II SAB/Wa 331/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-23	
Data wpływu	2018-06-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Adam Lipiński
Andrzej Góraj
Łukasz Krzycki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Przewlekłość postępowania
Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 930/21	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. a i h oraz art 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpatrzenia pkt 4 wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia pkt 4 wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Skarżące stowarzyszenie, zwane dalej "Wnioskodawcą", zarzuciło bezczynność przy rozpatrywaniu jego żądania o udostępnienie informacji publicznej zawartego w pkt 4 wniosku z [...] lutego 2018 r.

W skardze wniesiono o zobowiązanie organu administracji do wykonania pkt 4 wniosku w terminie 14 dni.

Uzasadniając skargę wskazano:

- wniosek o udostępnienie informacji publicznej, obejmował w pkt 4: "informacja o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w roku 2017 poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody",

- pismem z [...] marca 2018 r. organ administracji przekazał wykaz nagród, przyznanych pracownikom urzędu w 2017 roku; zawierał on stanowiska służbowe oraz kwoty nagród; w zestawieniu nie było personaliów pracowników, ponieważ – wedle wyjaśnień organu - są to dane wrażliwe, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie opubl. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), zwanej dalej "ustawą o informacji", ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, wobec art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.); Wnioskodawcę poinformowano również, że zasady przyznawania nagród określa Zarządzenie Nr [...] Dyrektora Generalnego MKiDN z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie warunków przyznawania nagród pracownikom korpusu służby cywilnej i niebędącymi pracownikami politycznymi, MKiDN, za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej; na zróżnicowanie wysokości wypłaconych nagród miały wpływ wykonywane zadania i związana z nimi odpowiedzialność oraz indywidualna ocena pracy pracownika; w 2017 roku nagrody zostały przyznane w szczególności za wyjątkowe zaangażowanie w wykonywaniu obowiązków służbowych, efektywną realizację zadań i profesjonalną postawę; z kolei nagrody dla członków gabinetu politycznego Ministra zostały wypłacone zgodnie z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz.U. z 2017 poz. 2142 ze zm.); nagrody dla pracowników zatrudnionych na stanowiska niemnożnikowych zostały wypłacone zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek (Dz.U. Nr 27, poz. 134 ze zm.),

- organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji; w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano również, że informacja o wysokości nagród, przyznanych poszczególnym pracownikom ministerstwa, ma walor informacji publicznej; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 października 2017 r. (sygn. akt II SA/Wa 369/17, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") wskazano: "W pierwszej kolejności wskazania wymagało to, iż nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków czy nagród osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia a także nagrody osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).",

- na dzień wniesienia skargi ([...] maja 2018 r.) organ udostępnił informację jedynie w zakresie stanowisk oraz kwot przyznanych nagród; tymczasem - w przedmiotowej sprawie - wniosek dotyczył konkretnych kwot, przyporządkowanych poszczególnym pracownikom (wymienionym z imienia i nazwiska), wraz z uzasadnieniem przyznanej nagrody,

- w zakresie "personaliów pracowników" uznano, że dane te korzystają z ochrony prywatności oraz z ochrony danych osobowych; należy zatem uznać, że organ połączył brak możliwości przekazania żądanej informacji z koniecznością ochrony prywatności pracowników, w myśl art. 5 ust. 2 ustawy o informacji; w sprawie nie wydano jednak decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej; stanowi to naruszenie art. 16 ust. 1 wskazanej ustawy,

- nie przekazując wskazanej w pkt 4 wniosku informacji ani nie wydając decyzji odmownej, organ pozostaje w bezczynności; udzielenia informacji niepełnej, czy wymijającej, nie można uznać za realizację wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano:

- powołanie, w odpowiedzi na wniosek, ochrony dóbr osobistych pracowników, których imiennego wykazania żądał Wnioskodawca, nie oznacza uznania tego za informację publiczną,

