Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski NSA Małgorzata Wolska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2019 r., nr: [...].

Wnioskiem z dnia [...] października 2019 r. M.W. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Skarżąca") zwróciła się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad ojcem E.W..

Po rozpatrzeniu wniosku, działający z upoważnienia Wójta Gminy [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił M.W. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rezygnacji z zatrudnienia oraz innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tj. E.W..

W uzasadnieniu powołując przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – zwana dalej "u.ś.r.") dotyczące instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego tj. art. 16a tej ustawy, organ podał, że na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych dokumentów ustalono, że E.W. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z [...] listopada 2012 r., znak: [...]. Opiekę nad nim sprawuje Wnioskodawczyni. Ustalono także, że dochód w rodzinie na jedną osobę wynosi 924,21 zł i przekracza kwotę 764 zł stanowiącą kryterium dochodowe uprawniające do przyznania wnioskowanego świadczenia. Te okoliczności wskazują na brak spełnienia przesłanki z art. 16a ust. 1 i ust. 2 u.ś.r.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła M.W. wnioskując o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy. Wyjaśniła, że dochód z gospodarstwa rolnego – 10 380,58 zł, nie jest dochodem osiągniętym przez rolnika, działki dzierżawi sąsiad. Ona natomiast sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, nie korzysta ani nie pracuje w polu. O zawieszeniu działalności rolnej poinformowała w oświadczeniu. Takie oświadczenie złożyła również w 2016 r. Od tego roku pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, który z dniem [...] października 2019 r. został jej wstrzymany.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Nr [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art.2, art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16a u.ś.r., utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.

Kolegium cytując treść art. 16 a u.ś.r. podało, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego

1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium wskazało także, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli spełnione zostanie kryterium dochodowe.

W rozpoznawanej sprawie kryterium to zostało przekroczone, co stanowiło

o wydaniu decyzji odmownej.

SKO odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniło, że nie zna przesłanek na jakich oparto poprzednio przyznane świadczenie. Analiza akt sprawy wykazała natomiast, że właścicielem gospodarstwa rolnego i beneficjentem dochodu z tego tytułu jest mąż wnioskodawczyni – M.W. Dochód ten wlicza się do dochodu rodziny. W dalszej części Kolegium zacytowało treść art. 16 ust. 4 pkt 2

i art. 5 ust. 8a pkt 1 dotyczących ustalenia dochodu rodziny. Końcowo wskazało, że Wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem i jeżeli rodzina ureguluje kwestie użytkowania gospodarstwa rolnego, nie będzie przeszkód formalnych i materialnych do uzyskania należnych świadczeń.

Nie zgadzając się z tą decyzją M.W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnioskując o pozytywne jej rozpatrzenie. Wyjaśniła, że działka nr 56 (o pow. 0,92ha fizycznie, co stanowi 1,2880ha przeliczeniowo) jest dzierżawiona w okresie od 2016 r. do 2026 r. Przychody z tej działki, z mocy prawa nie powinny zostać wliczone do dochodu rodziny, działka ta nie podlega ubezpieczeniu społecznemu. Wskazała, że obecnie "pod użytkiem" jest działka o pow. 0,70ha – co stanowi niski dochód. Nadto w grudniu 2019 r. dwie inne działki zostały przepisane na syna, co zmniejsza dochód gospodarstwa domowego.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kierując się zatem kryterium legalności dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz postępowania poprzedzającego jego wydanie z normami prawnymi – proceduralnymi i materialnymi – a ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U., z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, co może uczynić, stosownie do regulacji zawartej w art. 145 § 1 P.p.s.a., jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. może zastosować przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 16a ust. 1 i ust. 2. W myśl art. 16a ust. 1 ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej – w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2, zaś przepisy art. 5 ust. 4 – 9 stosuje się odpowiednio.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że warunkiem koniecznym ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy jest zarówno przynależność wnioskodawcy do kręgu osób obciążonych wobec osoby wymagającej opieki obowiązkiem alimentacyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (art. 23, art. 129, art. 129 § 1), jak również spełnienie określonego kryterium dochodowego.

W kontrolowanej sprawie bezsporną jest przesłanka podmiotowa. M.W. (wnioskodawca – skarżąca) należy do kręgu osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia – jest córką E.W., tj. osoby wymagającej stałej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...]).

Jak już wyżej wspomniano, przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnione jest również od spełnienia określonego kryterium dochodowego. Według organów obu instancji nie został spełniony warunek konieczny z art. 16a ust. 2 ustawy, bowiem ustalony w rodzinie dochód na osobę w wysokości 924,21 zł przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia (czyli kwotę 764 zł).

W ocenie Sądu, pogląd organów w tym względzie nie zasługuje na akceptację. Dotychczas bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organom administracji podstaw do jednoznacznego uznania, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 16a ust. 2 ustawy.

Otóż zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ustawy na dochód składa się m.in. dochód z gospodarstwa rolnego. W przepisie tym nie sprecyzowano, jak należy rozumieć zwrot "dochody uzyskane", zostało to jednakże uczynione poprzez odesłanie w art. 16a ust. 2 zd. drugie ustawy do odpowiedniego stosowania art. 5 ust. 4 – 9. Stosownie do art. 5 ust. 8 w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 617 z późn. zm.). Przepis ten nie mówi o dochodzie rzeczywistym, faktycznie osiągniętym z tytułu posiadania gospodarstwa rolnego, lecz zawiera założenie, że określona kwota jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do świadczenia, polegającym – w razie zaistnienia do tego podstaw – zsumowania z innymi dochodami pozarolniczymi (art. 5 ust. 9 ustawy). Na potrzeby stosowania przepisów ustawy przyjęto więc domniemanie, że z gospodarstwa rolnego jego właściciel uzyskuje ściśle określony dochód (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2018 r., I OSK 587/18, LEX nr 2489672).

Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym w odwołaniu, że dochód z gospodarstwa rolnego nie jest dochodem osiągniętym przez rolnika – działkę dzierżawi sąsiad.

W odwołaniu wniesionym od wydanej w pierwszej instancji decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. M.W. nadto podała, że "nie pracuje na polu", o zawieszeniu działalności rolnej poinformowała w oświadczeniu złożonym w 2016 r. i od tego roku pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, który został jej wstrzymany w październiku 2019 r. Wyjaśnienia powyższe, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skwitowane zostały jedynie stwierdzeniem, że SKO nie zna przesłanek na jakich oparto poprzednio przyznane świadczenie. Przywołując zaś treść art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy oraz art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, bez jakiegokolwiek ich odniesienia do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, organ ten stwierdził: "Jeśli rodzina Wniskodawczyni ureguluje sprawę użytkowania gospodarstwa nie będzie przeszkód formalnych i materialnych do uzyskania należnych świadczeń".

Zdaniem Sądu, lektura uzasadnia zaskarżonej decyzji w szczególności cyt. tu jego fragmentów i akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji nie były respektowane zasady rzetelnej procedury zawarte w art. 7 k.p.a. (legalizmu, prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), reguły dowodowe określone w art. 75 i nast. k.p.a., nadto uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. (m.in. zawiera treści nie poddające się kontroli).

W świetle zebranego materiału dowodowego, a także argumentacji zawartej w odwołaniu i skardze wątpliwości budzi – jak wcześniej wskazano – prawidłowość ustaleń organów odnośnie przesłanki z art. 16a ust. 2 ustawy, tj. że nie została ona spełniona, gdyż w rodzinie skarżącej dochód na osobę przekracza kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Wskazać tu należy, że w myśl art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego.

Skarżąca w odwołaniu podała, że sąsiad dzierżawi działki, ale nie określiła ich powierzchni (ani numerów), w skardze zaś poinformowała o oddaniu w dzierżawę działki nr 56 o pow. 0,92 ha fiz. na okres 2016 – 2026 i nadto, że w grudniu 2019 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji, dwie działki zostały "przepisane na syna". Odwołanie – i skarga – nie jest szczegółowe, ale też skarżąca nie była wzywana przez organy do jego uszczegółowienia, wsparcia dowodami, brak też w aktach sprawy umowy dzierżawy, a więc i oceny organów czy została ona zawarta przy spełnieniu warunków z art. 28 ust. 4 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przy tak niepełnym materiale dowodowym nie jest możliwa kontrola i akceptacja ustaleń organów, że w sprawie przekroczone zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Z tych względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają z powyższych treści.