Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: sędzia NSA Małgorzata Rysz po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 października 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 297/25 w zakresie odrzucenia skargi i zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi K. L. na sprzeciw Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 14 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie wykonywania przez sędziego w stanie spoczynku dodatkowego zajęcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej zwany: "WSA", "Sądem pierwszej instancji") postanowieniem z 23 października 2025 r., sygn. akt III SA/Gd 297/25 odrzucił skargę K. L. (dalej nazywanej: "skarżącą") na czynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z 14 kwietnia 2025 r., w przedmiocie sprzeciwu wobec wykonywania przez sędziego w stanie spoczynku dodatkowego zajęcia oraz orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z 14 kwietnia 2025 r. Prezes Sądu Okręgowego w [...] - działając na podstawie art. 86 § 1, 2 i 5 w zw. z art. 104 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062 ze zm., dalej: "u.s.p."), wyraził sprzeciw wobec wykonywania przez sędziego w stanie spoczynku K. L. dodatkowego zajęcia w Uniwersytecie [...], uzasadniając, że wykonywanie dodatkowego zajęcia może przynosić ujmę godności urzędu sędziego, zważywszy na fakt i okoliczności przejścia w stan spoczynku sędziego spowodowane trwałą niezdolnością do pełnienia urzędu sędziego z powodu choroby lub utraty sił.

Przystępując do kontroli dopuszczalności wniesionej skargi WSA w Gdańsku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia objęta została czynność podjęta w oparciu o art. 86 § 5 u.s.p. Przepis ten – na mocy art. 105 § 1 u.s.p. – znajduje odpowiednie zastosowanie także do sędziów w stanie spoczynku. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie, wskazując na istotę stanu spoczynku sędziów, zauważa się, że sędzia w stanie spoczynku pozostaje nadal w stosunku służbowym z państwem, zmienia się jedynie charakter tego stosunku – ustają obowiązki wynikające ze stosunku pracy, zwłaszcza obowiązki jurysdykcyjne i korporacyjne. Tym samym do sędziego w stanie spoczynku mają zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące sędziów w stanie czynnym, które dają się pogodzić ze statusem sędziego w stanie spoczynku. Zwrócił też uwagę na stanowisko wyrażone w wyroku TK z 6 marca 2007 r., sygn. SK 54/06, w którym Trybunał stwierdził, że "powołanie na stanowisko sędziego (...) następuje na czas nieoznaczony, a przejście w stan spoczynku nie powoduje ustania stosunku pracy".

Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku WSA w Gdańsku, z 15 grudnia 2022 r. (sygn. akt III SA/Gd 1173/21), w którym podkreślono specyfikę stosunku służbowego sędziego, stanowiącego niejako konglomerat (połączenie) elementów publicznoprawnych oraz pracowniczych. Stosunek ten, który w aspekcie pracowniczym łączy sędziego z konkretnym sądem (pracodawcą) wskazanym w akcie powołania, a w aspekcie publicznoprawnym z państwem, nawiązuje się po doręczeniu aktu powołania (nominacji).

Dalej uznał, że nie można podzielić stanowiska skarżącej, iż zaskarżona czynność stanowi rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), podlegające kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. WSA podzielił stanowisko doktryny, iż sprawa dotyczy w istocie sfery uprawnień pracowniczych, tj. uprawnień i obowiązków sędziego w związku z zatrudnieniem w sądzie, a zatem należy uznać, iż jest ona podejmowana w sytuacji, w której prezes właściwego sądu działa jako pracodawca w stosunku do sędziego. Takie działanie nie stanowi czynności o charakterze publicznoprawnym, podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, lecz stanowi czynność prezesa sądu podejmowaną w ramach stosunku służbowego (stosunku pracy) sędziego.

WSA zauważył również, że pojawiający się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na odmowę zgody na podjęcie zatrudnienia (zajęcia) przez sędziego w stanie spoczynku został zakwestionowany. W konsekwencji wskazał, że sędzia orzekający (w stanie czynnym) może dochodzić swoich roszczeń przed sądem pracy. Stosunek pracy tego sędziego ustawy określają jako stosunek służbowy, który nie ustaje z powodu przejścia sędziego w stan spoczynku co oznacza, że sędzia w stanie spoczynku nadal pozostaje w stosunku służbowym. Stosunek między sędzią sądu powszechnego a właściwym sądem nie podlega więc kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (a obecnie także wojewódzkich sądów administracyjnych), albowiem istnieje domniemanie właściwości sądu powszechnego.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona czynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] dotycząca wyrażenia zgody na dodatkowe zajęcie sędziego w stanie spoczynku, podlega zatem kontroli jaką sprawuje sąd pracy w ramach przyznanej mu właściwości.

