Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1505/22 w sprawie ze skargi A.K. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 8 czerwca 2022 r. znak: NG-O.025.56.2022.MM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1505/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.K. uchylił postanowienie Głównego Geodety Kraju z 8 czerwca 2022 r. znak: NG-O.025.56.2022.MM oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz A.K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 22 grudnia 2006 r. skarżąca zwróciła się do Starosty Rzeszowskiego o wgląd i wydanie odpisów dokumentów z operatu geodezyjnego z rozgraniczenia gruntów i wznowienia znaków granicznych działki nr 2664/1 położonej w K. Po rozpoznaniu skargi na czynność Starosty Rzeszowskiego złożonej przez wnioskującą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 września 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 492/10 stwierdził bezskuteczność czynności administracyjnej Starosty Rzeszowskiego odmawiającej udostępnienia A.K. do wglądu dokumentacji technicznej państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W związku z ww. wyrokiem pełnomocnik wnioskującej pismem z 17 lutego 2011 r. wniósł do Starosty Rzeszowskiego o wydanie wskazanych przez siebie odpisów z operatów geodezyjnych. Starosta Rzeszowski przy piśmie z 14 kwietnia 2011 r. znak: GK.74301/9/92/2006 przesłał pełnomocnikowi wnioskującej żądane odpisy dokumentów poświadczone za zgodność z oryginałem wraz z fakturą VAT celem zrealizowania należności.

W związku z pismami z 6 maja 2011 r. i 7 lipca 2011 r., Starosta Rzeszowski przy pismach z 31 maja i z 15 lipca 2011 r. ponownie przesłał wnioskującej kopie dokumentów wraz z fakturą korygującą. W związku z brakiem uiszczenia wymaganej opłaty, wszczęte następnie zostało postępowanie egzekucyjne. We wskazanych okolicznościach Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "PWINGiK") przyjął, że w zakresie udostępniania informacji z ewidencji gruntów i budynków, przy czym (jak zaznaczył) działania organu ewidencyjnego w ww. zakresie dokonywane są na podstawie przepisu prawa w drodze czynności o charakterze materialno-technicznym. Podejmowane są one poza postępowaniem administracyjnym prowadzonym w celu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze decyzji administracyjnej. Wziął także pod uwagę, że przepisy obowiązujące w trakcie realizacji wniosku (od 22 grudnia 2006 r. - wniosek, do 15 lipca 2011 г. - data pisma, przy którym przesłano wnioskowane kopie) o wydanie określonych dokumentów z operatu ewidencji gruntów i budynków nie wymagały prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji w tym zakresie. Dotyczyło to także naliczenia opłaty przez Starostę Rzeszowskiego za wykonane kopie i ustalenia wysokości tej opłaty, która to czynność (a także ewentualny spór w tym zakresie zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami ustawy p.g.i.k.), nie wymagała wydania decyzji administracyjnej.

Pismem z 28 marca 2022 r. A.K. wniosła do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ponaglenie na bezczynność Starosty Rzeszowskiego i przewlekłość postępowania nr GK.74301/9/92/2006. W piśmie tym podniosła także, że wskazany organ nie wydał dokumentów finansowych prawidłowo wystawionych ani nie ustalił opłaty za wydanie żądanych odpisów dokumentów w trybie decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

W związku z powyższym Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przyjął, że wniosek skarżącej o wydanie dokumentów z operatu ewidencyjnego obrębu K. nie stanowił podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej. PWINGiK orzekł postanowieniem znak: GK-II.7221.87.2022 z 4 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia na bezczynność w działaniu przewlekłość postępowania Starosty Rzeszowskiego nr GK.74301/9/92/2006.

Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej wniesionego na ww. postanowienie, Główny Geodeta Kraju postanowieniem wskazanym na wstępie, znak: NG-O.025.56.2022.MM z 8 czerwca 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PWINGiK z 4 maja 2022 г.

Na powyższe postanowienie Głównego Geodety Kraju wniosła A.K. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie a którą Sąd I instancji uwzględnił, uznając, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie 4 maja 2022 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. w sprawie ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

