IV SAB/Wr 73/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-10-03	
Data wpływu	2018-04-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu	
Sędziowie	Bogumiła Kalinowska
Ireneusz Dukiel /przewodniczący sprawozdawca/
Mirosława Rozbicka-Ostrowska	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 771/21	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Zobowiązano do dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 października 2018 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Urzędu Miejskiego W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania w pełnym zakresie pkt 2 wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r.; II. stwierdza, że bezczynność o której mowa w punkcie I nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.	
Uzasadnienie
Związek Zawodowy Pracowników Urzędu Miejskiego (zwany dalej stroną, skarżącym lub Związkiem) zwrócił się do Prezydenta W. (zwanego dalej Prezydentem, organem lub podmiotem zobowiązanym) wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), pkt 3, pkt 5 lit. h) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, zwanej dalej u.d.i.p.) informacji publicznej dotyczącej wysokości nagród dla pracowników Urzędu Miejskiego W. w lutym 2017 r. poprzez:

1) wskazanie w których komórkach organizacyjnych Urzędu Miejskiego W. zostały przyznane w lutym 2017 r. nagrody (z podaniem nazwy Wydziału (Biura) i Działu) wraz z podaniem ilości pracowników, którzy otrzymali nagrody w poszczególnych komórkach Urzędu (z podaniem nazwy Wydziału (Biura) i Działu),

2) wskazanie listy pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r. z podaniem ich imienia i nazwiska, stanowiska służbowego oraz wysokości nagrody.

Nadmieniono, że z informacji otrzymanych w formie pisemnej od Sekretarza Miasta wynika, że w lutym 2017 r. nagrody otrzymało 11 pracowników Urzędu Miejskiego W. Suma ich nagród wyniosła [...] zł.

Prezydent pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wskazał odnośnie pkt 1 powyższego wniosku, że nagrody zostały wypłacone w trzech Wydziałach: Organizacyjnym i Kadr (1 pracownik), Obsługi Urzędu (1 pracownik) oraz Nieruchomości Komunalnych (9 pracowników). Odnośnie zaś pkt 2 tego wniosku poinformowano, że osobom z Wydziału [...] oraz Wydziału [...] nagrody zostały wypłacone w łącznej wysokości [...] tys. zł. Uznano, że w związku z faktem, iż nie są one w chwili obecnej pracownikami urzędu, ich dane osobowe, ze względu na ochronę prawa do prywatności, nie podlegają udostępnieniu.

Podano w tym piśmie także, iż w Wydziale [...] siedmiu pracowników, którym przyznano nagrody, nie kwalifikuje się do kategorii stanowisk funkcjonariuszy publicznych. W związku z tym informację w zakresie personaliów podano w sposób zanonimizowany, gdyż stanowi to element chroniony prawem prywatności osoby fizycznej (pracowników), a w konsekwencji prawo do tych informacji podlega graniczeniu stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

1) Pracownik 1 - Starszy Specjalista – [...] zł

2) Pracownik 2 - Starszy specjalista – [...] zł

3) Pracownik 3 - Starszy Specjalista – [...] zł

4) Pracownik 4 - Starszy Specjalista – [...] zł

5) Pracownik 5 - Starszy Specjalista – [...] zł

6) Pracownik 6 - Główny Specjalista – [...] zł

7) Pracownik 7 - Główny Specjalista – [...] zł.

Osobami pełniącymi funkcje publiczne, które otrzymały nagrodę we wskazanej niżej wysokości, są:

1) Pani D. H.-Z. - Dyrektor Wydziału – [...] zł

2) Pani M. Z.- Kierownik Działu – [...] zł.

Nadmieniono, że nagrody przyznano na podstawie wniosku Dyrektora Departamentu [...], a ich wysokość ostatecznie została skorygowana.

Wskazano również, że w zakresie zakwalifikowania danych stanowisk do kategorii funkcjonariuszy publicznych organ przyjął stanowisko wyrażone w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych.