Skargę kasacyjną (wniesioną pismem z 8 grudnia 2025 r.) od powyższego postanowienia złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w całości. Zaskarżonemu postanowieniu w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

- art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przy zast. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 5 przy zast. art. 105 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2001 r. poz. 1070, ze zm. zwanej dalej: "u.s.p."), poprzez odrzucenie skargi z powodu stwierdzenia, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, zaś czynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia 14 kwietnia 2025 r. w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec wykonywania przez sędziego w stanie spoczynku dodatkowego zajęcia nie stanowi innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie postawionego w jej petitum zarzutu, wywodząc m.in., że pomiędzy skarżącą, jako sędzią w stanie spoczynku, a Prezesem Sądu Okręgowego w [...] nie istnieje stosunek pracy, którego definicja wyrażona jest w art. 22 kodeksu pracy. Obowiązki pracodawcy skarżącej spełniał Prezes Sądu Rejonowego, a nie Prezes Sądu Okręgowego w [...]. Skarżącej nie przysługuje zatem droga sądowa przed sądem pracy. W jej ocenie uprawnienia władcze, jakie posiada Prezes Sądu Okręgowego dotyczące wyrażenia zakazu czy sprzeciwu wobec podjęcia pracy dydaktycznej przez sędziego w stanie spoczynku, nie wynikają więc ze stosunku pracy. Wyjaśniła też, że z treści art. 105 § 1 u.s.p. wynika, że przepisy które zostały tam wymienione, mają zastosowanie do sędziów w stanie spoczynku, odpowiednio a nie wprost.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na jednym zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przy zast. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 86 § 5 przy zast. art. 105 § 1 u.s.p., z którego najogólniej rzecz ujmując wynika, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona czynność Prezesa Sądu Okręgowego w [...] w postaci wyrażenia sprzeciwu co do podjęcia dodatkowego zatrudnienia dydaktycznego, nie stanowi rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (w znaczeniu funkcjonalnym), podlegającego kognicji sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz, że stanowi czynność podejmowaną w ramach stosunku pracy.

Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, że Sąd pierwszej instancji nie stosował art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i przede wszystkim z tego powodu nie mógł naruszyć tego przepisu. Regulacja tam zawarta dotyczy bowiem odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia jej braków formalnych, do czego w niniejszej sprawie nie doszło. Z uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia wyraźnie wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął brak drogi sądowej wskazując, iż stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Z tego powodu podniesiony zarzut, w tym zakresie, nie mógł zostać uwzględniony.

Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów wskazać należy, że choć art. 86 § 5 u.s.p. wprost stanowi o wydaniu decyzji o sprzeciwie, to nie sposób tej regulacji odczytywać literalnie. Ustawodawca przyjmuje tu wyłącznie potoczne rozumienie terminu "decyzja", w znaczeniu rozstrzygania o czymś – na co trafnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. B. Cudowski, 4. Sprzeciw [w:] Dodatkowe zatrudnienie, Kraków-Warszawa 2007). Wyrażony przez Prezesa Sądu Okręgowego sprzeciw nie jest zatem decyzją administracyjną, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie stanowi wykonywania administracji publicznej, co słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zaskarżona przez K. L. czynność podejmowana jest w ramach specyficznie skonstruowanego w polskim porządku prawnym stosunku służbowego sędziego. Stosunek ten, który w aspekcie pracowniczym łączy sędziego z konkretnym sądem (pracodawcą) wskazanym w akcie powołania, a w aspekcie publicznoprawnym z państwem, nawiązuje się po doręczeniu aktu powołania (nominacji). Doręczenie kandydatowi na sędziego aktu powołania łączy się z nawiązaniem stosunku służbowego z państwem, reprezentowanym przez Prezydenta RP (por. E. Mazurczak-Jasińska, Podmioty właściwe w sprawach dotyczących stosunku służbowego sędziego. Wybrane zagadnienia, Przegląd Sądowy, listopad-grudzień 2014, s. 21-24; S. Dąbrowski, Ustrojowa pozycja sędziego, KRS 2014/1/7-14; por. też wyrok NSA z 30 września 2020 r., sygn. akt II GSK 295/20 publ. CBOSA).

NSA podziela dotychczas wyrażane w doktrynie stanowisko, iż od sprzeciwu prezesa sądu nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, zaś kwestia możliwości podjęcia dodatkowego zatrudnienia jest materią aspektu pracowniczego stosunku służbowego sędziego, a więc ma charakter cywilny – pracowniczy (tak: M. Smusz-Kulesza, Obowiązki informacyjne przy podejmowaniu dodatkowego zatrudnienia [w:] W. Sanetra (red.), Zatrudnienie nauczycieli akademickich, Warszawa 2015; również T. Ereciński, J. Gudowski, J. Iwulski (red.), Prawo o ustroju sądów powszechnych. Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2009, s. 318; a także T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 138).