Stwierdził, że niezależnie od przyczyn, dla których orzekające w sprawie organy uznały, że brak jest postępowania administracyjnego w zakresie objętym ponagleniem skarżącej (zawartym w piśmie z 28 marca 2022 r.), jak również zasadności argumentacji przedstawionej w tym zakresie, nie można podzielić stanowiska tych organów co do zastosowania wobec ponaglenia (uregulowanego w art. 37 k.p.a.), przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Ta też przyczyna zaważyła na rozstrzygnięciu Sądu I instancji, w tej bowiem kwestii podzielił stanowisko wyrażone w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał w efekcie, że dla prawidłowego załatwienia sprawy konieczne jest wzruszenie nie tylko zaskarżonego, ale też poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. I tak, rozwijając wskazaną ocenę wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wyjaśnił, że przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio, wskazując że treść tego przepisu nawiązuje do żądania, o którym mowa w art. 61 k.p.a., a ten ostatni (regulując ogólnie inicjatywę wszczęcia postępowania administracyjnego), w § 1 stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W ocenie Sądu I instancji w art. 61 § 1 k.p.a. określono więc możliwe sposoby zainicjowania postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (co do zasady) decyzją administracyjną. W konsekwencji, wskazany powyżej - a zastosowany w niniejszej sprawie - przepis art. 61a § 1 k.p.a. odnosi się do żądań dotyczących uruchomienia postępowania administracyjnego. Nie znajdzie więc, zdaniem Sądu I instancji, zastosowania do pism kierowanych do organu administracji publicznej z żądaniami o charakterze wpadkowym, dowodowym lub dyscyplinującym. Taki charakter (wpadkowy - dyscyplinujący) ma zaś ponaglenie uregulowane dość szczegółowo w art. 37 k.p.a. Uznał, że znamienny w tej kwestii jest § 6 pkt 1 ww. art. 37 k.p.a., zgodnie z którym organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Znajdzie on zastosowanie także wówczas, gdy skarżony organ nie jest w bezczynności (albowiem - na przykład - właśnie zakończył postępowanie administracyjne przez wydanie wymaganej decyzji administracyjnej).

Z powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednoznacznie wynika, że ponaglenie uregulowane w art. 37 k.p.a. winno być rozpatrzone w oparciu o przepisy tego artykułu. Nie znajdzie zaś do niego zastosowania cyt. powyżej art. 61a § 1 k.p.a., odnoszący się do żądań o zupełnie innym procesowo charakterze, tj. do wniosków mających prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej. Zważył jednocześnie, że ponaglenie jest specyficznym środkiem, o szczególnym charakterze, jako że dotyczy sprawy bezczynności organu administracji publicznej lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. Wywołuje zatem postępowanie incydentalne, które (co równie istotne), jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na opieszałość organu administracji publicznej (v. art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), i nie może być, w ocenie Sądu I instancji, traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne, do którego (z przyczyn podmiotowych czy przedmiotowych) może znaleźć zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., nawet jeśli w ocenie właściwego organu jest ono całkowicie nieuzasadnione. Poza tym, ustalenie, czy organ jest obowiązany do wydania decyzji, czy też innego aktu bądź podjęcia czynności, pozostaje, zdaniem Sądu I instancji, istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu.

W tym miejscu wyjaśnił, że pojęcie bezczynności - poza kwestią przekroczenia terminu załatwienia sprawy - odnosi się bowiem także do istnienia normy prawnej zobowiązującej organ do działania, w tym w formie decyzji administracyjnej. Uznał, że powyższa ocena pozostaje więc domeną postępowania w sprawie bezczynności organu i jako taka nie może być "przesądzona" na etapie złożenia ponaglenia, a to wobec wadliwego zastosowania do wyżej wymienione instytucji z art. art. 61a § 1 k.p.a. Organ rozpatrujący ponaglenie jest natomiast zobowiązany w każdym przypadku (za wyjątkiem objętym § 3a art. 37, obowiązującym od 10 listopada 2022 r.), do wydania postanowienia zawierającego elementy ustalone przepisem art. 37 § 6 k.p.a.

Przypomniał Sąd I instancji, że w złożonym w dniu 28 marca 2022 r. (data prezentaty) przez skarżącą piśmie zatytułowanym "ponaglenie", skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na art. 37 k.p.a., zarzuciła Staroście Rzeszowskiemu brak działań w odniesieniu do złożonego przez nią wniosku o wydanie odpisów dokumentów z operatów geodezyjnych oraz niezakończenie sprawy w drodze wydania aktu władczego - decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości należnej opłaty za dokonane czynności geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, niewątpliwie pismo to stanowiło ponaglenie, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Taką też kwalifikację przyjęły organy procedując w sprawie.

Niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, wadliwie organy uznały że poczynione ustalenia, wskazujące w istocie na brak opieszałości skarżonego organu, uzasadniają zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że ponaglenie jako środek służący zapobieganiu bezczynności i przewlekłości organu uruchamia wyłącznie procedurę, której rezultatem w toku administracyjnego postępowania powinno być wydanie jednego z postanowień określonych w art. 37 § 6 k.p.a. Ocena czy w okolicznościach sprawy ma miejsce zarzucana opieszałość organu, należy już zaś do właściwego sądu administracyjnego w sytuacji skorzystania przez osobę uprawnioną do wniesienia skargi w tym przedmiocie.