W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucił organowi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, oraz naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem o przedstawienie listy pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r. z podaniem ich imienia i nazwiska oraz nazwy działu, w którym pracują, pomimo tego, że nagrody otrzymały osoby, które są funkcjonariuszami publicznymi i prowadzą postępowania z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przygotowują merytoryczne pisma wychodzące do osób fizycznych i osób prawnych, a nie osoby pełniące wyłącznie czynności usługowe;

2) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i brak wydania rozstrzygnięcia nazwanego decyzją, choć nie udzielił informacji publicznej, której dotyczył wniosek skarżącego;

3) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wykładnię przepisu oraz przyjęcie, że ograniczenie dostępu do informacji publicznej może dotyczyć kwoty jaka jest wydawana ze środków publicznych na utrzymanie etatu funkcjonariusza publicznego w okresie jego zatrudnienia w Urzędzie Miejskim W., gdy tymczasem brak jest podstaw do przyjęcia, że wysokość nagrody jaką dany funkcjonariusz otrzymał nie podlega ujawnieniu w związku z ustaniem jego stosunku pracy, bowiem nagroda została przyznana konkretnym funkcjonariuszom publicznym w trakcie, gdy byli oni zatrudnieni w Urzędzie Miejskim W., a informacja o wysokości tej nagrody jest informacją publiczną;

4) art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p., poprzez nieudzielenie przez organ informacji publicznej w postaci przedstawienia listy pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r. z podaniem ich imienia i nazwiska w sytuacji gdy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o ciężarach publicznych;

5) art. 23 ust. 1 oraz art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1881, zwanej dalej u.z.z.) polegającego na uniemożliwieniu skarżącemu sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy w Urzędzie Miejskim W. w zakresie równego traktowania pracowników zatrudnionych na tym samym stanowisku oraz zasad dotyczących przyznawania nagród wybranym pracownikom Urzędu;

6) art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub naruszenie przez organ, gdyż nie udzielił on w ustawowym terminie informacji publicznej o tym, którzy funkcjonariusze publiczni otrzymali nagrody;

7) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, albowiem organ nie udzielił informacji publicznej, o tym którzy funkcjonariusze publiczni otrzymali nagrody, co narusza interes prawny skarżącego.

W uzasadnieniu skargi Związek zarzucił, że Sekretarz Miasta odmówił udzielenia odpowiedzi w zakresie 7 pracowników Wydziału [...], z których 5 było zatrudnionych na stanowisku Starszego Specjalisty a 2 na stanowisku Głównego Specjalisty, a tym samym błędnie przyjął, że pracownicy ci nie kwalifikują się do kategorii stanowisk funkcjonariuszy publicznych i dlatego nie wskazał imion i nazwisk tych osób. Skarżący, przywołując treść definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w art. 115 § 13 kodeksu karnego, wskazał, że zajęte przez organ stanowisko jest całkowicie nieuzasadnione albowiem brak jest jakichkolwiek przesłanek, by przyjąć, że 7 pracowników samorządowych, zatrudnionych na wysokich stanowiskach urzędowych Starszego Specjalisty i Głównego Specjalisty pełni wyłącznie czynności usługowe. Zdaniem skarżącego pomniejszanie roli pracowników, którzy prowadzą postępowania z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przygotowują merytoryczne pisma wychodzące do osób fizycznych i osób prawnych, stanowi jedynie próbę uzasadnienia odmowy udzielenia informacji o nagrodach, które według informacji docierających do Związku, są przyznawane cyklicznie tej samej grupie pracowników.

W ocenie skarżącego, nie można również odmawiać udzielenia informacji o wysokości nagród ze względu na okoliczność, że pracownik Wydziału [...] oraz pracownik Wydziału [...] nie są w chwili obecnej pracownikami Urzędu, a ich dane osobowe nie podlegają udostępnieniu ze względu na ochronę prawa do prywatności.

W dalszej części skargi skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w zakresie problematyki ujawniania wysokości nagród i premii wypłacanych pracownikom samorządowym, w którym przyjęto, że informacje te (z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika) stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p.

