadesłanych akt sprawy wynika, iż ww. decyzja skonsumowana została pozwoleniem na budowę Starosty [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak: B-II.6740.7.193.2020.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli A. C. i P. C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO, które ich zdaniem narusza przepis art. 152 § 1 k.p.a. oraz art. 61 § 2 pkt 1 w zw. z § 3 p.p.s.a., gdyż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu, zatem nie zachodzi podstawa wstrzymania jej wykonania, po drugie zaś przedmiotowy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był bezprzedmiotowy, gdyż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Nr 93/2020 z dnia [...]o ustaleniu warunków zabudowy odniosła już skutki prawne (w oparciu o nią zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę, a inwestycja została zrealizowana).

Uzasadniając swe stanowisko skarżący podnieśli, że ich zdaniem błędny jest pogląd, na którym oparł się organ II instancji, jakoby decyzja ustalająca warunki zabudowy podlegała wykonaniu, albowiem - jak wywodzi SKO - "jest to decyzja, której wykonanie polega na wykorzystaniu jej do uzyskania pozwolenia na budowę". Przeczy temu natura tego rodzaju rozstrzygnięcia, zważywszy że o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić dla danego terenu każdy, nawet osoba niedysponująca do niego tytułem prawnym. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. W powołanym przez organ II instancji wyroku NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. II OSK 1931/13 w ogóle nie odniesiono się do kwestii "wykonalności" decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, choć orzeczenie to zostało wydane "na tle" takiej właśnie sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji z art. 152 k.p.a. niewątpliwie odnosi się do decyzji wykonalnych – w sensie prawnym i faktycznym, a zatem nie do wszystkich decyzji, w związku z wydaniem których dochodzi do wznowienia postępowania. Dlatego rozważania odnośnie prawdopodobieństwa uchylenia rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu są zależne od wystąpienia tej pierwszorzędnej przesłanki "podlegania wykonaniu" aktu (decyzji). Niezależnie od powyższego nie można wstrzymać wykonania decyzji, która została już – jak wskazuje organ II instancji w przedostatnim akapicie uzasadnienia postanowienia kasatoryjnego - "skonsumowana".

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Prawdą jest, że przepis art. 152 § 1 k.p.a. nie wskazuje wprost rodzaju decyzji, której wykonanie może podlegać wstrzymaniu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi jednak na stanowisku, że z uwagi na fakt, iż przepis ten dotyczy właśnie wstrzymania wykonania decyzji, a wstrzymanie wykonania może dotyczyć tylko takich aktów, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, wstrzymanie wykonalności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe, nie wynika z niej bowiem żadne prawo ani obowiązek, które dałyby się wykonać – tak by zostały spełnione przesłanki art. 152 § 1 k.p.a. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje natomiast decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm.), decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności czy uprawnień osób trzecich. Jej cel ogranicza się do wskazania, czy inwestycja danego typu może w ogóle być zlokalizowana na konkretnej działce. Nie przesądza ona w żadnym wypadku o tym, czy opisane w niej przedsięwzięcie dojdzie rzeczywiście do skutku. Stwierdza ona jedynie istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego. Już sam charakter decyzji o warunkach zabudowy decyduje zatem o tym, że nie jest możliwe wstrzymanie jej wykonania. Stanowisko to jest aktualne i wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarówno na gruncie art. 152 k.p.a. (m.in. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 2093/15, wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2016 r., sygn. II SA/Kr 397/16, wyrok WSA w Poznaniu z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Po 488/16, wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ol 972/19), jak i na gruncie art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienia NSA z 26 września 2017 r., sygn. II OZ 988/17, z 11 lipca 2018 r., II OSK 600/18, z 29 sierpnia 2018 r., II OZ 823/18, z 16 maja 2019 r., sygn. II OSK 1280/19, z 28 sierpnia 2020 r., sygn. II OSK 1367/20, z 7 października 2021 r., sygn. II OSK 1968/21, z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 1356/21). W obu przypadkach stanowi samodzielną podstawę odmowy zastosowania uregulowań przewidzianych w tych przepisach.

Niezależnie od powyższego trzeba podkreślić, że w rozpatrywanym przypadku nie tylko doszło już – jak zauważył sam organ odwoławczy – do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzja Starosty [...] z dnia 13 listopada 2020 r. znak: B-II.6740.7.193.2020), ale, jak wynika z treści skargi, inwestycja została zrealizowana. Tym samym trudno nawet odnieść do niniejszej sytuacji stanowisko wyrażane w ramach linii orzeczniczej powoływanej przez SKO, z której wynika, że wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy miałoby gwarantować, że strona nie posłuży się tą decyzją w celu uzyskana pozwolenia na budowę. Jeśli natomiast wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy nastąpi po uzyskaniu przez stronę pozwolenia na budowę to ma to – zgodnie z prezentowanym poglądem – stanowić wyraźny sygnał dla inwestora, iż ewentualna realizacja zamierzenia budowlanego wiąże się dla niego z ryzykiem, że w przypadku uchylenia w drodze wznowionego postępowania decyzji o warunkach zabudowy, może dojść do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei będzie wiązało się z koniecznością dokonania oceny legalności wykonanych robót budowlanych. Niezależnie od stanowiska wyrażonego w poprzednim akapicie, fakt, że doszło do "skonsumowania" decyzji o warunkach zabudowy również powoduje, że wstrzymanie wykonania tej decyzji byłoby bezprzedmiotowe.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 152 k.p.a., co spowodowało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną.