Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2716/14 w sprawie ze skargi A. Sp.j. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. Sp.j. z siedzibą w B. 450 zł (czterysta pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SA/WA 2716/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. j. w B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] listopada 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, a także zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2013 r. w miejscowości C. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika marki D. o nr. rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą marki S. o nr rej. [...]. Pojazdem kierował A. D., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem rzeczy w opakowaniach (ładunek podzielny) w imieniu A. Spółki jawnej w B. (dalej: skarżąca).

Decyzją z [...] listopada 2013 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach krajowych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, tj. przekroczenie dopuszczalnego nacisku na pojedynczej osi napędowej pojazdu.

Decyzją z [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ stwierdził, że w wyniku pomiarów spornego pojazdu stwierdzono naruszenie dopuszczalnych norm:

- nacisku 10,2 t na pojedynczej osi napędowej pojazdu (po odjęciu 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 0,2 t,

- podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.

Zdaniem organu z tego powodu karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii IV (tj. w wysokości 5.000 zł), stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej p.r.d.).

Zdaniem GITD organ I instancji wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.).

WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję.

Sąd uwzględnił zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego w zakresie wymiarów kontrolowanego pojazdu, skutkujące brakiem możliwości przyporządkowania tych parametrów do którejkolwiek kategorii zezwolenia z wymienionych w załączniku nr 1 do p.r.d.

WSA wskazał, że w protokole kontroli ujęte zostały jedynie wynik ważenia pojazdu w zakresie nacisku poszczególnych osi na drogę oraz rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, nie dokonano natomiast pomiarów pojazdu, tj. wysokości, długości i szerokości, a więc nie wiadomo, na jakiej podstawie przyjęto, że zasadne jest postawienie zarzutu wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, która to ocena doprowadziła do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł stosownie do art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. w związku z lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d.

Sąd podkreślił, że zaniechanie ustalenia parametrów pojazdu było podnoszone przez stronę w odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji, jednakże Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do zarzutów strony w powyższym zakresie, więc decyzja II instancji została wydaną z naruszeniem przepisów postępowania (art. 11 i 107 § 3 k.p.a.).

Sąd nie podzielił innych podniesionych zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a, przejawiające się w błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji nie dokonały wyczerpujących ustaleń faktycznych w zakresie parametrów pojazdu poddanego kontroli, wobec czego brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że dokonywany był przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV, podczas gdy ustalenia faktyczne organów w zakresie parametrów kontrolowanego pojazdu były jednoznaczne, albowiem kontroli poddany został pojazd członowy składający się ze standardowego ciągnika samochodowego oraz naczepy ciężarowej (chłodni), co do których strona nie wykazała, aby uzyskały odstępstwo od warunków technicznych pojazdów w zakresie ich nienormatywności, a w trakcie kontroli stwierdzono wyłącznie przekroczenie dopuszczalnego na danej drodze nacisku osi pojedynczej napędowej, które spowodowane było nieprawidłowym rozmieszczeniem ładunku w ładowni, natomiast normatywność pozostałych parametrów pojazdu nie budziła najmniejszych wątpliwości tak kontrolujących, jak i kierowcy pojazdu, natomiast strona w żadnym razie nie twierdziła nawet, że parametry pojazdu w zakresie jego szerokości, wysokości bądź długości były nienormatywne, lecz jedynie zarzucała organom, że nie określono precyzyjnie tych parametrów w protokole kontroli, co było już bezprzedmiotowe skoro według ustaleń kontrolujących mieściły się one w normie;

2. przepisów prawa materialnego – art. 2 ust. 35a i ust. 35b, art. 64 ust. 2, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, art. 140ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej u.d.p.) oraz § 2 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów i zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2013 r., poz. 951), a także lp. 4 załącznika nr 1 do ustawy p.r.d., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, w sytuacji gdy z ustaleń kontroli niezbicie wynikało, że nienormatywność pojazdu poddanego kontroli przejawiała się wyłącznie w przekroczeniu jednego parametru, tj. dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, natomiast pozostałe nie przekraczały nawet wartości określonych w przepisach wskazanego wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, co w świetle przywołanych przepisów prawa materialnego – ustawy – p.r.d. oznaczało, iż przejazd pojazdem o ustalonych naruszeniach wymagał uzyskania zezwolenia kategorii IV i za brak tego uprawnienia konieczne było nałożenie kary pieniężnej w ściśle określonej wysokości;

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty, może je oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Stawiając zaś zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien zaś nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15.12.2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Należy również podkreślić, że jak wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.) przepisów, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, itd. oraz oznaczeniem aktu prawnego, w którym są zawarte, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; postanowienie NSA z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; a także wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 705/12 oraz wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 2602/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać, do jakiego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja GITD nakładająca na spółkę karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. IV, na podstawie art. 140aa ust. 1 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d.

Wobec tego, że w sprawie zostały podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego i postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności dokona wykładni przepisów regulujących kary pieniężne za przejazd pojazdem nienormatywnym, a następnie przeanalizuje, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i pozwala na uznanie, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do nałożenia kary na skarżącą.

Jak wynika z art. 2 pkt 35a p.r.d. pojazdem nienormatywnym jest pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach p.r.d. Ruch takiego pojazdu po drogach publicznych jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia odpowiedniej kategorii, przestrzegania warunków pojazdu określonych w zezwoleniu, pilotowania w szczególnych okolicznościach pojazdu przez pilota oraz zachowania szczególnej ostrożności przez kierującego pojazdem (art. 64 ust. 1 p.r.d.).

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem organu – pojazd spółki był pojazdem nienormatywnym, na którego przejazd należało uzyskać zezwolenie kat. IV.

Zgodnie z lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d. zezwoleniem kat. IV powinien legitymować się przejazd pojazdu:

a) o rzeczywistej masie całkowitej nie większej od dopuszczalnej,

b) o szerokości nieprzekraczającej 3,4 m,

c) o długości nieprzekraczającej:

- 15 m dla pojedynczego pojazdu,

-23 m dla zespołu pojazdów,

- 30 m dla zespołu pojazdów o skrętnych osiach,

d) o wysokości nieprzekraczającej 4,3 m,

e) o naciskach osi nieprzekraczających wielkości przewidzianych dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t.

Aby możliwe było nałożenie na przewoźnika kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym, który powinien był uzyskać zezwolenie kat. IV, konieczne jest stwierdzenie spełnienia przez kontrolowany pojazd wszystkich powyższych warunków.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z protokołu kontroli spornego pojazdu wynika, że kontrolujący stwierdził jedynie przekroczenie nacisku osi napędowej o 0,2 t, jednak nie ustalono innych, określonych w lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d., wymiarów pojazdu. Wobec tego zasadnie uznał WSA, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób sprzeczny z wytycznymi wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Powyższe przepisy wprowadzają dyrektywy rządzące postępowaniem dowodowym. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cało materiał dowodowy.

Z powyższych przepisów wynika, że stan sprawy powinien być ustalony przez organy w sposób pełny i niebudzący wątpliwości, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Nie można bowiem, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, zaakceptować ustaleń organu, nieobejmujących wszystkich przesłanek wskazanych w lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d., lecz jedynie odnoszących się do niektórych, wybranych z nich.

Skoro więc organ nie zbadał kontrolowanego pojazdu pod kątem jest wysokości, szerokości i wysokości, to przedwczesne jest stwierdzenie, że skarżąca spółka wykonywała przejazd pojazdem nienormatywnym, dla którego powinna była uzyskać zezwolenie kat. IV.

Powyższej oceny nie zmienia argumentacja organu przedstawiona w skardze kasacyjnej. Nie można bowiem zaakceptować twierdzeń organu, że o tym, że kontrolowany pojazd nie przekraczał norm dot. wysokości, długości i szerokości świadczy brak wzmianki w tym temacie w protokole. Ponadto, niezasadny jest argument, że gdyby pojazd miał ponadnormatywne wymiary, to kontrolujący byłby to w stanie łatwo zauważyć. Należy bowiem stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego niedopuszczalne jest ustalanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy na skutek li tylko "spostrzeżenia kontrolującego", fakty wpływające na wynik spraw muszą zostać jednoznacznie stwierdzone w wyniku czynności kontrolnych i znajdować odzwierciedlenie w protokole kontroli. Brak wzmianki w tym dokumencie o wymiarach pojazdu powoduje konieczność uznania, że dowody na powyższą okoliczność nie zostały przeprowadzone.

Zdaniem NSA wobec stwierdzenia nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, przedwczesne jest zbadanie, czy nie zostały naruszone przepisy określone w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Dopiero bowiem ustalenie stanu faktycznego, to znaczy wszystkich wymiarów samochodu, w sposób zgodny z przewidzianym w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., i ich odzwierciedlenie w decyzji sporządzonej zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., będzie stanowiło podstawę do stwierdzenia, czy w sprawie na spółkę powinna być nałożona za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. IV.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 2 rozporządzania Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.). Kwota 450 zł obejmuje koszty zastępstwa procesowego za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w ustawowym terminie przez pełnomocnika spółki i stawienie się pełnomocnika, ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego, na rozprawie przeprowadzonej przed NSA.