Ze wskazanych przyczyn Sąd I instancji przyjął, że podjęcie przez Głównego Geodetę Kraju rozstrzygnięcia, podtrzymującego postanowienie organu I instancji z 4 maja 2022 г., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. było wadliwe, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a, uchylił zaskarżone i poprzedzające go postanowienia. O zwrocie kosztów postępowania orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Główny Geodeta Kraju (dalej jako "skarżący kasacyjne"), zaskarżając wyrok w całości. Wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił:

1. naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuzasadnionym zastosowaniu w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. bezpodstawne uwzględnienie skargi i błędne przyjęcie, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia nastąpiło inne naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61a k.p.a. oraz art. 37 § 5 i § 6 k.p.a. przez błędną ich wykładnię i zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, w sytuacji zaistnienia przeszkód do merytorycznego rozpoznania ponaglenia, jest niedopuszczalne oraz że rozpatrując ponaglenie złożone poza toczącym się postępowaniem administracyjnym, organ nie mógł odmówić wszczęcia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia na podstawie tego przepisu;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 § 6 k.p.a. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że rozpatrując ponaglenie złożone poza toczącym się postępowaniem administracyjnym, należało wydać postanowienie w trybie tego przepisu.

Mając powyższe na względzie skarżący kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., każdorazowo o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących w tym zakresie norm.

Pełnomocnik procesowy A.K. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, nie zgadzając się z argumentacją tam podniesioną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026, poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 37 § 5 i § 6 oraz art. 61a § 1 k.p.a., a także na istotnym naruszeniu przepisu proceduralnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Podniesiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie jest nieskuteczny. Przepis ten należy do grupy tzw. "przepisów wynikowych", które przyznają sądowi pierwszej instancji kompetencję do uwzględnienia skargi w sytuacji stwierdzenia wystąpienia przesłanek w nich wymienionych. Tak sformułowane zarzuty nie mogą być uznane jako skuteczne, dopóki nie powiąże się ich z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania

sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 937/21 i powołane tam orzecznictwo). Tym samym brak powiązania w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z innymi przepisami procesowymi skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć ustalenia faktyczne dokonane (lub zaakceptowane) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku za wiążące.

Przechodząc do kwestii materialnoprawnych wskazać na wstępie należy, że przedmiotem kontroli oceny legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie Głównego Geodety Kraju z 8 czerwca 2022 r., utrzymującego w mocy postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 4 maja 2022 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie rozpatrzenia podania A.K. z 28 marca 2022 r. wniesionego do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego zatytułowanego ponaglenia na bezczynność i przewlekłość postępowania Starosty Rzeszowskiego nr GK.74301/9/92/2006 w sprawie wydania odpisów z dokumentów z operatu geodezyjnego, znajdującego się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym Starosty Rzeszowskiego. Podstawą prawną zaskarżonego orzeczenia były przepisy 61 § 1 i art. 37 § 1, 5 i § 6 k.p.a.

W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 37 k.p.a., wyjaśniając, że ponaglenie jest specyficznym środkiem o szczególnych charakterze, dotyczącym sprawy bezczynności organu lub przewlekłego postępowania przez właściwy organ administracji publicznej, wywołujące postępowanie incydentalne, które jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na opieszałość organu administracji publicznej i z tej przyczyny nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie, do którego zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych może znaleźć zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., nawet jeśli w ocenie organu jest ono całkowicie nieuzasadnione. Następnie Sąd I instancji podkreślił, że w artykule tym zostały zawarte dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną albo istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, dodając, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. nie stosuje się w odniesieniu do wniosków mających uruchomić postępowanie wpadkowe, dowodowe czy dyscyplinujące, stosuje się go w sprawie żądań o zupełnie innych procesowo charakterze, do wniosków mających prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie indywidualnej.