W ocenie skarżącego nie można przyjąć, że udzielenie przez organ jakiejkolwiek odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej, która to odpowiedź nie zawiera szeregu informacji, o które występował wnioskodawca, jest wystarczające do uznania, że odpowiedź została udzielona oraz, że brak jest przesłanek do wydania decyzji w sprawie odmowy udzielenia informacji publicznej.

Prezydent w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że udzielił skarżącemu odpowiedzi zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym sprawy.

Generalnie w odpowiedzi podniesiono, że organ nie wydał decyzji administracyjnej, ponieważ wskazana we wniosku informacja została udostępniona w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., które stanowiło udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z zachowaniem ustawowym terminów oraz procedurą. Zwrócono uwagę, iż pismo skarżącego o udzielenie informacji publicznej dotyczyło zarówno osób pełniących funkcje publiczne, jak również osób, które takich funkcji nie pełnią. Dlatego też w pkt 2 odpowiedzi wskazano wysokość nagród dla dwóch stanowisk zakwalifikowanych do kategorii funkcjonariuszy publicznych z podaniem ich personaliów i zajmowanych stanowisk (Dyrektor Wydziału i Kierownik Działu), natomiast dla pozostałych pracowników - nie będących funkcjonariuszami publicznymi - wskazano stanowiska i wysokość otrzymanej nagrody. Ponadto odnośnie dwóch osób, które na dzień złożenia wniosku nie byli pracownikami Urzędu Miejskiego W., udzielono informacji o zbiorczej wysokości wydatku z tytułu otrzymania nagrody.

W ocenie organu informacja o wysokości wynagrodzenia danej osoby, w tym o wysokości przyznanej nagrody, należy do sfery dóbr osobistych podlegających ochronie na mocy art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Zdaniem Prezydenta, kierując się zapisami art. 47 Konstytucji RP odnoszącymi się do ochrony prawnej życia prywatnego, zasadnym było, przy udzielaniu informacji na temat wysokości przyznanych nagród dla osób niebędących już pracownikami Urzędu, wskazanie jedynie liczby tych pracowników, wydziału, w którym byli zatrudnieni oraz zbiorczą kwotę wydatku z tego tytułu. Wskazanie większej ilości danych np. stanowiska mogłoby doprowadzić bowiem do identyfikacji personalnej tych osób.

Podkreślono także, iż wobec treści art. 1 i art. 5 u.d.i.p. decydującym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie również, czy dana osoba (pracownik) pełni funkcje publiczne, a także czy dane o jego wynagrodzeniu mieszczą się w zakresie pojęcia "informacja publiczna". Przy ocenie tego zagadnienia organ posiłkował się m.in. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, w którym stwierdzono, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoby pełniącej funkcje publiczne".

W niniejszej sprawie nie można pominąć faktu, że zarówno Dyrektor Wydziału [...], jak i Kierownik Działu w tym Wydziale, składają oświadczenia majątkowe, ze względu na posiadanie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta W. Organ udostępnił więc informację o danych osobowych i wysokości otrzymanej nagrody dla osób, których przepis prawa jednoznacznie sytuuje w grupie funkcjonariuszy publicznych, natomiast w stosunku do pozostałych pracowników, niezaliczonych do tej grupy, zostały wskazane stanowiska i wysokość otrzymanej nagrody.

Zaakcentowano przy tym, iż przy udostępnianiu informacji o wysokości przyznanej nagrody konkretnie oznaczonej osoby, organ nie może nie uwzględniać treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. o ograniczeniu udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, z uwzględnieniem, że ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ udzielając odpowiedzi skarżącemu przeprowadził analizę zakresu zadań wykonywanych przez pracowników Wydziału [...] i uznał, że poza dwoma stanowiskami (Dyrektora Wydziału i Kierownika Działu) pozostałych osób nie można zakwalifikować do kategorii osób pełniących funkcje publiczne, jak i funkcjonariuszy publicznych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi organ stwierdził, że o ile uzasadnionym jest domaganie się przez skarżącego informacji polegającej na podaniu wysokości nagród przyznanych w lutym 2017 r. dla wszystkich pracownikom, to domaganie się podania każdego z imienia, nazwiska i kwoty nie podlega tej regule. W ocenie Prezydenta informacja publiczna to nie wiedza o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Stwierdzono, że wyłączony jest dostęp do informacji w sprawach, które stanowią dane osobowe konkretnych osób o charakterze prywatnym, co stanowi o prymacie ochrony danych osobowych o charakterze prywatnym w stosunku do uprawnienia przysługującego osobom trzecim w zakresie dostępu do informacji o działalności organów władz publicznych. Z tego powodu dopuszczono do przekazywania informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, co stanowi wyjątek. Nie można takiego wyjątku interpretować rozszerzająco, brak jest podstaw, aby obejmować nim wszystkich pracowników Urzędu.