W obecnym stanie prawnym pogląd ten należy uznać za utrwalony, powszechnie wskazuje się bowiem na nietrafność argumentacji przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 1998 r., sygn. II SA 330/98 ( który został zresztą uchylony a skarga odrzucona – wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999r., sygn. akt III RN 180/98 wskutek wniesienia rewizji nadzwyczajnej przez Rzecznika Praw Obywatelskich). Również kolejnym wyrokiem Sądu Najwyższego z 18 lipca 2002 r., rozpoznającego sprawę pod sygn. akt III RN 38/02, na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z 18 lipca 2001 r., Sąd uchylił ww. wyrok i odrzucił skargę. Sprawa III RN 38/02 także dotyczyła sędziego w stanie spoczynku. Sąd Najwyższy uznał, że roszczenia ze stosunku służbowego, w jakim pozostaje sędzia po przeniesieniu w stan spoczynku są roszczeniami, które mogą być dochodzone przed sądem pracy. SN podzielił też w całości stanowisko wyrażane w doktrynie, że stosunek między sędzią sądu powszechnego a właściwym sądem nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na domniemanie właściwości sądu powszechnego i brak przepisu szczególnego przekazującego sprawy z tego stosunku do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego" (por. J. Gudowski, T. Ereciński, J. Iwulski (red.) w cytowanym powyżej Komentarzu do art. 86 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych – s. 318). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela w pełni to stanowisko.

W świetle powyższego, a wbrew zarzutom skargi, nie ma podstaw prawnych do kwalifikacji sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia przez sędziego dodatkowego zajęcia jako aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a tym samym do przypisania tej strefy działalności Prezesa Sądu, do działalności z zakresu administracji publicznej, dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Sprzeciw ten nie stanowi też decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a Przyjęcie tej koncepcji jest również podyktowane koniecznością zapewnienia jednolitej drogi sądowej w zakresie kontroli takich rozstrzygnięć przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. W doktrynie oraz orzecznictwie podnosi się, że Sędzia jako pracownik może wytoczyć powództwo o ustalenie, że podjęcie konkretnego zatrudnienia nie koliduje z zakazami z art. 86 § 1-3 u.s.p., jak również, że pracodawca sędziego (właściwy sąd) może wytoczyć powództwo o ustalenie, że podjęcie zatrudnienia (zajęcia, sposobu zarobkowania) narusza omawiane zakazy. Stronami takiego postępowania pozostają sędzia – jako pracownik i właściwy sąd – jako pracodawca sędziego (por. J. Gudowski, T. Ereciński, J. Iwulski w cytowanym powyżej Komentarzu do art. 86 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, również wyroki Sądu Najwyższego z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 180/98, LexPolonica nr 334819, OSNAPiUS 1999, nr 21, poz. 670, oraz z 18 lipca 2002 r., sygn. akt III RN 38/02, LexPolonica nr 357905, OSNP 2003, nr 14, poz. 326).

Nie można zgodzić się również ze skarżącą, która w skardze kasacyjnej, sugerowała odmienne traktowanie sytuacji sędziego w stanie spoczynku, w stosunku do aktywnego zawodowo sędziego. Podkreślić należy, że – w istotnym w sprawie zakresie – ograniczenia związane z podejmowaniem dodatkowego zatrudnienia, innego zajęcia albo innego sposobu zarobkowania dotyczą zarówno czynnych zawodowo sędziów, jak i sędziów będących w stanie spoczynku. Osoba przechodząca w stan spoczynku zachowuje dotychczasowy status, zaprzestaje natomiast wykonywania obowiązków służbowych w zakresie świadczenia pracy. Stosunek służbowy sędziego nie ulega jednak rozwiązaniu, co oznacza, że na sędziach w stanie spoczynku spoczywają te same obowiązki i ograniczenia co na sędziach w stanie czynnym, w tym ograniczenia w dopuszczalności podejmowania dodatkowego zatrudnienia" (por. również D. Knaga, Ograniczenia w zakresie podejmowania dodatkowego zatrudnienia przez sędziów – wybrane problemy, PS 2023, nr 9, s. 112-121.). Do sędziego w stanie spoczynku mają zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące sędziów w stanie czynnym, które dają się pogodzić ze statusem sędziego w stanie spoczynku lub inaczej, których stosowaniu nie sprzeciwia się szczególna pozycja sędziego w stanie spoczynku (por. komentarz do art. 105 u.s.p. [w:] A. Górski (red.), Prawo o ustroju sądów powszechnych. Komentarz, LEX 2013 oraz J. Gudowski, T. Ereciński, J. Iwulski (red.) w cytowanym powyżej Komentarzu do ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych). Stosowanie art. 86 § 5 u.s.p. względem sędziów w stanie spoczynku także ma wymiar materialnoprawny, związany z oceną przesłanek na podstawie których zostaje wyrażony sprzeciw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi zatem podstaw dla odmiennego traktowania sytuacji prawnej sędziów w stanie spoczynku, w stosunku do sędziów aktywnych zawodowo. Stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej nie znajduje potwierdzenia zarówno w doktrynie, utrwalonym orzecznictwie jak i nie jest możliwe do zaakceptowania również w drodze wykładni systemowej przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych.

Z tych wszystkich względów, podniesiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny i tym samym nie mogący prowadzić do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Wobec powyższego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.