W tym miejscu zwrócenia uwagi wymaga, że zaistnienie "innych usprawiedliwionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., nie zostało przez ustawodawcę dookreślone. Rozumieć należy przez to różnego rodzaju sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy na przykład w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W doktrynie wyjaśnia się nadto, że "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wymieniając m.in. wniesienie żądania w sprawie, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, wyróżniając w tej części sytuacje, gdy sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej lub zaświadczenia, albo sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub dany obowiązek wynikają wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymagają konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji, czy też sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (zob. Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX Opublikowano: WKP 2026, Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, Lex). Powyższe odnieść należy do zagadnienia będącego przedmiotem ponaglenia, a nie jego samego. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie ponaglenia tamuje niejako drogę to reakcji organów nadzorujących do zwrócenia uwagi na ewentualną bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jeśli z takim w sprawie mamy do czynienia. Dlatego też, jeśli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym.

Stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i zawarte w skardze kasacyjnej sprowadzają się do niemalże tożsamej wykładni przepisów art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 37 § 1, 5 i § 6 k.p.a., w myśl której ponaglenie może zostać wniesione jedynie w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego, a po wniesieniu ponaglenia organ je rozpoznający ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, czy ponaglenie to zostało wniesione w toku postępowania administracyjnego a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń, wydać jedno z postanowień określonych w art. art. 37 § 6 k.p.a. Taka wykładnia przepisów wielokrotnie przywoływana była w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którą warunkiem rozpatrzenia ponaglenia jest toczące się postępowanie administracyjne.

W oparciu o przepis art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie jest specyficznym środkiem prawnym mającym na celu spowodowanie wypełnienia przez organ obowiązku urzędowego polegającego na przeprowadzeniu czynności postępowania i ich zakończeniu wydaniem decyzji albo rozstrzygającej o istocie sprawy, albo kończącej sprawę w danej instancji. Przedmiotem ponaglenia jest niezałatwienie sprawy we właściwym terminie ustawowym. Wywołuje zatem postępowanie incydentalne, "wpadkowe". Organ wyższego stopnia, któremu przekazano ponaglenie (w niniejszej sprawie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego) ma obowiązek jego rozpatrzenia. Jednakże do ponaglenia, jako swoistego środka prawnego, nie stosuje się odpowiednio przepisów dotyczących odwołania lub zażalenia (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2021).

Postępowanie mające na celu rozpoznanie ponaglenia na niezałatwienie sprawy głównej w terminie (bezczynność, przewlekłość) jest warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2001 r., sygn. akt IV SA 572/99). Postanowienie organu wydawane w trybie art. 37 k.p.a. ma charakter procesowy i incydentalny w stosunku do przedmiotu postępowania głównego. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy.

Ustalenie czy organ wydał decyzję, czy też inny akt bądź czynność pozostaje istotą sprawy ze skargi na bezczynność organu. Pojęcie bezczynności, poza kwestią przekroczenia terminu załatwienia sprawy, odnosi się bowiem do istnienia normy prawnej zobowiązującej organ do działania. Powyższa ocena pozostaje domeną postępowania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości organu. Nie może natomiast zostać dokonana na etapie złożenia ponaglenia, skutkując odmową wszczęcia postępowania incydentalnego z uwagi na brak spełnienia przesłanki przedmiotowej. Organ rozpatrujący ponaglenie jest bowiem zobowiązany, w każdym przypadku, do wydania postanowienia zawierającego elementy ustalone przepisem art. 37 § 6 k.p.a.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, skarżący organ twierdzi, że odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia ponaglenia A.K., ponieważ ponaglenie zostało wniesione w sprawie której brak jest przepisów do merytorycznego załatwienia sprawy, poza podjęciem materialno-technicznych czynności. W ocenie organów dlatego nie można stwierdzić, że zostało skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne. Okoliczności te, powinny być dokonywane nie w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania, wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż wymagają one przesądzenia o sposobie prowadzenia i zakończenia postępowania administracyjnego wywołanego wcześniejszym wnioskiem strony. W postanowieniu wydanym na podstawie przywołanego przepisu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (analogicznie jak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.03.2017 r., II OSK 2600/16). Nie są to zatem kwestie oczywiste i nie mogą być przesądzone w postępowaniu w trybie art. 61a § 1 k.p.a.

Za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stwierdzić dlatego należy, że odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia, który to środek procesowy wymaga wydania stosownego orzeczenia nawet gdy wniesiony jest w postępowaniu, w który dokonano jedynie czynności materialno-technicznej, niekwalifikowanego jako postępowanie administracyjne, a tym samym nie wniesiono w toku postępowania administracyjnego, o którym mowa w przepisie o ponagleniu stanowiącym. Pojęcie bezczynności odnosi się do istnienia normy prawnej zobowiązującej organ do działania a zatem powyższa ocena pozostaje w sferze postępowania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości organu i z tego powodu nie może być dokonana już na etapie złożenia ponaglenia.

Z powyższych względów, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie 184 p.p.s.a.