- udzielając odpowiedzi na wniosek uwzględniono orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego; w jego świetle informacja dotycząca ilości i wysokości poszczególnych nagród finansowych, wypłaconych oznaczonej imiennie osobie, dotyczy danych ad personam; nie stanowi to informacji publicznej (tak wyrok o sygn. akt I OSK 1035/10 – dostępny w CBOSA); takie stanowisko prezentowane jest od 2010 roku; w wyroku z 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1380/17 – dostępny w CBOSA) Sąd stwierdził: "Gdy wniosek dotyczy wskazania wysokości przyznanych nagród wszystkim pracowników urzędu oznaczonych z imienia i nazwiska to dotyka to w sposób bezpośredni sfery ad personam. Przedmiotem zainteresowania jest zatem - nie jawność wydatkowania środków publicznych na nagrody pracowników urzędu, a wysokość tych nagród dla wskazanych konkretnie osób. Żądanie ujawnienia prywatnych danych dotyczących zatrudnionego pracownika nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na działalność i funkcjonowanie organu, czyli ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. Dla uzyskania informacji o sposobie i wysokości wydatkowania finansów publicznych nie jest konieczna znajomość [...] składników wynagrodzenia konkretnych osób.",

- reasumując, informacja żądana w pkt 4 wniosku nie jest publiczną, a Wnioskodawcy udzielono odpowiedzi.

Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302).

Sąd zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy zostanie ona udostępniona - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji).

Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ustęp 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem "publiczna", bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem. Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji.

W rozpatrywany przypadku poza sporem jest stan faktyczny, gdzie Wnioskodawca zwrócił się o udzielenie określonej informacji, ujętej w pkt 4 pisma z [...] lutego 2018 r., zaś organ w pewnym zakresie jej nie udzielił. Wobec zreferowania stanu faktycznego we wcześniejszej części uzasadnienia, ponowne jego powtarzanie byłoby zbędne.

Co istotne w sprawie organ – w odpowiedzi na skargę - stanął na stanowisku, że żądane przez Wnioskodawcę dane - w zakresie, gdzie nie zostały przekazane - nie stanowiły informacji publicznej. Zdaniem organu nie było więc niezbędne - wobec ich nie przekazania - wydanie stosownego orzeczenia, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o informacji. Wprawdzie w skierowanym do Wnioskodawcy piśmie (z [...] marca 2018 r.) nie udzielnie pełnej, żądanej informacji uzasadniono odmiennie – kwestią ochrony danych osobowych. Taka różnica stanowisk organu nie może mieć jednak znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy, w kontekście oceny ewentualnego pozostawania przezeń w bezczynności.

Sformułowanej w odpowiedzi na skargę oceny Sąd nie podziela, co czyni ją zasadną.

Jak odnotowano w skardze, w judykaturze ukształtowało się trafne stanowisko, że kwestie wynagrodzenia osób, piastujących funkcję publiczne - wykonujących określone kompetencje w ramach aparatu władzy - stanowią informację publiczną (tak art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz pkt 5 lit. a i h ustawy o informacji). Ich ujawnieniu nie muszą w każdym przypadku stać na przeszkodzie względy ochrony danych osobowych. Osoby piastujące funkcje publiczne korzystają bowiem z węższej ochrony ich życia prywatnego - informacji wrażliwych (tu dane o uposażeniu). Bezsporne jest także, że nie wszyscy pracownicy, obsługujący urzędy administracji poszczególnych szczebli, mają przypisane kompetencje w zakresie bezpośredniego wykonywania władzy publicznej, określane dalej "kompetencjami decyzyjnymi". Udostępnienie więc informacji o ich osobistych zarobkach nie dość, że podlega ograniczeniu - wobec przepisów o ochronie danych osobowych - to dodatkowo nie stanowią one w ogóle informacji publicznej - informacji w sprawach publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji (tak powołany w odpowiedzi na skargę wyrok NSA sygn. akt I OSK 1380/17). Reguluje ona bowiem dostęp do informacji, której zakres definiuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Chodzi więc o informacje o działaniu organów państwa, a – co do osób – tych, pełniących funkcje publiczne. Aspekty te odnotowano analogicznie także, w innych niż przywołane przez organ fragmentach uzasadnienia wyroku o sygn. akt I OSK 1380/17.

Wynika stąd, że w każdym urzędzie, obsługującym organ administracji publicznej, są zatrudnione osoby, kwestia wynagrodzenia których stanowi sensu stricto informację publiczną (z kompetencjami decyzyjnymi) jak i inne - gdzie nie mogłyby zostać ujawnione informację personalne o ich zarobkach, wobec ochrony danych osobowych. Nie stanowią one przy tym nawet informacji publicznej.

W tak zarysowanym stanie prawnym należy wskazać, że - w precyzyjnie sformułowanym wniosku - zwrócono się do organu o udzielenie pełnej informacji, dotyczącej personalnego wynagrodzenia (w formie jego dodatkowego składnika, jakim są nagrody) wszystkich osób zatrudnionych w danym urzędzie. W takiej sytuacji wniosek ten nie mógł być w pełni uwzględniony. Jak wskazano wcześniej – przede wszystkim - nie stanowią bowiem informacji publicznej dane personalne o wynagrodzeniu każdego pracownika urzędu lecz jedynie te, dotyczące osób z kompetencjami decyzyjnymi. Generalnie tylko dane, co do ich wynagrodzenia, jako stanowiące informację publiczną, mogą być przekazywane.

Odrębną w sprawie kwestią jest natomiast to, czy organ - na dzień rozpatrywania danego wniosku - dysponuje stosownymi zestawieniami, obejmującymi informacje o osobach z kompetencjami decyzyjnymi i przyznanych im nagrodach wraz z pisemnym uzasadnieniem. Jeżeli tak nie jest, zasadność przekazania żądanych danych winna być rozważona w kontekście przesłanek udzielenia informacji przetworzonej, zakreślonych art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji (czy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego). O ile organ ustaliłby, że brak przesłanek dla udzielenia żądanej informacji, dotyczącej osób o kompetencjach decyzyjnych, skoro potrzebne jest ich przetworzenia, musiałby swoje stanowisko wyrazić poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej (wobec art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). Jej legalność podlega - w razie zaskarżenia danego aktu - kontroli sądu administracyjnego. Analogicznie formę decyzji musiałoby przyjąć stanowisko organu o odmowie udostępnienia informacji, dotyczącej części (wybranych grup etc.) osób o kompetencjach decyzyjnych z uwagi na ochronę ich danych osobowych. Konieczne jest w danym zakresie stosowne ważenie obu wartości – zasady dostępu do informacji publicznej oraz ochrony prywatności wykonujących władzę publiczną osób.

W takiej sytuacji przedwczesne byłoby obecnie zajęcie przez Sąd stanowiska w przedmiotowej sprawie (skarga na bezczynność), czy żądana informacja - w zakresie imiennego zestawienia kwot nagród wypłaconych wszystkim osobom o kompetencjach decyzyjnych - powinna zostać udostępniona. Zwłaszcza, gdy nie ma on wiadomości, czy organ dysponuje stosownymi zestawieniami, a więc żądana informacja wymagałaby przykładowo przetworzenia.

Reasumując, jeżeli organ zamierzałby odstąpić od udzielenia żądanej przez Wnioskodawcę informacji publicznej, w zakresie w jakim dotyczy osób o kompetencjach decyzyjnych, obowiązany jest w danym zakresie wydać stosowne orzeczenie administracyjne.

Wobec nie udzielenia informacji ani też nie wydania decyzji w danym przedmiocie, organ pozostaje w bezczynności. Jednocześnie - ponieważ odstąpienie od dalszych czynności wynikało z błędnej oceny organu, jakoby kwestia udzielenia informacji w zakresie pkt 4 wniosku została załatwiona - nie ma podstaw dla uznania, że bezczynność w sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Określając termin załatwienia sprawy inaczej niż żądano w skardze (tam 14 dni) Sąd miał na uwadze, że udzielenie informacji - jeżeli organ uzna to za możliwe -może wymagać uprzedniego jej przetworzenia.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. W pkt 3 sentencji zasądzono zwrot kosztów postępowania, które obejmują uiszczony wpis.

-----------------------

5