Na zakończenie zwrócono uwagę na status wnioskodawcy i stwierdzono, że kwestię udzielania informacji organizacjom związkowym przez pracodawcę reguluje art. 28 u.z.z., zgodnie z którym zobowiązuje on pracodawcę do udzielania na żądanie związku zawodowego informacji niezbędnych do prowadzenia działalności związkowej, w tym w szczególności dotyczących warunków pracy i zasad wynagradzania. Zdaniem organu przepis ten jednak nie wyłącza stosowania przepisów dotyczących ochrony danych osobowych pracowników, przepisów Kodeksu pracy oraz przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie ochrony dóbr osobistych pracowników. O ile zatem nie będzie stanowiło naruszenia tych przepisów udzielenie informacji dotyczących wysokości nagród na poszczególnych stanowiskach, czy w poszczególnych grupach zawodowych (z wyłączeniem funkcjonariuszy publicznych), jeśli nie można będzie na ich podstawie przypisać nagród do poszczególnych osób, o tyle przekazanie związkowi informacji o wysokości nagrody konkretnego pracownika, nie jest dopuszczalne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 4 u.p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zaskarżył bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r., a konkretnie co do tej części wniosku, w którym żądano wskazania z imienia i nazwiska wszystkich pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r.

Problematyka dostępu do informacji publicznej unormowana została przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowe wyliczenie danych posiadających charakter informacji publicznych zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zaś katalog podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia określa art. 4 u.d.i.p., wymieniając przede wszystkim jako obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Jedną z ustawowych form dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek zainteresowanego podmiotu (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). W takiej sytuacji udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. i powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 16 u.d.i.p. W przypadku, gdy wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, a także wówczas gdy adresat wniosku nie dysponuje żądanymi informacjami, powinien powiadomić o tym wnioskodawcę pisemnie. Z bezczynnością organu na gruncie rozważanej ustawy mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w zakreślonym ustawą terminie adresat wniosku nie udostępnia wnioskowanej informacji, ani też nie wydaje decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia. Strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu zawsze, gdy uznaje, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi i powinny być jej udzielone w trybie wnioskowym na podstawie przepisów u.d.i.p. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. W przypadku takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej ocenia wówczas prawidłowość dokonania przez organ kwalifikacji wniosków, zapewniając stronie niezbędną ochronę sądową w zakresie dostępu do informacji publicznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2355/13).

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poza sporem pozostawało, że dane dotyczące przyznanych nagród w komórkach organizacyjnych Urzędu Miejskiego ze wskazaniem ilości nagrodzonych pracowników w poszczególnych komórkach, jak też imiennym wskazaniem osób pełniących funkcje publiczne, stanowią informację publiczną, a Prezydent jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Główną osią sporu pozostawała natomiast kwestia czy w przypadku pozostałych pracowników (nieujawnionych z imienia i nazwiska) również mamy do czynienia z informacją publiczną co do faktu otrzymania nagrody i jej wysokości, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi konieczności rozważenia możliwości ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej nie pełniącej funkcji publicznej ani też nie mającej związku z pełnieniem takiej funkcji. Pobocznie zarysował się spór co do kwestii ochrony prywatności w stosunku do osób, które utraciły status pracowniczy w chwili złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także zakresu uprawnień informacyjnych wnioskodawcy wynikających z jego statusu organizacji związkowej.

W badanej sprawie wyraźnie należy stwierdzić, iż wniosek Związku z dnia [...] lutego 2018 r. został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, a żądana informacja stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h) u.d.i.p.).

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało podnieść, iż odniesienia do art. 23 ust. 1, art. 26 pkt 3 czy też do art. 28 u.z.z. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi, gdyż podstawą żądania przez Związek udostępnienia informacji nie były uprawnienia związane z działalnością związku zawodowego, lecz wyrażone w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. powszechne prawo dostępu do informacji publicznej.

W drugiej kolejności należało przejść do istoty sprawy i odpowiedzieć na pytanie czy prawidłowym było przyjęcie prze organ konstrukcji podziału żądanych informacji dotyczących przyznanych pracownikom nagród na informację publiczną i na informację o charakterze niepublicznym w zależności nie od zakresu przedmiotowego tego pytania, tylko od statusu hierarchicznego (stanowiskowego i funkcyjnego) osób, których to pytanie dotyczyło.

W przekonaniu składu orzekającego taki zabieg należy uznać za niedopuszczalny na wstępnym etapie ustosunkowywania się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż samo takie kryterium stanowiskowe, czyli czy jest to funkcja kierownicza czy niesamodzielna i podporządkowana osobie funkcyjnej, nie może różnicować charakteru samych danych, o których udostępnienie zwraca się podmiot zainteresowany. Jeżeli mamy bowiem do czynienia z danymi spełniającymi kryteria informacji publicznej to ten status ma charakter obiektywny względem zarówno tego, któremu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, jak też przedmiotu żądanej informacji publicznej.

Podobnie za wadliwe należało uznać stanowisko Prezydenta co do utraty walorów informacji publicznej żądanych przez stronę danych z chwilą zmiany przez część osób statusu pracowniczego poprzez odejście z pracy w urzędzie miejskim. O tym czy mamy do czynienia z informacją publiczną przesądza bowiem nie data złożenia wniosku o udostępnienie takiej informacji, lecz data powstania zdarzeń będących przedmiotem tej informacji, w tym przypadku przyznania nagród pracowniczych w lutym 2017 r.

W tym miejscu zauważyć należy, iż dopiero w drugim etapie rozpoznawania wniosku informacyjnego podmiot zobowiązany może ograniczyć lub odmówić udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Na tym etapie możliwym stało się badanie po pierwsze- czy zachodzą podstawy do ochrony prywatności pracowników urzędu miejskiego, którzy otrzymali nagrody, a w przypadku pozytywnej oceny po drugie- czy nie są to osoby pełniące funkcje publiczne, mające związek z pełnieniem tych funkcji albo też osoby, które zrezygnowały z prawa do ochrony prywatności. W sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych informacji nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z wyżej wskazanych przesłanek wyłączających dostęp do informacji publicznej, wówczas organ powinien odmówić udostępnienia informacji, co powinno przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej.

W przedmiotowej sprawie podmiot zobowiązany udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2018 r. w zakresie tylko częściowym bez wskazania danych osobowych wszystkich pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r. Oznacza to zatem, iż organ udzielając odpowiedzi w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. nie udzielił informacji w żądanym zakresie, przez co uchybił obowiązkowi terminowego udzielenia pełnej informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia [...] lutego 2018 r.

Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje we wskazanym zakresie, tj. w części dotyczącej podania pełnej imiennej listy pracowników, którzy otrzymali nagrody w lutym 2017 r., w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej formie, a mianowicie nie udzielił w pełnym zakresie żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja nie może być w tej części udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Z tych wszystkich powodów Sąd w pkt I sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania w pełnym zakresie pkt 2 wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2018 r.

Stwierdzona bezczynność organu nie ma jednak postaci kwalifikowanej, tj. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w istocie wynikała ona z błędnej interpretacji przez Prezydenta przepisów u.d.i.p., wobec czego, na podstawie art. 149 § 1a u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.